меточеские. Методическое руководство по проведению экспертизы действующих но. Руководство по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Шаг 1. Определение типа нормативного правового акта В целях оптимизации процедуры экспертизы требуется определить тип анализируемого нормативного правового акта. Акты, приводящие к созданию необоснованных препятствий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, можно условно подразделить на три типа: 1. Нормативные правовые акты, относящиеся к сфере регулирования хозяйственной деятельности (нормативные правовые акты, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства); 2. Нормативные правовые акты в сфере обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к государственным ресурсам (биоресурсы, помещения, производственные мощности, здания и сооружения и т.п.); 3. Нормативные правовые акты в сфере реализации мер государственной поддержки бизнеса (оказание адресной помощи, субсидии, государственные гарантии и преференции, антикризисные меры и т.п.). Специфика каждой категории нормативных правовых актов определяет оптимальный для данного типа актов алгоритм проведения экспертизы. Данные алгоритмы детально представлены в Приложении №1 к настоящей Методике. Шаг 2. Определение круга заинтересованных лиц На данном этапе экспертизы следует определить: круг адресатов норм; перечень государственных органов власти, ответственных за реализацию положений нормативного правового акта; перечень органов власти, в компетенцию которых входит затрагиваемое актом отраслевое регулирование; круг экспертов, обладающих знаниями в соответствующей области. На основании полученных выводов определяется: круг экспертов и представителей органов власти и гражданского общества, которых возможно привлечь для участия в экспертизе; перечень заинтересованных групп (гарант,3 адресаты, потребители), для которых реализация положений нормативного правового будет связана с определенными издержками/выгодами (данное выделение групп необходимо для оценки выгод и издержек реализации положений нормативного правового акта). 3 Гарант (для целей данной методики) – орган государственной власти, осуществляющий контроль за соблюдением положений нормативного правового акта. Шаг 3. Привлечение экспертов, представителей заинтересованных органов власти и гражданского общества к процессу осуществления экспертизы Для обеспечения полной и всесторонней экспертизы нормативного правового акта в группу экспертов, участвующих в публичных консультациях, рекомендуется включить следующих участников: уполномоченных представителей федерального органа исполнительной власти, принявшего нормативный правовой акт, подвергаемый экспертизе; представителей предпринимательского сообщества; профессиональных консультантов, специализирующиеся в соответствующей отрасли регулирования; представителей федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности. Возможны различные варианты вовлечения экспертов в процесс проведения экспертизы, в том числе: 1. Создание рабочих групп экспертов по тематическим направлениям. 2. Уведомление неопределённого круга лиц о проведении экспертизы нормативного правового акта. В данном случае на официальном сайте Минэкономразвития в сети Интернет размещается информация о начале проведения экспертизы нормативного правового акта в соответствии с планом с указанием даты и места проведения публичных слушаний. 3. В зависимости от степени детализации и глубины экспертизы возможно использовать следующие формы фиксации позиции экспертов: письменное анкетирование определённого круга экспертов по сформированному перечню вопросов (возможный перечень вопросов определен в Приложении №2 к настоящей Методике); обсуждение положений нормативного правового акта широким кругом экспертов; обсуждение положений нормативного правового акта с отдельными группами экспертов (представителей бизнеса, представителей органов власти, представителей бизнес ассоциаций и т.п.). По итогам анализа предложений и замечаний экспертов, полученных в ходе анкетирования либо обсуждений, следует зафиксировать позиции всех экспертов по следующим направлениям: идентификация рисков затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности и оценка целесообразности государственного вмешательства с точки зрения обоснованности создания административных барьеров; оценка выгод и издержек, связанных с реализацией различных вариантов регулирования с точки зрения минимизации административных барьеров; выявление зон неопределённости в содержании нормативного правового акта, а также положений, противоречащих действующему законодательству. Зафиксированные позиции всех экспертов (групп экспертов), сформулированные в ходе анкетирования или обсуждений, служат основой для подготовки заключения на нормативный правовой акт. При этом для обеспечения объективности заключения позиции экспертов целесообразно приводить в приложении к заключению. Шаг 4. Оценка рисков и целесообразности государственного вмешательства Для того чтобы оценить, является ли государственное вмешательство обоснованным, в первую очередь необходимо определить проблемную ситуацию, для решения которой принимался нормативный правовой акт. Государственное вмешательство может быть оправдано, когда рыночный механизм оказывается неэффективен, т.е. при возникновении провалов рынка. При этом под провалами рынка понимается: несовершенство конкуренции (высокая степень концентрации и высокие барьеры входа на рынок); недостаточность информации на рынках товаров и услуг для информированного выбора потребителей (информация отсутствует, информация недобросовестна, информация чрезмерно дорога); высокие трансакционные издержи для участников рынка (издержки участия потребителя в рыночных отношениях запретительно высоки, включая издержки получения компенсации в случае недобросовестного поведения продавца); недостаточное производство общественных благ; существование значительных внешних эффектов (экстерналий) 4 Следует принимать во внимание, что даже если выявленная проблема является следствием провала рынка, этого факта не достаточно для обоснования целесообразности государственного вмешательства. Далее необходимо сравнить государственное вмешательство с альтернативными вариантами решения проблемы, не требующими участия государства. Это позволит определить, является ли государственное вмешательство оптимальным способом преодоления провала рынка. Возможные альтернативы государственному регулированию [1]. отсутствие регулирования; [2]. применение добровольных правил и стандартов; [3]. использование механизма саморегулирования отдельных секторов экономики; [4]. делегирование необходимых функций государственного регулирования рынку5; 4 Крючкова П.В., Шаститко А.Е. Применение оценок регулирующего воздействия в контексте модернизации системы государственного регулирования. Бюро экономического анализа, Информационно-аналитический бюллетень №70, ноябрь 2005 г., с. 3-4. 5 Литвак Е.Г., Мигин С.В., Шамрай А.А., Соболь Д.В., Куртов О.А. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия / Москва, 2005, с. 63. Эл. документ: http://www.nisse.ru/publications.html?id=povish-e_kach_resh [5]. проведение информационных кампаний; [6]. прочие опции. Здесь и далее для сопоставления альтернативных вариантов между собой рекомендуется следовать процедурам, содержащимся в разделе 2.1. «Основные методы оценки регулирующего воздействия и их применение» Сборника методических материалов по проведению оценки регулирующего воздействия. При сопоставлении различных альтернатив целесообразно выделять как минимум три группы, на которые воздействует регулирование: потребители, бизнес/адресаты регулирования, государство. Для более глубокого и качественного анализа рекомендуется применять более детальную классификацию групп и проводить оценку выгод и издержек для каждой из них. Поскольку оценка последствий осуществления каждой альтернативы производится в разрезе затрагиваемых групп, некоторые из выявленных издержек и выгод компенсируют друг друга в масштабах всего общества. Кроме того, следует учитывать различное воздействие альтернатив в краткосрочном и долгосрочном периодах. Нормативные правовые акты, способствующие достижению поставленной цели в краткосрочном периоде, в долгосрочном периоде могут приводить к значительным издержкам, связанным, в том числе, с ограничением конкуренции и снижением стимулов к технологическому развитию производства. Отрицательный долгосрочный эффект, таким образом, может перекрыть краткосрочный, и в конечном итоге принятый нормативный правовой акт может оказаться неэффективным. Если по итогам проведенного анализа установлено, что федеральным органом исполнительной власти была выбрана неоптимальная с точки зрения издержек реализации и высоты административных барьеров альтернатива, тогда нормативный правовой акт должен быть признан подлежащим отмене или изменению. Шаг 5. Оценка адекватности выбора путей достижения целей регулирования В случае если государственное вмешательство признаётся обоснованным и необходимым, следует определить, является ли выбранной способ государственного регулирования оптимальным с точки зрения издержек и выгод его реализации. Способ государственного вмешательства, предусматриваемый в рамках нормативного правового акта, признается оптимальным в случае, если чистый выигрыш общества от его реализации превысит аналогичный показатель для других альтернатив (либо если издержки общества по его реализации являются минимальными по сравнению с издержками, связанными с реализацией иных альтернатив). Таким образом, при оценке оптимальности выбранного способа государственного регулирования следует: [1]. Определить набор возможных вариантов государственного вмешательства, обеспечивающих достижение поставленной цели; [2]. Определить выгоды и издержки, связанные с реализацией каждого из доступных вариантов; [3]. Сопоставить варианты между собой и выявить тот, реализация которого связана с наибольшим чистым выигрышем общества или с наименьшими издержками. При отборе способов, которые могут быть использованы для достижения целей регулирования, целесообразно использовать «фильтр», позволяющий на первоначальном этапе исключить те варианты, которые не являются осуществимыми или приемлемыми. Для этого рекомендуется проанализировать каждую альтернативу по следующим направлениям: Обладают ли адресаты и гаранты исполнения положений нормативного правового акта достаточными ресурсами для выполнения своих функций и обязанностей? Насколько приемлем временной период реализации положений нормативного правового акта, в том числе с учетом времени, которое потребуется адресатам для изменения своего поведения в соответствии с новыми нормами, а также с учетом регламентированных периодов рассмотрения и утверждения различных документов в органах государственной власти 6 ? 6 Тамбовцев В.Л. Экономическая теория институциональных изменений. – М.: ТЕИС, 2005, с. 310 Если альтернатива удовлетворяет перечисленным в данном пункте критериям, ее следует признать допустимой. В случае если в ходе сравнительного анализа различных способов государственного регулирования установлено, что реализованная в рамках нормативного правового акта альтернатива не является оптимальной, тогда нормативный правовой акт должен быть признан подлежащим отмене или изменению. Шаг 6. Оценка полноты норм, наличия избыточных издержек, рисков нарушения норм и рисков злоупотреблений со стороны должностных лиц При осуществлении экспертизы нормативного правового акта на предмет полноты и реализуемости норм стоит принимать во внимание следующие факторы, которые могут способствовать созданию избыточных административных барьеров: [1]. Неполнота нормы При анализе компонентной полноты нормативного правового акта рекомендуется обращать внимание на следующие составляющие: Адресат нормы Нормативный правовой акт должен содержать указания на адресатов его положений. Это необходимо, в том числе, и для оценки возможностей государства по обеспечению принуждения к исполнению нормативного правового акта. При этом адресаты должны определяться не перечислением конкретных хозяйствующих субъектов, а путем установления четких и обоснованных критериев, подпадая под которые хозяйствующий субъект автоматически становится адресатом нормы. Условия применения нормы Условия применения норм должны быть максимально понятны как для адресатов нормы, так и для органов государственной власти, осуществляющих контроль за соблюдением данного нормативного правового акта. Действие Нормативный правовой акт должен содержать четкий и прозрачный алгоритм действий как для адресатов норм, так и для органов исполнительной власти, ответственных за соблюдение положений акта. Обязанности и права сторон должны быть четко прописаны. Гарант В нормативном правовом акте должны быть определены органы государственной власти, осуществляющие контроль за соблюдением положений нормативного правового акта. Функции данных органов по контролю за соблюдением положений акта не должны дублировать друг друга и иным образом пересекаться. Санкции Несоблюдение положений нормативного правового акта должно в обязательном порядке повлечь за собой привлечение к ответственности. Вид и размер ответственности должны быть четко определены. Если для оптимального правоприменения нецелесообразно однозначно устанавливать размер ответственности за нарушения, необходимо существование четких критериев установления соответствия между тяжестью нарушения и размером санкции. Полнота норм, составляющих нормативный правовой акт, является важным фактором минимизации необоснованных препятствий для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. [2]. Непрозрачность нормы, затрудненный или неравный доступ хозяйствующих субъектов к информации, касающейся нормы или механизма ее исполнения [3]. Наличие возможностей для неоднозначного толкования формулировок нормы Так, наличие у должностного лица, отвечающего за контроль соблюдения нормативного правового акта, возможности для трактовки положений акта по собственному усмотрению может приводить к коррупции, а также к отрицательным последствиям для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности за счет создания неравных условий для одних субъектов по сравнению с другими. Нормативный правовой акт в обязательном порядке должен содержать механизмы защиты от подобных проявлений. Таким механизмом может быть регламентированная процедура обжалования решений, принятых должностным лицом. [4]. Отсутствие механизмов обжалования решения должностного лица (гаранта нормы) [5]. Несогласованность с иными существующими нормативными правовыми актами, обуславливающая: наличие возможности избирательного применения действующих норм в конкретной ситуации; отсутствие процедур и механизмов, которые необходимы для обеспечения эффективного исполнения нормативного правового акта в соответствии с поставленной целью (например, НПА предусматривает запрет на определенные действия, но санкция за нарушение не прописана в законодательстве). При осуществлении экспертизы нормативного правового акта на предмет выявления положений, налагающих избыточные издержки на субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, необходимо: исследовать вопросы, указанные в п.10 Порядка; исследовать наличие последствий, перечисленных в разделе настоящего документа, посвященном формированию плана (см. перечень объективных критериев формирования плана экспертизы), при наличии заключения об оценке регулирующего воздействия на проект НПА, являющегося объектом экспертизы, оценить по фактическим данным указанные в этом заключении эффекты. Шаг 7. Подготовка заключения об экспертизе нормативного правового акта В случае выявления в ходе реализации шага 6 экспертизы перечисленных негативных факторов и эффектов в заключении к такому акту следует указать требование по устранению/изменению соответствующих положений, либо по включению уточняющих положений. По результатам проведенной экспертизы формируется заключение на оцениваемый нормативный правовой акт. В данное заключение рекомендуется включить выводы в отношении: [1]. Наличия либо отсутствия в тексте нормативного правового акта положений, которые создают необоснованные затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, или об отсутствии таких положений; [2]. Обоснованности государственного вмешательства в свободное функционирование рынков (оправданность создания затруднений для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности наличием провалов рынка либо иных факторов); [3]. Наличия либо отсутствия иных способов государственного регулирования, отличных от реализованного в рамках нормативного правового акта, характеризующихся при прочих равных меньшими негативными последствиями с точки зрения создания избыточных административных барьеров; [4]. Наличия либо отсутствия в содержании нормативного правового акта положений, характеризующихся высоким уровнем неопределенности, и способствующих созданию условий для злоупотребления должностным положением. Если государственное вмешательство либо реализованный в рамках нормативного правового акта способ государственного регулирования признаны необоснованными, в заключении следует указать на необходимость отмены/изменения данного акта или отдельных его положений, по возможности указать предложения по совершенствованию регулирования в данной сфере. Если государственное вмешательство, либо реализованный в рамках нормативного правового акта вариант государственного регулирования признаны обоснованными, однако в тексте нормативного правового акта на шаге 6 выявлены негативные положения, тогда в заключении следует изложить требования по устранению/изменению такого рода положений. |