меточеские. Методическое руководство по проведению экспертизы действующих но. Руководство по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Приложения к разделу Приложение 1. Алгоритмы проведения экспертизы различных типов нормативных правовых актов Экспертиза нормативных правовых актов в сфере регулирования хозяйственной деятельности При проведении экспертизы нормативных правовых актов, относящихся к сфере регулирования хозяйственной деятельности, на первом этапе алгоритма выявляется наличие в нормативном правовом акте положений, следствием которых является сокращение числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующем товарном рынке (см. Рисунок 1). Как правило, сокращение числа хозяйствующих субъектов на определенном рынке свидетельствует о возникновении в результате регулирования чрезвычайно высоких дополнительных затрат, затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В перспективе сокращение числа хозяйствующих субъектов на рынке может также оказать отрицательное воздействие на конкуренцию за счет усиления рыночной власти действующих на рынке фирм и создания условий для воспроизводства согласованной сбытовой и ценовой политики участников рынка. Таким образом, эксперту необходимо оценить, приводят ли содержащиеся в нормативном правовом акте положения к следующим последствиям: снижению численности хозяйствующих субъектов, действующих на определенном рынке (в качестве прямого следствия положений акта, например, введения прямого запрета на хозяйственную деятельность соответствующего круга субъектов); предоставлению эксклюзивных прав отдельным хозяйствующим субъектам; введению режима закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика; ограничению возможности определенных категорий хозяйствующих субъектов предоставлять товары и услуги; ограничению географической области, в границах которой может действовать хозяйствующий субъект; иным ограничениям потока товаров, услуг, капитала и рабочей силы на территории единого экономического пространства. Рис.1. Экспертиза нормативного правового акта в сфере регулирования хозяйственной деятельности Содержит ли нормативный правовой акт положения, следствием которых является сокращение числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующем товарном рынке? (запрет на ведение хозяйственной деятельности; предоставление эксклюзивных прав на предпринимательскую деятельность узкому кругу субъектов; ограничение функционирования хозяйствующих субъектов по территориальному принципу и т.д.) Да Нет Оценка обоснованности государственного вмешательства, приводящего к сокращению числа хозяйствующих субъектов на рынке Положения НПА ассоциируются с чистыми издержками для общества Оценка влияния положений НПА на издержки функционирования хозяйствующих субъектов Отрицательное заключение на НПА Оценка обоснованности государственного вмешательства, приводящего к росту издержек функционирования хозяйствующих субъектов НПА предполагает рост издержек функционирования хозяйствующих субъектов Положения НПА обоснованы и приводят к повышению благосостояния общества Положения НПА ассоциируются с чистыми издержками для общества Отрицательное заключение на НПА Выявление наличия положений, ассоциируемых с созданием избыточных издержек или созданием неравных условий функционирования хозяйствующих субъектов, в том числе путем реализации гарантом дискриминации адресатов НПА не предполагает роста издержек функционирования хозяйствующих субъектов Отрицательное заключение на НПА Положительное заключение на НПА НПА необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности НПА не содержит положений, приводящих к необоснованному затруднению хоз. деятельности Если нормативный правовой акт имеет своим следствием хотя бы один из указанных эффектов, необходимо провести оценку обоснованности сокращения числа хозяйствующих субъектов на рынке. Эксперту необходимо сопоставить выгоды от предлагаемого в рамках нормативного правового акта решения и потери, возникающие в результате ограничения количества субъектов, действующих на товарном рынке, а также сравнить их с выгодами и издержками, сопутствующими реализации альтернативных вариантов решения проблемы, включая сохранение статус-кво. Если эксперт придет к выводу, что реализация нормативного правового акта приводит к чистым потерям для общества, и эти потери будут больше, чем при реализации любого из альтернативных вариантов, анализируемый нормативный правовой акт должен быть признан недееспособным. Дальнейшая его оценка не целесообразна. Если сокращение числа действующих на рынке субъектов будет компенсировано увеличением общественных выгод, причем чистые общественные выгоды от реализации варианта, предложенного в рамках нормативного правового акта, превысят чистые общественные выгоды от реализации альтернативных вариантов, на следующем этапе анализа выявляются положения, ассоциируемые с созданием неравных условий функционирования хозяйствующих субъектов или избыточных издержек. Если на первом этапе экспертизы прямых ограничений на численность функционирующих на товарном рынке хозяйствующих субъектов не выявлено, нормативный правовой акт оценивается с точки зрения наличия положений, косвенно ограничивающих численность хозяйствующих субъектов, создающих неравные условия их функционирования на рынке либо прямо устраняющих конкуренцию между хозяйствующими субъектами. Косвенные ограничения возникают за счет повышения издержек функционирования или входа на рынок хозяйствующих субъектов. Если повышение издержек функционирования хозяйствующих субъектов является существенным (например, по отношению к выручке за определённый период) и/или происходит неравномерно по всем субъектам, оно может привести к сокращению числа участников рынка. Для выявления норм, приводящих к указанным последствиям, необходимо оценить, приводит ли реализация положений нормативного правового акта к следующим последствиям: увеличению издержек хозяйствующих субъектов, входящих на рынок, по сравнению с издержками хозяйствующих субъектов, уже действующих на рынке; увеличению или понижению издержек одних хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, по сравнению с издержками других хозяйствующих субъектов, также действующих на рынке; возникновению или повышению барьеров входа на товарный рынок или выхода с него; установлению цен или оказания существенного влияния на цены, которые вправе устанавливать хозяйствующие субъекты; оказанию существенного влияния на качественные характеристики товаров; ограничению выбора каналов сбыта; ограничению возможностей рекламы и маркетинга продукции; ограничению свободы выбора хозяйствующими субъектами своей организационно-правовой формы; ограничению свободы организации хозяйствующими субъектами своего процесса производства; изъятию хозяйствующих субъектов из-под действия антимонопольного регулирования; введению или изменению режима интеллектуальной собственности; поощрению или требованию обмена между хозяйствующими субъектами информацией о ценах, объемах выпуска, объемах продаж, издержках (в том числе посредством публикации данной информации); увеличению издержек потребителей по переключению между поставщиками. Если реализация положений оцениваемого нормативного правового акта приведет к возникновению одного или нескольких из указанных последствий, необходимо провести оценку обоснованности данных положений с точки зрения общественных выгод и издержек. Аналогично случаю возникновения прямых ограничений на численность хозяйствующих субъектов, эксперту необходимо сопоставить общественные выгоды и издержки от реализации рассматриваемого нормативного правового акта, и сравнить их с выгодами и издержками от реализации альтернативных вариантов. Если отрицательное воздействие превысит выгоды от реализации акта и чистые издержки от его реализации превысят аналогичный показатель для остальных альтернатив, включая сохранение статус-кво, нормативный правовой акт должен быть признан недееспособным, а дальнейшая его оценка нецелесообразной. Если предложенный в рамках нормативного правового акта вариант является наилучшим с точки зрения соотношения общественных выгод и издержек, требуется провести дальнейшую оценку нормативного правового акта на предмет выявления наличия положений, ассоциируемых с рисками создания условий дискриминации адресатов при реализации положений акта. При анализе нормативных правовых актов, относящихся к регулированию хозяйственной деятельности, особое внимание следует уделять полноте содержащихся в акте норм, а также наличию четко прописанных административных процедур, реализуемых ответственными органами исполнительной власти. Наличие у должностного лица, отвечающего за контроль соблюдения нормативного правового акта, возможности для трактовки положений акта по собственному усмотрению может приводить к коррупции, а также к отрицательным последствиям для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности за счет создания дискриминационного режима для одних субъектов по сравнению с другими. Нормативный правовой акт в обязательном порядке должен содержать механизмы защиты от подобных проявлений. Таким механизмом может быть регламентированная процедура обжалования решений, принятых должностным лицом. Таким образом, при анализе компонентной полноты нормативного правового акта необходимо акцентировать внимание на следующих составляющих нормативного правового акта: Адресат нормы Нормативный правовой акт должен содержать указания на адресатов его положений. Это необходимо, в том числе, и для оценки возможностей государства по обеспечению принуждения к исполнению нормативного правового акта. При этом для обеспечения конкуренции адресаты должны определяться не перечислением конкретных хозяйствующих субъектов, а путем установления четких и обоснованных критериев, подпадая под которые хозяйствующий субъект автоматически становится адресатом нормы. Условия применения нормы Условия применения норм должны быть максимально понятны как для адресатов нормы, так и для органов государственной власти, осуществляющих контроль за соблюдением данного нормативного правового акта. Действие Нормативный правовой акт должен содержать четкий и прозрачный алгоритм действий как для адресатов норм, так и для органов исполнительной власти, ответственных за соблюдение положений акта. Обязанности и права сторон должны быть четко прописаны. Гарант В нормативном правовом акте должны быть определены органы государственной власти, осуществляющие контроль за соблюдением положений нормативного правового акта. Функции данных органов по контролю за соблюдением положений акта не должны дублировать друг друга и иным образом пересекаться. Санкции Несоблюдение положений нормативного правового акта должно в обязательном порядке повлечь за собой привлечение к ответственности. Вид и размер ответственности должны быть четко определены. Если для оптимального правоприменения нецелесообразно однозначно устанавливать размер ответственности за нарушения, необходимо существование четких критериев установления соответствия между тяжестью нарушения и размером санкции. Непрозрачность положений, составляющих нормативный правовой акт, способна привести к существенному затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. Такие свойства нормативного правового акта, как затрудненный или неравный доступ хозяйствующих субъектов к информации, касающейся нормы или механизма ее исполнения, а также непрозрачность процедуры определения объекта, ситуации, действия или санкции гарантом нормы могут также привести к созданию дискриминационного режима в отношении отдельных хозяйствующих субъектов. Кроме того, положения нормативного правового акта необходимо проанализировать на согласованность с иными существующими нормативными правовыми актами, в том числе на предмет наличия процедур и механизмов, которые необходимы для обеспечения эффективного исполнения рассматриваемого нормативного правового акта, а также наличия в институциональной среде актов, которые регулируют ту же сферу, что и рассматриваемый нормативный правовой акт, и чьи нормы способны конкурировать с нормами, предлагаемыми в рамках акта. Наличие двух и более действующих альтернативных норм, которые могут применяться на усмотрение должностного лица, отвечающего за их соблюдение, создают высокую неопределенность, простор для коррупции и иных форм девиантного поведения. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к государственным ресурсам В случае проведения экспертизы нормативных правовых актов в сфере обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к государственным ресурсам и объектам государственной собственности на начальном этапе проводится анализ акта на наличие положений, способных напрямую привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, имеющих возможность конкурировать за государственные ресурсы (см. Рисунок 2). Если подобные положения будут выявлены, на следующем этапе осуществляется оценка обоснованности их введения с точки зрения общественного благосостояния. Оценка производится по методологии, используемой при анализе нормативных правовых актов в сфере регулирования хозяйственной деятельности. Если ограничение числа субъектов, имеющих возможность конкурировать за государственные ресурсы, будет связано с меньшими чистыми выгодами (большими чистыми потерями) для общества по сравнению с альтернативными вариантами достижения цели акта, данный нормативный правовой акт должен получить отрицательное заключение по результатам экспертизы. Если сокращение числа субъектов, имеющих возможность конкурировать за государственные ресурсы, будет признано оправданным, и реализация альтернативных вариантов достижения цели акта приносит меньшие чистые общественные выгоды (большие чистые общественные потери), то на следующем этапе экспертизы данный нормативный правовой акт подвергается анализу на предмет выявления положений, приводящих к росту издержек доступа хозяйствующих субъектов к процедурам распределения государственных ресурсов. Рис. 2. Экспертиза нормативного правового акта в сфере обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к государственным ресурсам Содержит ли нормативный правовой акт положения, следствием которых является сокращение числа хозяйствующих субъектов, имеющих возможность конкурировать за государственные ресурсы? (ограничение возможностей участия в торгах соответствующего круга субъектов; предоставление эксклюзивного доступа узкому кругу субъектов к государственным ресурсам и т.д.) Да Нет Оценка обоснованности ограничения возможности участия соответствующего круга лиц в процедурах распределения государственных ресурсов Положения НПА ассоциируются с чистыми издержками для общества Оценка влияния положений НПА на уровень издержек доступа хозяйствующих субъектов к процедурам распределения государственных ресурсов Отрицательное заключение на НПА Оценка обоснованности введения положений, ассоциируемых с ростом издержек участия в процедурах распределения государственных ресурсов НПА предполагает рост издержек доступа Положения НПА обоснованы и приводят к повышению благосостояния общества Положения НПА ассоциируются с чистыми издержками для общества Отрицательное заключение на НПА Выявление наличия положений, ассоциируемых с созданием избыточных издержек и дискриминационных условий участия в процедурах распределения государственных ресурсов НПА не предполагает роста издержек доступа Отрицательное заключение на НПА Положительное заключение на НПА НПА необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности НПА не содержит положений, приводящих к необоснованному затруднению хоз. деятельности Если таких норм в нормативном правовом акте не содержится, следующим этапом анализа является выявление положений, приводящих к созданию избыточных издержек и дискриминационных условий участия в процедурах распределения государственных ресурсов. Если же нормативный правовой акт содержит положения, ассоциируемые с ростом издержек, то производится оценка обоснованности таких положений с точки зрения соотношения общественных выгод и издержек. Если по результатам анализа эксперт придет к выводу о нецелесообразности реализации такого нормативного правового акта с учетом возникающих препятствий для ведения предпринимательской или инвестиционной деятельности, нормативный правовой акт признается недееспособным. Дальнейшая его оценка не производится. Если же повышение издержек доступа хозяйствующих субъектов к процедурам распределения государственных ресурсов признается обоснованным, эксперт переходит к анализу нормативного правового на предмет положений, создающих избыточные издержки и дискриминационные условия участия в процедурах распределения государственных ресурсов. Если в нормативном правовом акте не содержится положений, приводящих к дискриминации одних хозяйствующих субъектов по сравнению с другими в процессе получения доступа к государственным ресурсам, нормативный правовой акт получает положительное заключение по результатам экспертизы. В случае наличия в нормативном правовом акте положений, ассоциируемых с высоким риском злоупотребления должностными лицами служебным положением путем осуществления дискриминации хозяйствующих субъектов в процессе реализации процедур распределения государственных ресурсов, такой нормативный правовой акт подлежит доработке на предмет устранения указанных положений или отмене. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации мер государственной поддержки бизнеса Алгоритм проведения экспертизы нормативных правовых актов в сфере государственной поддержки бизнеса отличается от двух других алгоритмов анализа (см. Рисунок 3). Оценка общественных выгод и издержек и сопоставление между собой различных альтернатив достижения поставленной цели осуществляется на начальном этапе анализа. Итогом данного этапа должен явиться вывод о целесообразности государственного вмешательства в свободное функционирование рынков. Принципиально важным моментом является необходимость учета как краткосрочных, так и долгосрочных последствий вводимых мер. Достижение поставленной цели по поддержке бизнеса в краткосрочном периоде может повлечь за собой серьезные издержки в долгосрочном периоде, в особенности, если нормативно правовой акт не предусматривает сроков и механизмов прекращения предоставления поддержки. |