меточеские. Методическое руководство по проведению экспертизы действующих но. Руководство по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Рис. 3. Экспертиза нормативного правового акта в сфере реализации мер государственной поддержки бизнеса Оценка обоснованности государственного вмешательства в функционирование рынков с точки зрения общественных выгод и издержек как в краткосрочном, так и долгосрочном периодах Вмешательство государства признано необоснованным Вмешательство государства признано обоснованным Выявление положений НПА, ограничивающих доступ отдельных хозяйствующих субъектов к государственной поддержке Отрицательн ое заключение на НПА Оценка обоснованности введения ограничений доступа к государственной поддержке определенного круга субъектов НПА содержит ограничение доступа Положения НПА обоснованы и приводят к повышению благосостояния общества Положения НПА ассоциируются с чистыми издержками для общества Отрицательное заключение на НПА Выявление наличия в НПА положений, ассоциируемых с созданием дискриминационных условий реализации мер государственной поддержки, а также рисков злоупотребления должностными лицами служебным положением, приводящего к созданию преференций отдельным хозяйствующим субъектам НПА не содержит ограничения доступа Отрицательное заключение на НПА Положительное заключение на НПА НПА необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности НПА не содержит положений, приводящих к необоснованному затруднению хоз. деятельности Если по итогам первого этапа оценки эксперт приходит к выводу о неоптимальности государственного вмешательства в функционирование рынков, рассматриваемый нормативный правовой акт должен быть признан недееспособным, дальнейшая его оценка не производится. Если же государственное вмешательство в функционирование рынков будет признано наилучшим вариантом с точки зрения соотношения общественных выгод и издержек, то на следующем этапе выявляются положения, ограничивающие доступ отдельных хозяйствующих субъектов к государственной поддержке. В частности, к таким положениям относятся закрытые перечни компаний, имеющих право на государственную поддержку, в противоположность перечню четких и администрируемых критериев, которым должны удовлетворять хозяйствующие субъекты, претендующие на получение поддержки. Если нормативный правовой акт не содержит подобных положений, то эксперт переходит к следующему этапу анализа, на котором устанавливается наличие положений нормативного правового акта, содержащих риски злоупотребления должностными лицами служебным положением в части осуществления дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов при реализации процедур государственной поддержки. При идентификации положений, ассоциируемых с ограничением доступа определенного круга лиц к мерам государственной поддержки или рисками создания отдельным субъектам более выгодных условий участия в программе государственной поддержки, нормативный правовой акт подлежит доработке на предмет устранения указанных положений. Таким образом, для нормативных правовых актов в сферах предоставления доступа к государственным ресурсам и государственной поддержке наибольшее значение имеет недискриминационный характер процедур доступа, а также предотвращение злоупотреблений со стороны должностных лиц. Приложение 2. Перечень возможных вопросов для экспертов на предмет выявления положений нормативных правовых актов, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (знаком «+» обозначены группы, которым целесообразно задавать соответствующий вопрос) Формулировка вопроса Потребит ели (третьи лица) Адресат ы нормы Предста вители органов власти Предста вители институ тов гражданск ого общества Приводит ли реализация нормативного правового акта к увеличению издержек функционирования хозяйствующих субъектов на рынке, либо издержек входа на рынок? (необходимо, чтобы респондент представил описание причин увеличения издержек функционирования хозяйствующих субъектов, и, по возможности, представил оценку величины таких издержек) + + Приводит ли реализация нормативного правового акта к ограничению количества хозяйствующих субъектов на рынке или круга хозяйствующих субъектов, имеющих право действовать на рынке? (необходимо, чтобы респондент представил описание причин сокращения количества хозяйствующих субъектов) + + Приводит ли реализация нормативного правового акта к дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, по отношению к иным субъектам? (необходимо, чтобы респондент представил описание причин и условий дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, по отношению к иным субъектам, идентифицировал группы дискриминируемых хозяйствующих субъектов по отношению друг к другу) + + Приводит ли реализация нормативного правового акта к снижению стимулов к активной конкуренции? (необходимо, чтобы респондент идентифицировал положения нормативного правового акта, приводящие к последствиям и условиям, указанным в подпункте 4 пункта 3.3 Методики) + + + + Приводит ли реализация нормативного правового акта к снижению стимулов к технологическому развитию производства? (необходимо чтобы респондент представил описание причин, приводящих к снижению стимулов к осуществлению инвестиций, таких как высокий уровень неопределённости, + + + + низкий уровень защиты прав собственности и т.п.) В чем заключаются провалы рынка или иные факторы, обуславливающие необходимость государственного вмешательства? (необходимо чтобы респондент указал обстоятельства, обуславливающие необходимость государственного вмешательства, а также характер их влияния на функционирование рынков) + + + + Каковы издержки/упущенные выгоды (их оценка), возникающие в результате провалов рынка (для одного субъекта в среднем, либо для отрасли в целом)? (необходимо, чтобы респондент представил субъективную оценку значения издержек) + + + Является ли государственное вмешательство необходимым и наиболее оптимальным средством решения выявленных проблем? + + + + Существуют ли более оптимальные альтернативы достижения целей государственного регулирования в сравнении с формализованной нормативным актом альтернативой? (необходимо, чтобы респондент указал данные альтернативы, их выгоды и недостатки, возможные риски ограничения конкуренции) + + + + Каковы издержки, возникающие при реализации нормативного правового акта? (необходимо, чтобы респондент представил субъективную оценку значения издержек, для одного субъекта в среднем, либо для отрасли в целом) + + + + Содержит ли нормативный правовой акт положения, создающие для должностного лица возможность осуществления дискриминации адресатов норм в процессе реализации акта? (необходимо, чтобы респондент указал положения нормативного правового акта, позволяющие должностному лицу применять их по своему усмотрению, дискриминируя отдельных адресатов) + + + Содержит ли нормативный правовой акт положения, противоречащие действующему законодательству? (необходимо, чтобы респондент указал нормативные правовые акты, содержащие положения, противоречащие тем, что содержит подверженный экспертизе нормативный правовой акт) + + + Существует ли необходимость отмены или изменения нормативных правовых актов более высокого уровня в целях устранения необоснованных затруднений ведения предпринимательской и инвестиционной + + + деятельности, создаваемых подлежащим экспертизе нормативным правовым актом? (необходимо, чтобы респондент указал нормативные правовые акты более высокого уровня, подлежащие отмене или изменению, с приложением, по возможности, проекта изменений) Приложение 3. Подходы к оценке выгод и издержек, возникающих вследствие реализации положений нормативного правового акта 1. Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis) Оценка издержек и выгод сопутствующих той или иной опции государственного регулирования, предполагает идентификацию групп, непосредственно несущих издержки либо извлекающих выгоды от реализации соответствующей опции. Следовательно, в процессе оценки издержек/выгод, возникающих вследствие государственного вмешательства или изменения режима государственного регулирования, необходимо учитывать следующие параметры: прямые ожидаемые издержки государства от реализации соответствующей опции регулирования (расчёт трудозатрат); текущие издержки потребителей (третьих лиц), возникающие вследствие воспроизводимых провалов рынка/потенциальные выгоды от устранения провалов рынка (данная информация может быть получена на основе полного или выборочного опроса потребителей либо от компетентных органов власти/аналитических агентств, обладающих такими данными); ожидаемые издержки адресатов нормативного правового акта, возникающие в случае государственного вмешательства или изменения режима регулирования (данная информация может быть получена на основе полного или выборочного опроса адресатов нормативного правового акта, а также в результате расчётов потенциального сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, и упущенной ими выгоды). Кроме указанных выше источников информации для оценки издержек/выгод групп, релевантных сточки зрения соответствующей опции государственного регулирования, возможно также использовать следующие источники: результаты анализов рынков, маркетинговых исследования в соответствующей области; оценка опыта введения аналогичных опций государственного регулирования в зарубежных странах; оценка опыта введения аналогичных опций государственного регулирования в Российской Федерации в предшествующие периоды; результаты социологических, экономических и иных исследований; статистические данные компетентных органов исполнительной власти. В случае если сумма ожидаемых издержек государства и адресатов государственного регулирования превышает текущие издержки потребителей (третьих лиц), тогда реализуемая опция государственного регулирования приводит к снижению общественного благосостояния. При реализации опций государственного регулирования, в сфере защиты публичных интересов, таких как национальная безопасность, защита окружающей среды и т.д., целесообразно использовать экспертную оценку обоснованности реализации такой опции без монетизации эффектов ее реализации (см. пункт 3 настоящего приложения). Следует учитывать различное воздействие опций в краткосрочном и долгосрочном периодах. Нормативные правовые акты, способствующие достижению поставленной цели в краткосрочном периоде, в долгосрочном периоде могут приводить к значительным издержкам, в том числе к снижению стимулов к технологическому развитию производства. Отрицательный долгосрочный эффект, таким образом, может перекрыть краткосрочный, и в конечном итоге принятый нормативный правовой акт может оказаться неэффективным. Сопоставление вариантов в условиях, когда выгоды и издержки их осуществления разнесены во времени, возможно на основе их приведения к текущему моменту времени с помощью расчета чистой приведенной стоимости реализации соответствующего варианта. Формула расчета чистой приведенной стоимости (NPV) представлена ниже: NPV=∑n(Bt-Ct)/(1+R)t, где Bt – выгоды, возникающие в периоде t; Ct — издержки, возникающие в периоде t; R — социальная ставка дисконтирования; n — период, на протяжении которого производится оценка выгод и издержек. При прочих равных условиях, более эффективным следует считать тот вариант, который характеризуется наибольшей чистой приведенной стоимостью. Расчет NPV связан с рядом методологических проблем и ограничений. Во- первых, требуется определить круг возможных отрицательных и положительных последствий от реализации каждой альтернативы. Итоговый перечень показателей, необходимых для учета в составе выгод и издержек, будет отличаться в зависимости от специфики конкретного нормативного правового акта. Среди потенциальных издержек в случае проведения экспертизы следует рассматривать все возможные затраты, которые налагаются на фирмы в результате регулирования. В состав выгод следует включать общественный выигрыш от достижения поставленной цели, а также иные положительные внешние эффекты, возникающие для различных категорий затрагиваемых субъектов. Вторая трудность заключается в том, что для эффективного использования показателя чистой приведенной стоимости необходимо, чтобы положительные и отрицательные последствия анализируемых мер были выражены в денежном выражении. При прочих равных, вариант, ассоциируемый с наибольшими чистыми приведенными общественными выгодами, будет оптимальным. Однако после сравнения на основе оценки чистой приведенной стоимости необходимо принять во внимание эффекты, не поддающиеся монетизации, если таковые имеются. Для облегчения процесса принятия решений их следует по возможности выразить в количественных показателях. Если это невозможно, сравнение альтернатив производится с учетом качественных показателей. Необходимо принимать во внимание, что сопоставление на основе качественных показателей является менее объективным, чем сравнение количественных, однако это не снижает важности учета тех последствий, которые не могут быть квантифицируемы. Для минимизации затрат на оценку последствий реализации различных вариантов к процедуре могут быть привлечены внешние эксперты, включая профессиональных консультантов, использован международный опыт оценки регулирующего воздействия в аналогичных сферах регулирования, либо опыт иных органов власти, осуществляющих подобного рода оценку. Еще одной проблемой расчета чистой приведенной стоимости является определение временного периода оценки. Если анализируемая альтернатива предполагает инвестиции в материальные активы, целесообразно использовать ожидаемую продолжительность -жизненного цикла данных активов. В общем случае, период оценки выбирается с учетом сроков, которые потребуются для проявления ассоциируемых с данной альтернативой последствий. Таким образом, оценка различных альтернатив с помощью критерия чистой приведенной стоимости связана с рядом методологических ограничений, важнейшим из которых является трудность учета немонетаризируемых последствий внедрения тех или иных альтернатив. 2. Анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis) В случае если цель реализации нормативного правового акта представляет собой некий целевой показатель, о достижении или недостижении которого представляется возможным судить однозначно, возможно применение более простого метода сравнения альтернатив. В данном случае среди всех альтернатив, приводящих к достижению цели, оптимальной признается та, которая связана с наименьшими общественными издержками. Издержки, которые влечет за собой реализация той или иной альтернативы, включают в себя 7 : прямые выплаты государству (плата за лицензии, пошлина, сбор и т.п.); административные издержки по соблюдению вводимых норм (дополнительные затраты на ведение отчетности и подготовку иных документов); издержки производства, возникающие из-за необходимости соблюдения новых норм (затраты на установку нового оборудования или усовершенствования старого, затраты на обучение персонала и т.п.); косвенные издержки (недополученный доход); рыночные издержки (снижение объемов производства, повышение цен, уменьшение разнообразия товаров, снижение качества, снижение уровня инноваций). Конкретный вид издержек может относиться сразу к нескольким группам в приведенной классификации, поэтому при проведении оценки важно избегать двойного счета. Расчет прямых выплат государству Прямые выплаты государству могут носить форму пошлины сбора, платы за лицензию, платы за участие в аукционе и т. п. Расчет прямых выплат государству осуществляется по формуле: Выплаты государству в год = Затраты на единицу x Количество, где o Затраты на единицу — размер пошлины, платы за лицензию и т.п., o Количество — число хозяйствующих субъектов, которые вынуждены осуществлять выплату, умноженное на число раз в год, когда необходимо осуществлять выплату. 7 Measuring the Costs of Regulation, NSW Better Regulation Office, June 2008. http :// www dpc nsw gov au /__ data / assets / _ file /0003/23979/02_ Measuring _ the _ Costs _ of _ Regulation pdf Расчет административных издержек Административные издержки связаны с необходимостью подготовки дополнительных документов (в т.ч. отчетности) в результате введения новых норм регулирования. Данные издержки несет как бизнес (для соблюдения устанавливаемых требований), так и государство (в процессе администрирования новых норм). Для расчета административных издержек для бизнеса необходимы данные о количестве хозяйствующих субъектов, затрагиваемых вводимыми нормами, времени, которое потребуется для подготовки необходимых документов, и средних заработных платах сотрудников, в чьи обязанности будет входить подготовка документов. Период, за который целесообразно производить расчет административных издержек, определяется экспертом в зависимости от специфики анализируемого нормативного правового акта. В общем случае административные издержки можно рассчитать по следующей формуле: Административные издержки за год = Затраты на единицу х Количество, где o Затраты на единицу — почасовая ставка заработной платы или плата за час услуг сторонней организации (руб. в час), умноженная на время, необходимое для выполнения функции (в часах); o Количество — число хозяйствующих субъектов, которые будут нести административные издержки, умноженное на число раз в году, когда потребуется подготавливать документы. Расчет дополнительных издержек производства Данные издержки возникают, если для соблюдения положений нормативного правового акта предприятиям необходимо осуществить закупку нового оборудования, усовершенствование старого, а также обучение сотрудников. Дополнительные издержки производства рассчитываются по формуле: |