меточеские. Методическое руководство по проведению экспертизы действующих но. Руководство по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных
 Скачать 2.07 Mb.
|
|
Методическое руководство по проведению экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности МОСКВА, 2011 СОДЕРЖАНИЕ НАЗНАЧЕНИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО РУКОВОДСТВА ..................................................................... 3 1. ФОРМИРОВАНИЕ ПЛАНА ЭКСПЕРТИЗЫ. ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ЭКСПЕРТИЗЫ .................... 4 2. ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО СООБЩЕСТВА ......................... 8 3. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ............................................................................ 10 Основы проведения экспертизы .................................................................................... 10 Пошаговый алгоритм экспертизы ............................................................................... 13 Шаг 1. Определение типа нормативного правового акта ......................................... 14 Шаг 2. Определение круга заинтересованных лиц ....................................................... 15 Шаг 3. Привлечение экспертов, представителей заинтересованных органов власти и гражданского общества к процессу осуществления экспертизы ............. 16 Шаг 4. Оценка рисков и целесообразности государственного вмешательства ...... 18 Шаг 5. Оценка адекватности выбора путей достижения целей регулирования ..... 20 Шаг 6. Оценка полноты норм, наличия избыточных издержек, рисков нарушения норм и рисков злоупотреблений со стороны должностных лиц ............................... 22 Шаг 7. Подготовка заключения об экспертизе нормативного правового акта ...... 24 ПРИЛОЖЕНИЯ К РАЗДЕЛУ ...................................................................................................... 25 Приложение 1. Алгоритмы проведения экспертизы различных типов нормативных правовых актов .............................................................................................................. 25 Приложение 2. Перечень возможных вопросов для экспертов на предмет выявления положений нормативных правовых актов, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности . 37 Приложение 3. Подходы к оценке выгод и издержек, возникающих вследствие реализации положений нормативного правового акта ............................................. 40 Назначение методического руководства Настоящее методическое руководство разработано в поддержку государственным служащим и иным лицам при проведении экспертизы действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном: Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», Приказом Минэкономразвития России от 09 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности». 1. Формирование плана экспертизы. Объект и предмет экспертизы Объект и предмет экспертизы указаны в названиях устанавливающих ее Постановления Правительства и Приказа Минэкономразвития в самой широкой формулировке, которая требует методического разъяснения для практической реализации: Объект экспертизы Экспертизе подлежат действующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее – НПА) Очевидно, что все НПА невозможно подвергнуть экспертизе в обозримой перспективе даже при условии многократного увеличения числа сотрудников Министерства экономического развития России. Предмет экспертизы экспертиза проводится в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Поэтому необходимо установить фокус экспертизы на некотором наиболее важном множестве НПА. Экспертиза осуществляется в соответствии с полугодовым планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (далее - план), который формирует Министерство экономического развития Российской Федерации (п. 3 Порядка). Для этого возможно применение следующих фильтров: 1. Формирование Длинного перечня НПА может осуществляться в субъективном порядке, то есть путем сбора предложений от заинтересованных лиц (п. 4 Порядка). Это позволяет отбирать НПА по критерию прямого изъявления заинтересованности в экспертизе лиц, обладающих «первичной» или экспертной информацией о правоприменительной практике. При этом в качестве объекта экспертизы целесообразно отбирать фактически действующие НПА, то есть не просто вступившие в силу, но успевшие оказать правоприменительное воздействие. Для разных НПА характерны различные минимально необходимые сроки воздействия, однако в целях упрощения рекомендуется рассматривать НПА со сроком действия не менее 1 года. По мере развития института оценки регулирующего воздействия и распространения практики его применения к проектам НПА на раннюю стадию проектирования, формирование Длинного перечня НПА может быть основано на соответствующих результатах (НПА, принятые при наличии отрицательных заключений об оценке регулирующего воздействия). 2. Поскольку количество предложений, поступающих от заинтересованных лиц, может превысить практически допустимые пределы трудозатрат за определенный период времени, целесообразно осуществить формирование Короткого перечня НПА. Для этого можно воспользоваться субъективными критериями, то есть предложить лицам, участвующим в формировании Длинного перечня НПА, произвести отбор ограниченного числа наиболее важных НПА (п. 5 Порядка). Ограничение числа НПА может устанавливаться исходя из возможных трудозатрат. Совместно с субъективным способом отбора (или вместо него) могут применяться и объективные критерии, то есть в Короткий перечень рекомендуется включать НПА, применение которых, возможно, приводит к следующим последствиям: НПА рекомендуется включить в Короткий перечень, если отмечена возможность того, что его применение приводит к: 1) изменению издержек функционирования хозяйствующих субъектов на рынке, либо издержек входа на рынок, в том числе: увеличению издержек хозяйствующих субъектов, входящих на рынок, по сравнению с издержками уже действующих на рынке хозяйствующих субъектов; увеличению/понижению издержек одних хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, по сравнению с издержками других хозяйствующих субъектов, действующих на том же рынке; возникновению или повышению барьеров входа/выхода. 2) ограничению количества хозяйствующих субъектов на рынке или круга хозяйствующих субъектов, имеющих право действовать на рынке, посредством: предоставления эксклюзивных прав отдельным хозяйствующим субъектам на осуществление определённой деятельности; закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика; введения прямого запрета для определенных категорий хозяйствующих субъектов на осуществление хозяйственной деятельности; ограничения географической области, в границах которой может действовать субъект; иных ограничений потока товаров, услуг, капитала и рабочей силы внутри страны. 3) ограничению возможностей осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, посредством: установления цен или оказания существенного влияния на цены, которые вправе устанавливать хозяйствующие субъекты на рынке (ценовое регулирование); оказания существенного влияния на качественные характеристики товара (установление минимальных стандартов качества, техническое регулирование); ограничения выбора каналов сбыта; ограничения возможностей рекламы и маркетинга продукции; ограничения свободы выбора хозяйствующими субъектами своей организационно-правовой формы; ограничения свободы выбора хозяйствующими субъектами организации своего процесса производства. 4) снижению стимулов к активной конкуренции, посредством: изъятия определённой категории хозяйствующих субъектов из-под действия антимонопольного регулирования; введения режима саморегулирования или совместного регулирования; введения или изменения режима интеллектуальной собственности; поощрения или требования обмена между хозяйствующими субъектами информацией о ценах, объемах выпуска, объемах продаж, издержках (в том числе посредством публикации); увеличения издержек потребителей по переключению между поставщиками. Целесообразно совмещение субъективного и объективного способа отбора НПА, то предложения от заинтересованных лиц по включению НПА в план должны сопровождаться указаниями на возможные или зафиксированные последствия применения НПА из указанных выше. Процесс формирования полугодового плана экспертизы Короткий перечень НПА может служить непосредственной основой для составления проекта плана для рассмотрения Консультативным советом (п. 6 Порядка). В установленном порядке рассмотрение проекта изменений плана Консультативным советом не требуется, если в целях исполнения поручений или указаний Президента Российской Федерации или поручений Правительства Российской Федерации о проведении экспертизы нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в план вносятся изменения, которые подлежат утверждению заместителем Министра экономического развития Российской Федерации, курирующим вопросы проведения экспертизы. В этом случае рекомендуется уведомить членов Консультативного совета о таких изменениях. В целях обеспечения публичности процесса планирования экспертизы и максимального учета информации, которую могут предоставить только ее непосредственные носители, рекомендуется публикация Длинного перечня НПА, Короткого перечня НПА, критериев их формирования и проекта плана, рассматриваемого Консультативным советом, и утвержденного плана на сайте Министерства экономического развития. 2. Проведение публичных консультаций и взаимодействие с органами власти и представителями предпринимательского сообщества Публичные консультации (п. 9 Порядка) рекомендуется проводить в соответствии с требованиями единого стандарта публичных консультаций. Взаимодействие с органами власти (п. 10 Порядка) рекомендуется организовывать с учетом следующих условий: 1. Министерство экономического развития России при взаимодействии с органами власти должно иметь собственную, уже сформированную объективную и аргументированную позицию, которая основана на информации, полученной в ходе публичных консультаций. При этом не рекомендуется безоговорочное принятие позиции органа власти, в компетенции которого находится рассматриваемая сфера регулирования, поскольку в этом случае существует риск превращения экспертизы в сугубо формальный процесс, который не будет способствовать снижению барьеров для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. То есть взаимодействие с органами власти рекомендуется начинать только после подведения итогов публичных консультаций и формирования первичных материалов экспертизы. 2. Если в результате ознакомления с материалами экспертизы органы власти не имеют возражений или существенных замечаний к позиции Министерства экономического развития, то привлечение к такому взаимодействию представителей предпринимательского сообщества не обязательно. 3. В случаях, когда наблюдаются существенные различия в позициях (например, различаются данные или их интерпретация) Министерства экономического развития и органов власти или позиции разных представителей предпринимательского сообщества не совпадают (они могут представлять разные группы интересов), рекомендуется проведение совместных открытых совещаний. Базой для проведения таких совещаний могут служить площадки Минэкономразвития России или некоммерческих организаций. С учетом сложившейся практики, в целях обеспечения публичного доверия к объективности совместных открытых совещаний наиболее спорные НПА могут обсуждаться в режиме он-лайн трансляции. В обычной же ситуации достаточно составления и опубликования протокола совещания, в котором рекомендуется указывать1 перечень участников, перечень рассмотренных вопросов, озвученные позиции каждого участника по каждому вопросу, соответствующие решения со стороны Минэкономразвития России. Целесообразно при этом структурировать совещание таким образом, чтобы представители позиций имели равные возможности выступить с подготовленными докладами, с критическими комментариями в отношении докладов оппонентов, а также с заключительным словом. Такой формат совещания повышает объективность позиции Минэкономразвития России, а его результаты могут быть использованы в ходе дальнейшего порядка экспертизы в качестве официального обоснования решений Минэкономразвития России. 1 В качестве примера можно указать Протокол № 4-Д09 от 11.05.2011 г. совещания по вопросам, требующим урегулирования в ходе доработки проекта федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации». 3. Методика проведения экспертизы Основы проведения экспертизы При осуществлении экспертизы следует исходить из того, что государственное вмешательство в свободное функционирование рынков в большинстве случаев не является целесообразным. В основе проведения экспертизы лежит презумпция нецелесообразности государственного вмешательства в экономику Это обусловлено тем, что рыночный механизм зачастую является наиболее экономичным и эффективным способом организации взаимодействий между хозяйствующими субъектами, в то время как государственное вмешательство снижает эффективность производства, искажая мотивацию экономических агентов. Не следует также забывать, что государственное вмешательство требует значительных затрат на осуществление. Такое вмешательство может быть признано обоснованным только в случае наличия значительных провалов рынка 2. 2 Провал рынка – устойчивая во времени ситуация, при которой рыночный механизм не способен самостоятельно обеспечить наиболее эффективное решение экономических проблем. Направления анализа акта В рамках проведения экспертизы нормативного правового акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, следует последовательно анализировать такой акт по следующим направлениям: [1]. Насколько корректно разработчик НПА определил те факторы, которые обуславливают необходимость государственного вмешательства (определение проблемной ситуации). [2]. Насколько цель государственного регулирования соответствует выявленной проблемной ситуации. [3]. Является ли выбранный вариант решения проблемы оптимальным и не существует ли других вариантов достижения цели государственного регулирования, которые не создавали бы таких высоких барьеров для ведения инвестиционной и предпринимательской деятельности. [4]. Содержат ли нормы в рассматриваемом НПА все элементы, необходимые для их эффективного функционирования (оценка полноты норм), и существуют ли возможности злоупотреблений со стороны должностных лиц. Следование указанной выше схеме проведения экспертизы позволит не только снизить риски создания необоснованных препятствий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, но и обеспечит минимизацию издержек субъекту, организующему проведение экспертизы. Вопросы для анализа Проведение экспертизы на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, предполагает ответы на следующие вопросы: [1]. В чем заключаются провалы рынка или иные факторы, обуславливающие необходимость государственного вмешательства? Является ли государственное вмешательство необходимым и наиболее оптимальным средством решения выявленных проблем? [2]. Является ли формализованный нормативным правовым актом способ решения соответствующей проблемы оптимальным с точки зрения общественных выгод и издержек? [3]. Насколько полно и точно в нормативном правовом акте отражены обязанность, ответственность адресатов государственного регулирования, а также административные процедуры, реализуемыми ответственными органами исполнительной власти? [4]. Предусмотрен ли механизм защиты своих прав хозяйствующими субъектами и обеспечен ли недискриминационный режим при реализации положений нормативного правового акта? Пошаговый алгоритм экспертизы В целях оптимальной организации проведения экспертизы нормативного правового акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, рекомендуется последовательно выполнить следующий алгоритм действий: [1]. Определить тип нормативного правового акта. [2]. Определить круг лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, а также экспертов, представителей заинтересованных органов власти и институтов гражданского общества, которые могут участвовать в процессе экспертизы. [3]. Привлечь экспертов, представителей заинтересованных органов власти и институтов гражданского общества к участию в экспертизе. [4]. Определить, в чем состоят риски необоснованного затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, и оценить целесообразность государственного вмешательства с точки зрения обоснованности существующих административных барьеров. [5]. Оценить возможные варианты достижения целей государственного регулирования и определить, является ли выбранный вариант оптимальным. [6]. Оценить полноту норм и риски злоупотреблений со стороны должностных лиц. [7]. Подготовить заключение об экспертизе нормативного правового акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. |