ГМУ. Система государственногои муниципального управления
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Теория плюралистической демократии. Эта теория появи- лась также в XX в. Смысл теории в том, что в современном об- ществе классы, по сути, перестали сущест вовать, власть, таким образом, утратила классовый характер. Об щество представля- ет собой совокупность социальных объедине ний людей (страт), образующихся по различным признакам: воз раст, профессия, место жительства, круг интересов и проч. Таким образом, су- ществуют страты стариков и юношей, спортсменов и любите- лей пива и т. п. Каждый человек входит во многие страты. На их основе создаются различные политические и общественные организации, оказывающие давление на органы государства и на правляющие тем самым государственную политику. Таким обра зом, любой человек, каждое объединение обладают «части- цей» го сударственной власти, участвуют в управлении государ- ством, а государство становится выразителем всеобщей воли, интересов всего общества. Положительная сторона этой теории заключается в ее действительно демократическом характере, обосновании учас тия всех граждан в делах государственного управления. Теории, рассматривающие вопрос о целях государств. Теория «государства ночного сторожа». В исторический пери- од перехода от абсолютных монархий к буржуазным республи- кам, период формирования буржуазного предпринимательства основная задача состояла в том, чтобы освободиться от всех форм внеэкономического принуждения феодального государ- ства для реализации собственного интереса. Буржуазия стре- милась к достижению максимальной свободы от вмешательства государства в свои дела. Эта позиция нашла свое законченное выражение в знаменитой формуле laissez-faire, т. е. принципе свободной конкуренции, послужившей краеугольным камнем рыночной экономики и так называемого свободно-предпри- нимательского капитализма. Политическим выражением этого периода стала так называемая теория государства — «ночного сторожа» или «минимального государства», сформулированная представителями классического либерализма, которые усма- тривали главную задачу государства в обеспечении порядка в стране при минимальном вмешательстве в частную жизнь граж- 11 дан. Экономика наряду с широким комплексом институтов, от- ношений, ценностей гражданского общества рассматривалась как сфера, куда государство не должно вмешиваться. Не смотря на общеизвестность этой теории мы можем утверждать, что на практике в полном объеме она никогда не реализовывалась. Теория «государства всеобщего благоденствия». Она воз- никла после Второй мировой войны и явилась антиподом ранее существовавшей концепции о том, что государство не должно вме шиваться в общественную жизнь, за исключением случа- ев пра вонарушений (теория «государства ночного сторожа»). Суть теории состоит в том, что государство стало надклассо- вым, выражает интересы всех слоев населения, обеспечива- ет бла годенствие всех. Базой теории послужили несомненные успехи развитых стран в обеспечении высокого уровня жизни населения, в осуществлении крупных государственных про- грамм в социаль ной, культурной и иных сферах. Теория под- черкивает ценность каждой человеческой личности, ставит ее интересы в основу дея тельности государства. Положительная сторона теории заключа ется в том, что она обосновывает при- оритет общечеловеческих цен ностей, интересы и права чело- века. Ее недостаток — умалчивание того факта, что «всеобщее благоденствие» нередко достигается по средством перенесения центра эксплуатации на полуколониаль ные и развивающиеся страны, где уровень жизни населения ис ключительно низок, значительная его часть живет ниже уровня нищеты, голодает. Теория правового государства освещает вопросы как це- лей го сударственной деятельности (добиться господства пра- ва во всех сферах социальной жизни), так и средств, способов функциони рования государства. Вся его деятельность должна осуществлять ся в правовых целях, на основе права и право- выми средствами. Позитивная сторона этой теории в том, что она направлена на де мократизацию общества, исключение про- извола и беззакония в работе всех государственных органов. Недостаток в том, что она позволяет вуалировать несоответ- ствие ряда социальных ценнос тей праву. К теориям о средствах государственной деятельности следует отнести теорию «технократического государства». Ее 12 основой являются успехи многих стран в освоении и исполь- зовании техни ческих средств, в том числе радиоэлектроники. Считается, что дальнейшее развитие техники позволит по- новому решать многие вопросы государственного управления: например, можно будет проводить опросы граждан и даже го- лосование (референдум) с использованием радиотелевизион- ной техники, компьютеры дадут возможность принимать не- зависимые от воли отдельных лиц и поэтому справедливые и оптимальные решения и т. п. Из теорий, прогнозирующих дальнейшее развитие госу- дарства, отметим теорию конвергенции, которая появилась в 1950–60-х гг. XX в. Теория конвергенции рассматривала взаим- ное влияние государств двух систем: западных — США, Англия и других с Советским Союзом и другими странами социалисти- ческого лагеря. Делался вывод о том, что происходит «обмен» между этими государ ствами, причем каждая группа заимству- ет лучшее. В результате происходит сближение государств по их сущности, организации, формам деятельности и проч. Это должно привести к тому, что через какое-то время различия утратятся и возникнет «постиндустриальное государство» еди- ного типа, которое будет государством «всеобщего благоден- ствия». Определенные положения этой теории находят несо- мненное подтверждение в современный период. Особое место среди указанных теорий занимает историко- материалистическая концепция государства, которая рассма- тривает все аспекты его существования и развития. В основе этой теории лежат идеи исторического материализма и клас- совый подход. Го сударство рассматривается как орудие власти экономически гос подствующего класса. Его особенности опре- деляются, прежде всего, экономикой общества на определенной стадии его исторического развития. Цель — построение социа- листического, а затем и ком мунистического общества, а конеч- ная судьба государства — его отмирание по мере построения коммунистического общества. 1.4. Этапы эволюции на государственное управление. Теоретический и эмпирический материал, касающийся иссле- 13 дований сферы государственного управления, можно сгруппи- ровать в несколько хронологических блоков, положив в основу градации эволюцию взглядов на государство как политический институт и его роль в жизни общества. Первый блок включает в себя довольно длительный пери- од времени — с древних времен до начала XVII в., когда госу- дарственной администрации как урегулированного правом института власти не существовало. 1. Древнекитайские фило- софы — Мэн-цзы (ок. 372–289 до н. э.). 2. Древнеиндийские фи- лософы. 3. Древнегреческие мыслители — Аристотель (382–322 до н. э.), Платон (ок. 428–348 до н. э.), Полибий (ок. 200 — ок. 120 до н. э.). 4. Раннее Средневековье — Св. Августин (354–430), философ и теолог Ф. Аквинский (1225–1274), итальянский мыслитель М. Падунский (между 1275 и 1280 — ок. 1343). 5. Древняя Русь — игумен Иосиф Волоцкий (1439–1515), митро- полит Илларион (ХI в.). 6. Позднее Средневековье — итальян- ский мыслитель Н. Макиавели (1469–1527), французский мыс- литель, теоретик естественного права Ж. Боден (1530–1569), ан- глийский философ Т. Гоббс (1558–1679). Субъектно-объектные отношения в системе государственного управления выстраи- ваются на основе обычаев, традиций и ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, нивелированию конфликтов между социальными группами и т. п. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности. Формируется представление о государстве как о юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охрани- тельные функции. Второй блок охватывает период с XVII до середины XIX в. и связан с формированием института государственной адми- нистрации и полицейского (административного) права. 1. Полециистика — Франция: писатель Н. де Ламар (1639– 1728); Германия: профессор Г. Юсти (1720–1771; писатель, юрист И. Зоннефельс (1732–1817); Россия: ученый-энцикло- педист Ю. Крижанич (ок. 1618–1683); экономист и публицист И. Т. Посошков (1652–1726); юрист П. Н. Гуляев, автор круп- 14 нейшей работы по полицейскому праву «Права и обязанности градской и земской полиции (1824 г.); профессор, философ Н. Ф. Рождественский (1802–1872); юрист, профессор И. В. Платонов (1805–1890); самый поздний представитель полециистики, юрист, профессор И. Е. Андреевский (1831–1891). Происходит непосредственное формирование института государственной администрации и полицейского (административного) права. Государственная власть концентрируется на решении вопро- сов внутренней безопасности. Во многих европейских странах, в России практикуются своды правил поведения, что приводит к формированию полицейского законодательства. В основу го- сударственного строительства закладывается принцип патер- нализма (лат. pater — отец) — мировоззрение и политика аб- солютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдание ее тотального контроля над обществом, поглоще- ние государством общества и личности. Управление обществом называлось благочинием и благоустройством. В России прак- тика административного управления не нашла теоретическо- го обобщения. В университетах создавались кафедры законов благоустройства и благочиния, где преподавались законы о на- родонаселении, народном продовольствии, благоустройстве в городах и поселениях и пр. 2. Камералистика — цикл административных и экономиче- ских дисциплин, преподававшихся в европейских университе- тах XVII–XVIII в., со второй половины XIX в — Россия: госу- дарственный деятель М. М. Сперанский (1772–1839); Франция: ученый, автор «Принципов государственного управления» (1812) Ч.-Ж. Боннен; ученый, автор «Очерков об администра- ции» А. Ф. Вивьен. Название связано с камеральными учреж- дениями, создавшимися в средневековой Европе князьями, королями, имевшими большое собственное хозяйство, в целях подготовки компетентных управляющих. Камералистика огра- ничивалась описанием явления административного управле- ния. В ее русле были сформулированы новые подходы к осу- ществлению государственно-административного управления. Принцип камерализма предполагал: функциональность в управлении учреждений; специализацию учреждений государ- 15 ственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной определенной сфере государственного управления; ре- гламентацию обязанностей чиновников; унификацию штатов и жалования чиновников. Идеи Сперанского в отношении по- строения системы государственного управления в России от- ражены во «Введении к уложению государственных законов» (1809); эти принципы — элементарная законность, выборность части чиновников и их ответственность, новые выборные нача- ла организации суда и контроля, разделения законодательной, исполнительной и судебной власти при допущении выборных представителей к законосовещательной деятельности. «Очерки об администрации» Ф. Вивьена (1845) — первая серьезная ра- бота в области науки государственного управления. В развитии его идей во Франции были созданы специализированные ми- нистерства, разработаны законы о государственных служащих и процедуры их набора. Третий блок представлен временным периодом со второй половины XIX в. до первых десятилетий XX в. и характери- зуется дифференциацией гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государственного управления. 1. Австрийская школа — Лоренц фон Штейн (1815–1890). Период характеризуется дифференциацией гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государствен- ного управления, основоположником которой считают ав- стрийского ученого Лоренца фон Штейна, опубликовавшего в период с 1866 по 1884 г. восемь томов «Теории государственного управления». В основу положена идея внутреннего управления, выделено пять сфер государственного управления или госу- дарственной политики — внешние отношения, войска, госу- дарственное хозяйство, правосудие, внутренние дела. Ведущая роль по реализации целей государственного управления отве- дена исполнительной ветви власти при четком определении во- просов ее ведения. Полиция — механизм принуждения, часть исполнительной власти. 2. Немецкая школа — социолог, историк, экономист Макс Фебер (1864–1920). Государство рассматривается как отноше- ние господства одних людей над другими, опирающееся на ле- 16 гитимное насилие как средство. Разработаны теории власти и бюрократии. В основу идеального государственного управле- ния положены принципы бюрократической иерархии. Четко разделены политическое руководство и административное управление. 3. Английская школа — социолог, историк, экономист Дж. Коул (1889–1959), Э. Баркер, Ч. Маннинг, Г. Фай нер. Изуче- ние системы государственного управления в Великобритании началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и поли- тических наук и продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском и др. университетах. Основные направления — изучение политических институтов, института государствен- ной службы, английского конституционного и административ- ного права. 4. Французская школа — историк права и государство- вед, профессор А. Эсмен, юрист, идеолог «синдикалистско- го» государства Леон Дюги (1859–1928), А. Мишель, М. Ориу. Выявлены и проанализированы основные принципы государ- ственного управления во Франции. Заложены основы консти- туционного подхода к проблемам государственного управле- ния. Система государственного управления изучалась не как самостоятельное явление, а как средство выявления принци- пов и форм организации деятельности государственно-поли- тических институтов. 5. Американская школа — доктор политических наук, ос- новоположник американской государственно-административ- ной науки, 28-й президент США В. Вильсон (1856–1924), аме- риканский исследователь Ф. Дж. Гуднью. Разработана модель административной эффективности, разграничены функции политической власти и административного управления, пред- ложено использовать в государственном управлении методы менеджмента. Значительное финансирование науки позволило США создать в ведущих университетах школы государственно- го управления, которыми решались задачи подготовки государ- ственных служащих, повышение квалификации государствен- ных служащих; проведение научных исследований в сфере го- сударственного управления. 17 6. Русская школа — историк, академик С. М. Соловьев (1820– 1879), историк, участник подготовки крестьянской рефор- мы 1861 г. К. Д. Кавелин (1818–1885); историк, философ Б. Н. Чичерин (1828–1904); историк, академик В. О. Ключевский (1841–1911); историк, политический деятель П. Н. Милюков (1859–1943); экономист, философ А. А. Богданов (1873–1928). В России в этот период развивается государственная школа, основной проблемой исследования выступает соотношение общества и государства в русской истории на различных эта- пах. Наука развивается в русле юридической науки и истории. Обоснована концепция закрепощения и раскрепощения со- словий государством, т. е. в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отно- шений обеспечение мобилизации материальных и людских ре- сурсов могло производиться только за счет раскладки государ- ством повинностей по сословиям. Четвертый блок — 20–50-е годы XX в., когда развитие концептов теории государственного управления было связа- но с развитием теории организации. 1. Классическая школа — основоположник организацион- ной науки А. Файоль (1841–1925), Л. Урвик, Л. Уайт, Д. Муни. Дальнейшее развитие концептов теории государственно- го управления связано с развитием теории организации. Сложилось представление, что система государственного управления — это регламентированная иерархическая органи- зация линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. 2. Школа научного менеджмента. Идеи научного менед- жмента применялись при анализе трудовых процессов в систе- ме государственного управления, классификации должностей государственной службы. Широкого распространения и значи- мых результатов не получила. 3. Школа «человеческих отношений», или неоклассиче- ская школа — американский психолог А. Маслоу (1908–1970), М. Фоллет, Э. Мэйо, У. Мэрфи. Возникла как реакция на недо- статки классического подхода. Человеческий фактор рассма- тривается как основной элемент эффективной организации си- 18 стемы управления. Важный фактор оптимизации системы го- сударственного управления, повышения производительности труда работников этой системы — улучшения психологическо- го климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. 4. Советская школа — ученый, автор трудов по рациональ- ной организации труда А. К. Гастев (1882–1938), историк, госу- дарственный деятель П. М. Керженцев (1881–1940). Советский период характеризуется перестройкой государственного аппа- рата, исходя из теории научной организации труда и управле- ния (НОТ). Создан ряд научно-исследовательских центров — институты труда, научной организации труда, техники управ- ления, лаборатории по изучению труда и пр. В 1920-х гг. для ко- ординации работы по НОТ создан Совет научной организации труда. Исследования прерваны в середине 1930-х гг. Пятый блок — вторая половина ХХ — начало XXI в., для которого характерно убеждение, что государственное управ- ление должно стать самостоятельной научной дисциплиной, |