ГМУ. Система государственногои муниципального управления
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
имеющей комплексный характер. Этот период характеризу- ется разработкой бихевиористского, системного и структурно- функционального анализа и переложение их на отрасли соци- ального и гуманитарного знания, в том числе и на теорию госу- дарственного управления. В рамках структурно-функциональ- ного подхода государственное управление — единая сложно структурированная система, каждый элемент которой выпол- няет определенные функции. Бихевиористский подход в сфе- ре государственного управления направлен на исследование и объяснение поведенческого аспекта государственно-управлен- ческих отношений (поведения управляющих и управляемых, их мотивация). Системный подход направлен на синтез знаний, имеющихся в различных областях науки. Цель подхода видит- ся в выявлении всего комплекса отдельно взятых взаимосвязей элементов государственно-административной системы с обще- ством. Ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. 1. Американская школа — социолог-теоретик Т. Парсонс (1902–1979), социолог П. Лазарсфельд (1901–1976), В. Томпсон, 19 Д. Истон, А. Лаффер и др. Акцентировали внимание на факто- рах, которые способствовали или препятствовали стабильно- сти системы государственного управления. 2. Английская школа — Дж. Гарретт, Р. Шелдон, М. Оукшот. В основе лежат идеи, характерные для гуманитарного подхода. Считали, что процесс принятия политических решений должен стать гласным и открытым и законодательно следует установить принципы разъяснительной работы с населением. Установив санкции за их невыполнение. 3. Немецкая школа — философ, профессор Х. Кун, Э. Форстхофф, Э. Хиппель, философ А. Гелен (1904–1976). Система государственного управления — «вечная» ценность, теория государственного управления строится с учетом чело- веческого фактора, должна носить философский характер. По мнению А. Гелена, государственное управление — фундамен- тальный антропологический институт, основная деятельность которого должна быть направлена на поддержание стабильно- сти общественной системы. 4. Русская школа — современные ученые социологи, занимаю- щиеся разработкой общей теории социального управления (В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, Г. В. Атаманчук и др.). Государственно- управленческая мысль возродилась в 1960-х г. И развивалась в русле административного права. Сформировалось представле- ние, что наука государственного управления должна быть ком- плексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, многие другие управленческие аспекты. С 1970-х гг. государственное управле- ние стало развиваться как относительно самостоятельное на- учное направление, тесно соприкасаясь с теорией социального управления, управления производством, административным правом, теорией государства. 5. Японский менеджмент. Японская система управления ба- зируется на модели человеческих отношений, в которых индивид должен подчинить свои интересы интересам группы. Основной принцип — активное партнерство технических специалистов, бизнес-структур, правительственных структур в формирова- нии концепции экономического роста и ее обеспечении. 20 Контрольные вопросы для самопроверки 1. Перечислите основные теории происхождения государ- ства. 2. Какиефакторы влияют на возникновение государства? 3. Какая «теория государства» определяет главную задачу государства в обеспечении порядка в стране при минимальном вмешательстве в частную жизнь граждан? 4. Назовите этапы эволюции на государственное управле- ние. 5. Что означает принцип камерализма в теории и практике государственного управления? Литература 1. Гегедюш Н., Мокеев М., Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. [Электронный ресурс]. URL: http://lib.rus.ec/b/204548. 2. Основные теории происхождения государства. [Элек- тронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/. 3. Щепетев В. И. История государственного управления в России: учебник М.: ВЛАДОС, 2003. 2. Власть 2.1. Основы категории «власть». Власть — это возможность и способность осуществлять собственную волю даже вопреки сопротивлению другой стороны (сторон). Отношения власти асимметричны, они предполагают доминирование, господ- ство, которое может быть навязано и насильственно, и принято «добровольно» (под психическим, идеологическим или иным воздействием). Власть всегда содержит элемент принуждения в той или иной, гибкой, почти незаметной, или жесткой, даже террористической форме. Власть — это волевые отношения между людьми или группами в рамках определенной социаль- ной системы, обеспечивающее одной из сторон возможность выявления и доминирования своей воли через присущие дан- ной системе формы общественной организации в целях осу- 21 ществления руководства жизнью общества. Власть возникает на самых ранних этапах развития человечества в силу потреб- ности и необходимости регулировать нормальное функциони- рование того или иного человеческого коллектива как самовос- производящейся общности, т. е. для обеспечения внешней без- опасности коллектива и для пресечения действия внутренних факторов, угрожающих нормальному развитию последнего. Исторический опыт показывает, что там, где появляется необ- ходимость в согласованных действиях людей (будь то отдельная семья, группа, социальный слой, нация или общество в целом), там происходит подчинение их деятельности достижению определенных целей. И одновременно определяются ведущие и ведомые, властвующие и подвластные, господствующие и под- чиненные. С понятием «власть» непосредственно связаны по- нятия управления и авторитета. Отличие власти от управления заключено в различной их ориентации: власть ориентирована на достижение определенных целей; управление относится непо- средственно к процессу реализации их достижения; авторитет представляет собой выражение соответствия власти интересам общества в объективном и субъективном плане; субъективный момент сводится к осознанному и добровольному подчинению данной власти. По мере усложнения социальной структуры и появления в ней антагонистических элементов происходит формирование специализированного аппарата власти. 2.2. Верховная власть — высшая власть в государстве, явля- ющаяся источником полномочий всех его органов. Верховная власть имеет следующие основные признаки, вытекающие из ее принципиального содержания и государственного значе- ния: Единство (неделимость). Принцип разделения властей распространяется на государственные органы, подчиненные верховной власти, которая делегирует им соответствующие полномочия (законодательные, исполнительные, судебные и т. д.); Неограниченность. Юридическое подчинение носителя верховной власти какой-либо внешней силе (другому государ- ству, надгосударственному образованию) означает переход вер- ховной власти к этой силе. Полнота. В государстве отсутствует 22 какая-либо власть, не подконтрольная верховной. Постоянство и непрерывность. Прекращение существования верховной вла- сти равносильно исчезновению самого государства (утрате им независимости). Смена типа верховной власти возможна не эволюционным, а лишь революционным путем — через ликви- дацию старого государственного строя и учреждение нового. 2.3. Народовластие. Народовластие — принадлежность всей власти народу и свободное осуществление народом этой власти в соответствии с его суверенной волей и интересами. Народ осуществляет свою власть непосредственно (непосред- ственная демократия), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (представительная демократия). Непосредственная (прямая) демократия — форма непосред- ственного волеизъявления народа или групп населения по во- просам государственного или местного значения. Представительная демократия — осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, выражаю- щих волю народа или представителей определенной территории. Непосредственная демократия. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум — голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в утверждении и обя- зательны для применения. Выборы — осуществление власти народа посредством голосования за своих представителей для осуществления власти в органах государственной власти или органах местного самоуправления в соответствии с интересами граждан. Среди форм (институтов) непосредственной демокра- тии есть способы принятия общеобязательных решений (реша- ющие формы), так и формы выражения мнения, не имеющие общеобязательного значения (консультативные формы). К фор- мам решающей непосредственной демократии, помимо выбо- ров и референдума, относятся отзывное производство, участие граждан (народных и присяжных заседателей) в осуществлении правосудия, собрания (сходы) граждан в муниципальных об- 23 разованиях. К консультативным формам непосредственной демократии можно отнести всенародное обсуждение, народ- ную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания. Институтами прямой демократии являются: референдум, выборы, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни, народная правотворческая инициатива, собрания и схо- ды граждан, обращения (петиции) граждан. Высшим непосред- ственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Они похожи по целям и субъектам, но различаются по объектам и результатам. Их цель — выраже- ние воли народа. Объектом при выборах является кандидат в депутаты представительного органа или кандидат на долж- ность. Объектом волеизъявления при референдуме является не человек, а определенный вопрос, по которому проводится референдум. Всенародные обсуждения похожи на референ- дум, т. е. обсуждается какой — либо законопроект или другой важный вопрос, но результат всенародного обсуждения не имеет обязательной юридической силы. То есть всенародные обсуждения — это выяснение мнения народа — только и всего. Преимущества непосредственной демократии состоят в том, что она: 1) дает больше возможностей для выражения воли и интересов народа, обеспечивает полную легитимацию власти; 2) расширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потенциал политических решений; 3) развивает общественную активность населения; 4) способствует свободной самореализа- ции и самоутверждению личности, ее развитию в целом; 5) обе- спечивает эффективный контроль за политическими институ- тами и должностными лицами; 6) предотвращает злоупотре- бления властью, бюрократизацию чиновников. Недостатки непосредственной демократии: 1) низкая эффективность при- нимаемых решений вследствие недостаточной компетентности и безответственности населения; 2) повышение опасности воз- никновения тоталитаризма и авторитаризма; 3) нежелание на- селения участвовать в решении вопросов местного значения. 24 Представительная демократия.Представительная демо- кратия — осуществление народом власти через выборных пол номочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, на- селение, проживающее на той или иной территории. Исходя из современного законодательства, регулирующего представи- тельную демократию, можно выделить три ее разновидности, в основе которых лежат различные варианты взаимоотноше- ния депутатов с избирателями. Первый вариант — источником власти признается народ. Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, т. е. как обладатель импе- ративного мандата. Второй вариант — предполагает формаль- ным источником власти народ, предусматривает передачу этой власти на ограниченный конституцией срок представительно- му органу, депутаты которого независимы от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом. Третий вариант — имеет место, когда народ, оставаясь источником власти, передает ее пред- ставительному органу частично на определенный срок, сохра- няя контроль за деятельностью представителей, т. е. депутаты имеют полусвободный мандат. Классическая теория народно- го представительства основана на свободном мандате, однако такая представительная демократия характеризуется двумя моментами: 1) законодательная воля народного представитель- ства не является безграничной; 2) народные представители осу- ществляют не свое, а чужое право. Преимущества представительной демократии ее сторон- ники видят в наличии гарантий политической стабильности и порядка, более высокой по сравнению с непосредственной демократией компетентности и ответственности лиц, прини- мающих решения. Однако ее недостатком является чрезмер- ное проявление амбиций политиков и фракционные интриги. Говоря о соотношении представительной и непосредствен- ной демократии нужно иметь в виду, что возможности исполь- зования только непосредственной демократии для решения политических и социально — экономических вопросов весьма ограничены. Непосредственная демократия реальна в рамках небольших по территории и численности населения муници- 25 пальных образований. В рамках всей страны без представитель- ной демократии не обойтись. Поэтому говорить о приоритете какой — либо формы демократии некорректно. В современных условиях нельзя обойтись как без представительной, так и без прямой демократии. Соотношение прямой и представительной демократии видится в том, что: 1) институты непосредственной демокра- тии являются источником возникновения представительной демократии; 2) в определенных ситуациях институты прямой демократии могут заменить институты представительной. Например, сходы граждан, которые в соответствии с Уставом муниципального образования вправе выполнять функции пред- ставительного органа местного самоуправления; 3) посредством реализации некоторых институтов непосредственной демокра- тии (референдум, петиции) граждане влияют на содержание, ос- новные направления деятельности представительных органов государственной власти. Т.о. путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномо- чия от народа на осуществление государственной власти. Правотворческая инициатива граждан. Граждане вно- сят проекты правовых актов по вопросам государственного и местного значения в государственные органы и органы мест- ного самоуправления. Эти проекты подлежат обязательному рассмотрению, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию. Сходы — это собрания жителей, обладающих избирательным правом, которые, как правило, созываются в муниципальных образованиях, имеющих до 1000 жителей. Решения, принятые сходом, обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами муниципального образова- ния, юридическими и физическими лицами, находящимися на территории данного образования и могут быть отменены или изменены только сходом или решением суда. Обращения граж- дан в государственные ораны и органы местного самоуправле- ния позволяют осуществлять общественный контроль за всеми ветвями власти и органами МСУ, добиваться восстановления нарушенных прав и обеспечения социальной справедливости. Обращения могут быть поданы в следующих формах: предло- 26 жение — обращение гражданина, которое направлено на улуч- шение порядка организации и деятельности государственных и негосударственных органов, общественных организаций, на решение вопросов экономической, политической, социально — культурной и иных сфер жизни общества и государства; заяв- ление — обращение гражданина по поводу реализации при- надлежащих ему прав и свобод, закрепленных в Конституции и законах; жалоба — обращение по поводу восстановления нарушенного права действиями (бездействием) должностного, юридического или физического лица. 2.4. Политическая власть. Специфической разновидностью власти является политическая власть — способность опре- деленной социальной группы или класса осуществлять свою волю, оказывать воздействие на деятельность других социаль- ных групп или классов, исходя из общенациональных или об- щегосударственных задач. Основные черты политической власти: наличие объекта и субъекта политического управления. (Субъекты делятся на: первичные — крупные социальные группы со своими интере- сами; вторичные — органы государственной власти, политиче- ские партии и организации, лидеры, политическая элита); за- крепление в законах полномочий субъекта правления; четкий механизм реализации решений политической власти на прак- тике; принцип (функционального) разделения власти; легитим- ность власти (поддержка власти обществом); легальность (за- конное основание для власти). Основные функции политической власти: анализ поли- тической и общественной обстановки и конкретных ситуаций; определение собственной стратегии и частных, тактических за- дач; репрессивная функция — надзор и пресечение отклоняю- щегося от норм поведения; присвоение и распоряжение необ- ходимыми ресурсами (материальными и духовными — воля, интеллект, солидарность и поддержка сторонников и т. д.); рас- пределение ресурсов политики (меры доверия, соглашения, об- мен уступками и преимуществами, награды, вознаграждения и т. п.); преобразование политического и общественного окруже- ния власти в ее интересах и в интересах ее политики. 27 Политические партии. Политическая партия — особая об- щественная организация (объединение), непосредственно ста- вящая перед собой задачи овладеть политической властью в государстве или принять в ней участие через своих представи- телей в органах государственной власти и местного самоуправ- ления. Политические партии спонсируются (финансируются) состоятельными членами партии, а также лицами и организа- циями, разделяющими с ней свои политические взгляды и ко- торые получат те или иные плюсы от ее деятельности. Более конкретно и полно предназначение партии проявляется в ее |