ГМУ. Система государственногои муниципального управления
 Скачать 1.68 Mb.
|
|
Н. С. ШАШИНА, В. В. ХОДЫРЕВ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО и МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Заместитель заведующего кафедрой «Государственное и муниципальное управление» СПбУУиЭ, доктор экономических наук, профессор, член- корреспондент МАН ВШ. Область научных интересов — глобализация мировой экономики, международные инвестиции, управление развитием предпринимательства, инновационное развитие регионов. Автор 11 монографий, включая четыре коллективных монографии на иностранном языке, четырех электронных учебников по истории экономики, истории государственного управления, системе государственного и муниципального управления и др. Награждена медалью «К 300-летию Санкт-Петербурга», грамотами Министерства образования РФ и Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга. НИНА СЕРГЕЕВНА ШАШИНА ВЛАДИМИР ВЛАДИМИРОВИЧ ХОДЫРЕВ Доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», кандидат экономических наук, доцент. Специалист в сфере совершенствование управления в социально-экономических системах, адаптивных систем управления, управления развитием организаций. Соавтор ряда монографий и справочников, автор учебни- ков и учебных пособий, а также многочисленных статей в ведущих периодических изданиях. В учебно-методическом пособии пред- ставлены основы системы государ- ственного и муниципального управле- ния. Пособие состоит из двух частей, поскольку дисциплина читается на про- тяжении двух семестров. Первая часть раскрывает общие вопросы изучения государственного и муниципального управления; вторая часть — организа- цию государственного и муниципально- го управления в России. Разделы посо- бия содержат изложение тем, вопросы для самопроверки, список использован- ной и рекомендуемой литературы. Издание предназначено для подготов- ки и дополнительного профессиональ- ного образования кадров по специ- альности 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» и по на- правлению магистратуры 521502 «Го- сударственное управление и местное самоуправление». Пособие рекоменду- ется преподавателям вузов, консуль- тантам учебных и научных центров, работающих в сфере государственного и муниципального управления, а также практическим работникам для исполь- зования в профессиональной деятель- ности. 1 САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ Н. С. Шашина, В. В. Ходырев СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Учебно-методическое пособие Санкт-Петербург 2012 2 УДК 351/354 (075.4) ББК 67 041 Ш 32 Рецензент: доктор экономических наук, профессор СПбГПУ А. С. Соколицын Шашина Н. С., Ходырев В. В. Ш 32 Система государственного и муниципального управления: учебно-методическое пособие. — СПб.: Издательство Санкт-Пе тер бург ского университе- та управления и экономики, 2012. — 222 с.: ил. ISBN 978-5-94047-317-6 В учебно-методическом пособии представлены основы системы государственного и муниципального управления. Пособие состоит из двух частей, поскольку дисциплина читается на протяжении двух семестров. Первая часть раскрывает общие вопросы изучения госу- дарственного и муниципального управления; вторая часть — орга- низацию государственного и муниципального управления в России. Разделы пособия содержат изложение тем, вопросы для самопро- верки, список использованной и рекомендуемой литературы. Издание предназначено для подготовки и дополнительного про- фессионального образования кадров по специальности 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» и по направлению магистратуры 521502 «Государственное управление и местное само- управление». Пособие рекомендуется преподавателям вузов, кон- сультантам учебных и научных центров, работающих в сфере госу- дарственного и муниципального управления, а также практическим работникам для использования в профессиональной деятельности. УДК 351/354 (075.4) ББК 67 041 © Н. С. Шашина, В. В. Ходырев, 2012 ISBN 978-5-94047-317-6 © СПбУУиЭ, 2012 3 Раздел А ОСНОВЫ ТЕОРИИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 1. Исторические аспекты теории государства и государственного управления 1.1. Основные теории происхождения государства Теологическая (божественная) теория происхождения государства и права — наиболее ранняя теория, возникшая из первоначальных религиозно-мифологических представле- ний о происхождении мира. Поскольку мир сотворил Бог, то и государство и право имеют божественное происхождение. Наиболее известным представителем этого учения является ученый-богослов Фома Аквинский (1225–1274). Патриархальная теория государства, выдвинутая еще Аристотелем, видит в государстве разросшуюся семью, так- же опекающую своих подданных, как отец — своих детей. Государственная власть, в соответствии с патриархальной те- орией, является как бы продолжателем отцовской власти, т. е. власть монарха, государя для народа — это как власть отца в семье. Договорная теория, или теория договорного происхожде- ния государства и права, возникшая в Древней Греции (софи- сты, Эпикур, Гиппий — V–IV вв. до н. э.), была возрождена и переосмыслена в период кризиса феодализма в интересах фор- мировавшегося в то время класса буржуазии. Ее представители (Дж. Лильберн, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, А. Н. Радищев и др.) рассматривали государство и право как продукт человеческого разума, а не божественной воли. Люди, выйдя из «естественного» (догосударственного) состояния, объединялись в государство на определенных условиях, огово- 4 ренных в заключенном ими добровольно и по взаимному со- гласию общественном договоре. Важнейшими из этих условий признавались охрана государством частной собственности и обеспечение безопасности заключивших договор индивидов. Если правители нарушают заключенный между ними и гражда- нами договор, то они могут быть лишены власти. Органическая теория представляет государство как некое подобие человеческого организма. Древнегреческий мыслитель Платон, например, сравнивал структуру и функции государства со способностью и сторонами человеческой души. Аристотель считал, что государство во многих отношениях напоминает жи- вой человеческий организм, и на этом основании отрицал воз- можность существования человека вне государства. Как руки и ноги, отнятые от человеческого тела, не могут самостоятельно функционировать, так и человек не может существовать без го- сударства. Крупнейший представитель этой теории Г. Спенсер утверждал, что государство является общественным организ- мом, состоящим из отдельных людей, подобно тому, как живой организм состоит из клеток. Государство и право есть продукт органической эволюции. Как в природе выживают наиболее приспособленные, так и в обществе в процессе войн и завоева- ний происходит естественный отбор наиболее приспособлен- ных государств, функционирующих в соответствии с законом органической эволюции Теория насилия. Наиболее характерные черты теории насилия изложены в работах Е. Дюринга, Л. Гумпловича, К. Каутского и др. В соответствии с этой теорией государство есть результат насилия, вражды, завоевания одних племен дру- гими, насилие превращается в первооснову государства и пра- ва. Побежденное племя превращается в рабов, а победитель — в господствующий класс, появляется частная собственность, победители создают принудительный аппарат для управления побежденными, который превращается в государство. Психологическая теория сводит основные причины воз- никновения государства и права к тем или иным свойствам пси- хики людей, к биопсихическим инстинктам и т. д. Суть данной 5 теории состоит в утверждении психологической потребности человека жить в рамках организованного общества. Психике индивида якобы изначально присуща потребность к повинове- нию, подчинению «выдающимся личностям». Расовая теория появилась в эпоху рабовладения в целях оправдания существующего строя и его основы — деления на- селения в силу прирожденных качеств на две породы людей — рабовладельцев и рабов. Расовая теория исходит из тезиса о делении людей на высшую и низшую расы. Первые призваны господствовать в обществе и государстве, вторые — недоче- ловеки — слепо повиноваться первым. Основоположник ра- совой теории француз Ж. Гобино (1816–1882) объявлял арий- цев высшей расой, приданной господствовать над низшими, к которым относились евреи и др. Расовая теория считала важ- нейшим средством решения всех государственно-правовых, общественных и международных проблем войну, которая, по мнению другого представителя этой теории, немецкого фило- софа Ф. Ницше, являлась жизненной необходимостью для го- сударства. Материалистическая (марксистская) теория исходит из того, что государство возникло, прежде всего, в силу экономи- ческих причин: общественного разделения труда, появления частной собственности, а затем раскола общества на классы с противоположными экономическими интересами. На смену родоплеменной организации приходит государство, а на смену родовым обычаям — право. Как объективный результат этих процессов возникает государство, которое специальными сред- ствами подавления и органами, постоянно занимающимися управлением, сдерживает противоборство классов, обеспечи- вая преимущественно интересы экономически господствующе- го класса. Поскольку государство возникло в результате деле- ния общества на классы, то делался вывод о том, что государ- ство есть исторически приходящее, временное явление — оно возникло вместе с возникновением классов и тж. неизбежно должно отмереть вместе с исчезновением классов. 6 1.2. Факторы, причины и пути возникновения государств Факторы, влияющие на возникновение государства: обще- ственное разделение труда и выделение управленческого труда; возникновение частной собственности; завоевание одних наро- дов другими; демографические факторы; психологические фак- торы; географические факторы; экологические факторы; внеш- ние факторы (угроза войн). Причины возникновения: 1. Экономические: переход от собирательства к производя- щей экономике; три крупных общественных разделения труда: появление скотоводства, отделение ремесел и купцов; рост про- изводительности труда, появление излишков; появление част- ной собственности. 2. Социальные: разложение рода, появление семьи; появле- ние антагонизма; раскол общества на классы. 3. Организационные: необходимость совершенствования управления обществом, связанная с его усложнением (развитие производства, разделение труда); необходимость организации крупных общественных работ, объединение в этих целях боль- ших масс людей; необходимость подавления сопротивления эксплуатируемых, появление бедных и богатых; необходимость поддержания в обществе порядка, обеспечивающего социаль- ную устойчивость общества; ведение оборонительных и захват- нических войн. Кроме теорий происхождения государства существует еще такое понятие как азиатский и европейский пути его возник- новения. Восточный (азиатский) путь возникновения государства. Научные поиски в области археологии, этнической и полити- ческой антропологии, проведенные в XX столетии, свидетель- ствуют о том, что первые признаки государственности появи- лись не в Европе, а на Азиатском континенте (нынешний Ирак, Китай и т. д.). Первые государства возникли около 5 тыс. лет назад в долинах крупных рек: Нила, Тигра и Евфрата, Инда и Ганга, Янцзы и др., т. е. в зонах поливного земледелия. В этих климатических зонах для успешного земледелия необходимо 7 было создание больших ирригационных сооружений (каналов, дамб, во доподъемников и т. п.) для искусственного орошения. Объем и сложность работ по созданию таких сооружений были велики и существенно превышали возможности отдельно взя- тых родоплеменных образований. Последнее и предопределило необходимость их объединения под единым началом. Вместе с тем все это обусловило сохранение сельскохозяйственных об- щин и соответственно общественной формы собственности на основное средство производства — землю. Поскольку, как и прежде, все произведенное обобществляется, а затем перерас- пределяется, и это перераспределение осуществляется вождями и старейшинами (к которым позднее присоединяются служите- ли культа), то именно в их руках оседает и скапливается обще- ственное достояние. Возникают родоплеменная знать и такое социальное явление, как «власть-собственность», доля родо- племенной знати при распределении общественного продукта увеличивается. Управлять становится выгодным. Вместе с за- висимостью населения от вождей и старейшин «по должности» появляется и экономическая зависимость, а «выборность» этих лиц становится все более формальной. Это приводит к даль- нейшему закреплению должностей за определенными лицами, а потом к появлению наследования должностей. Постепенно родоплеменная знать превращается в обособленную социаль- ную группу (класс, сословие, касту), осуществляющую управ- ление, которая все более отделяется от остальных членов обще- ства, приобретает собственные, не совпадающие с обществом интересы. На основе отправления какой-либо общественной функции, общественной должности возникает политическое господство родоплеменной знати. В той мере, в какой удава- лось, общинное «чиновничество» постепенно превращалось в привилегированную замкнутую социальную прослойку — важ- нейший элемент складывающегося аппарата государственной власти. Следовательно, одной из главных предпосылок как госу- дарствообразования, так и образования классов «по восточно- му типу» было использование властвующими слоями и группа- ми сложившегося аппарата управления, контроля над экономи- ческими, политическими и военными функциями. На Востоке 8 узурпировались не сами средства производства, а управление ими. Государственный аппарат возник из аппарата управления родоплеменными объединениями. Можно определить главные характеристики азиатского (восточного) пути: возникнове- ние из родоплеменной знати (трансформация знати). Вождь, старейшины становятся непосредственно государством, когда появляются силовые структуры, естественные пути возникно- вения; экономическая основа — общественная и государствен- ная собственность; политическое господство основывается не на богатстве, а на занимаемой должности; чиновничий аппарат складывается до появления частной собственности, резервные фонды с продуктами требовали следящих за ними чиновников. Западный путь возникновения государства. В отличие от восточного пути, имевшего универсальный характер, западный путь был явлением своего рода уникальным, скорее, исключе- нием из общего правила. Именно западное общество, европей- ские государства в короткий исторический срок обогнали зна- чительно раньше возникшие восточные и в решающей степени определили весь ход человеческого прогресса. Основным фак- тором образования государства на территории Европы было классовое разделение общества. На стадии протогосударства, формой которого была «военная демократия» происходило интенсивное формирование частной собственности на землю, а также на другие средства производства: скот, рабов. Для ев- ропейского пути характерно следующее: государство возникло до появления классов; насильственный путь перехода власти от родовой знати к богатой аристократии; основой государства является частная собственность; классовая дифференциации по занимаемому отношению к собственности; определение политическое господство через богатство; административная структура складывается после появления частной собственно- сти; государство отделяется от общества, возвышается над ним, возникает противоречивая политическая структура; 1.3. Теории государств. Существующие теории государ- ства условно можно разделить на четыре группы: о сущности государства, о его целях и задачах, о средствах и методах 9 его деятельности, о путях и перспективах его дальнейшего развития. Среди теорий, относящихся к сущности государства, можно выделить следующие. Теория элит сформировалась в начале XX в. (работы В. Парето, Г. Моски) и получила развитие в середине века (X. Лассуэл, Д. Сартори, Т. Дай и др.). Смысл этой теории в том, что народные массы не способны управлять государством и это осуществляется верхушкой общества — его элитой. Элиты фор мируются по различным признакам (проис- хождение, образова ние, опыт, способности и проч.), при этом они могут пополняться за счет наиболее способных предста- вителей масс. Современные сторонники этой теории считают, что существует несколько элит, между которыми идет борьба за власть, причем народ контроли рует их деятельность, используя избирательное право. Отмечая негативные стороны этой тео- рии (отстранение населения от власти, отрицание ее классового характера и т. п.), следует отметить и следующее. Реализация власти практически всегда осуществляется через весьма огра- ниченный круг людей: депута тов, работников государственно- го аппарата и проч. Важно, чтобы эти лица реально выражали интересы народа, различных социаль ных слоев и групп. А для того чтобы это обеспечить, необходимо сознавать элитарный характер народных избранников и представителей, обеспечить действенный контроль их работы. Технократическая теория. Эта теория возникла в 20-х годах нашего столетия и получила значительное распространение в 1960–70-х гг. По сути дела, это современная ин терпретация тео- рии элит. По мнению представителей технокра тической теории, управлять обществом должны (и часто действи тельно управ- ляют) специалисты — управленцы, менеджеры. Именно они способны определить действительные потребности об щества, оптимальные пути его развития, необходимые средства. В ре- зультате управление становится научным и обеспечивает про- грессивное развитие общества. Идеи этой концепции активно ис пользуются в других теориях, относящихся как к сущности госу дарства, так и к другим его сторонам. 10 |