Холостова Е.И. Теория социальной работы. Социальная работа теория социальной работы
 Скачать 2.14 Mb.
|
|
Раздел IV ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ Глава 15. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ § 1. Социальное обслуживание населения: понятие, сущность, признаки, классификация Современная социально-экономическая, морально-психологическая и духовная ситуация в России крайне противоречива и многоаспектна. Имеет место нестабильность в экономике, остро ощущается дефицит федерального бюджета, практически не снижается численность людей с доходом ниже прожиточного минимума, усиливается дифференциация населения по доходам, повышается напряженность на рынке труда, растет задолженность по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий, остро проявляются тенденции неблагополучия, в том числе социальные девиации. Сложившаяся ситуация требует от государства и неправительственных организаций, общественных объединений принятия адекватных мер прежде всего в сфере развития системы социальной защиты населения и обеспечения социальной безопасности. В 90-е годы одной из наиболее существенных тенденций социальной политики является становление системы социального обслуживания, широкое применение в работе с населением современных технологий и методик. Социальное обслуживание населения в одних работах рассматривается как современная парадигма социальной работы, в других - как высокоэффективная социальная технология, позволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, в-третьих, как принципиально важный сектор социальной сферы. Возможность осуществления социального обслуживания населения в условиях современной России становится реальной и ощутимой по мере организации и развития сети территориальных социальных служб и быстрого формирования отрядов профессиональных социальных работников и других специалистов в области социальной работы, социальной педагогики и практической психологии. Теоретики социальной работы, анализируя процесс становления социальной науки, практики и профессии, констатируют, что социальное обслуживание в современных условиях выступает в качестве одной из 165 парадигм социальной работы и организационной формы этого вида социальной деятельности, т.е. на практике - системой определенных способов социально- гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную реабилитацию отдельной личности, семьи или определенной совокупности людей. Не во всех странах мира социальное обслуживание понимается одинаково. Нередко в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в «Законе о социальном обслуживании» (1982) под социальным обслуживанием понимается «совокупность социальных услуг, поддержки средствами к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества» 43 В «Словаре социальной работы» Р. Баркера социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других, и которые не могут сами о себе позаботиться 44 Состояние социального обслуживания в России свидетельствует о дефиците теоретического обоснования сущности и содержания социального обслуживания семьи, женщин и детей, других категорий населения. Не разработаны теоретико-методологические и технологические обоснования адаптации и социальной реабилитации семьи различных типов. К сожалению, в современной отечественной литературе нет достаточно глубоких обоснований структуры и функций территориальных комплексов социальных служб. В зачаточном состоянии находится научно-методическое обеспечение деятельности отдельных типов учреждений социального обслуживания населения. Слабо проработаны стандарты и нормы профессиональной деятельности специалистов по социальной работе. Совершенно не разработаны критерии и показатели эффективности предоставления гражданам социальных услуг как учреждениями, так и отдельными специалистами социальных служб. Целесообразно исходить из того, что социальное обслуживание населения как система характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью таких составляющих, как: определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку различных слоев населения; форма организационной деятельности учреждений социального обслуживания, определенный способ устройства региональной упорядоченной совокупности 43 Законодательство зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. М.: Минсоцзащиты России, 1994. С. 10. 44 Баркер Р. Словарь социальной работы. М.: Институт социальной работы, 1994. С. 113. 166 учреждений, объединенных общими целями, задачами, функциями; финансово- экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и кадровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб и гарантирующего необходимый статус работников этих служб; соотнесение усилий, направленных на становление социальных служб, и полученных результатов социального обслуживания, выражающихся прежде всего в степени удовлетворенности клиентов социальных служб, эффективности социальных услуг. Новое представление о сущности социального обслуживания населения внесли федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», принятые в 1995 г. В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в ст. 1 подчеркивается, что «социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации». Важную роль играют статьи Закона, в которых раскрывается основное содержание видов социального обслуживания - материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных условиях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж граждан и семей и др. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» существенно дополняет и конкретизирует наши представления о социальном обслуживании отдельных социальных групп нашего общества. Он предназначен для регулирования отношений в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения. При этом в Законе предмет его определяется таким образом: «Социальное обслуживание представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах». Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому и в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. Предусмотрена возможность получения достаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальный перечни гарантированных государством социальных услуг. Социальное обслуживание основывается на принципах: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления 167 социальных услуг несовершеннолетним, пожилым людям и инвалидам, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность; соблюдение прав человека и гражданина; преемственность всех видов социального обслуживания. Понятие «социальное обслуживание», как и любой термин, описывает некоторый идеальный объект. С точки зрения его системных свойств, он выступает как множество подсистем и элементов. С формальной точки зрения, социальное обслуживание - это вид социальной деятельности, осуществляемый главным образом через сеть социальных служб, взаимодействующих между собой во имя достижения промежуточных и конечных целей предоставления клиентам социальных услуг. Поэтому с методологической точки зрения представляет познавательный и практический интерес уяснение сути такого понятия, как «социальные службы». В отечественной научной литературе социальная служба рассматривается обычно как организационная форма социальной работы 45 . При этом подчеркивается, что служба столь же сложна, как и то социально- пространственное образование, внутри которого она создается. Она многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают все основные сферы жизнедеятельности населения. Отдельные авторы подчеркивают, что внутри службы социальной защиты множество подсистем и элементов, несущих разнообразную функциональную нагрузку, находятся в сложном взаимодействии, обеспечивающем ее результативность. В литературе выделяются, с одной стороны, службы семьи, службы социально-медицинской помощи, службы психологической помощи, службы социального обеспечения, службы правовой помощи, службы образования, экологические службы, службы занятости, социальные службы помощи детям и молодежи, с другой — территориальные социальные службы (межведомственные), муниципальные и т.п. В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» понятие «социальные службы» включено в число основных. «Социальные службы - предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица». Вопрос об организации социальных служб рассматривается как с позиции территориальности, так и ведомственности. В то же время социальные службы различных министерств и ведомств видятся в качестве неотъемлемого компонента (или сектора) территориальной социальной сети. Такая территориальная сеть сегодня еще не является системной. Учреждения социального обслуживания населения имеют двойное административное подчинение и нередко - множество источников 45 См.: Социальная работа. М.. 1993. Вып. 8. 168 финансирования. Однако практика позволяет говорить о становлении подсистемы социальных служб в рамках отдельных ведомств, например социальной защиты населения, образования, МВД, службы занятости, молодежи и т.д. Сущность социального обслуживания как социальной системы в ее статике раскрывается путем выявления и уяснения: структуры видов, форм и методов социальных услуг; структуры социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания населения; подсистем и элементов системы территориальных и ведомственных социальных служб (государственные, муниципальные, общественные, церковные, частные и иные); организации социального обслуживания (учреждения и предприятия); управления социальным обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественное, финансовое, кадровое, научно-методическое, информационное). Известно, что структура перечисленных подсистем и элементов социального обслуживания характеризует систему со стороны устойчивости, стабильности, качественной определенности. Безусловно, это важная, но недостаточная характеристика. Поэтому сущность социального обслуживания раскрывается через анализ функций учреждений социального обслуживания населения, различных субъектов социальной работы и постижение функционирования социальных служб в целом. Исследователи проблем социального обслуживания выделяют две группы функций системы социального обслуживания: первая группа - сущностно-деятельные функции (профилактическая, социально-реабилитационная, адаптационная, охранно-защитная, социальный патронаж); вторая группа - нравственно-гуманистические функции (личностно- гуманистическая, социально-гуманистическая). Практическая реализация этих функций неразрывно связана с оптимальным уровнем функционирования всех подсистем и элементов социального обслуживания. Функции социального обслуживания проявляются на макро- и микроуровнях. Структура и функции системы социального обслуживания населения есть зеркало и имплицитный индикатор сущности социального обслуживания. Данное положение имеет серьезное влияние на теорию и практику социальной работы через систему социальных служб и отдельных специалистов. Свойства социальных служб различаются в зависимости от их целевой предназначенности, сферы существования и, конечно, специфики контингентов клиентов социальных служб. Итак, социальное обслуживание населения включает виды, типы, методы, организационные формы, процедуры, технологии, субъекты и объекты социального обслуживания. В основу критериев социального обслуживания можно положить степень сложности и продолжительности социальных услуг, степень их адекватности социальным потребностям и нуждам различных категорий населения. С точки 169 зрения управления социальным обслуживанием можно взять на вооружение такие индикаторы, как уровень развития социальных служб, их автономность и управляемость, самоуправляемость и адаптивность к изменяющейся ситуации в стране и в различных регионах Российской Федерации. Существует и третья группа критериев, позволяющая оценивать их с точки зрения полномочий федеральных органов государственной власти, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социального обслуживания или по уровням иерархии подсистем социального обслуживания. § 2. Становление и развитие современной системы социального обслуживания населения в Российской Федерации Понятие «становление» охватывает особую незавершенную форму существования предметов, явлений окружающей действительности, тот начальный этап развития всякого нового, когда оно уже появилось на свет, но еще не полностью сформировалось. Эта характеристика в полной мере относится к современному состоянию системы социального обслуживания населения. Важнейшим признаком становления системы социального обслуживания населения является ее динамично развивающаяся инфраструктура. В Российской Федерации социальные услуги предоставляют более 12 тыс. учреждений (стационарных, полустационарных и нестационарных). За пять лет (1991-1996) их число выросло в два раза. Особенно заметно, почти в шесть раз, увеличилось число учреждений социального обслуживания семьи, женщин и детей. В то же время в течение последних пяти лет в стране активно развивалась сеть центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также служб срочной социальной помощи. Об этом свидетельствует табл. 1. Таблица 1. Развитие служб социальной помощи населению Тип службы 1991 1993 1995 1996 Центры социального обслуживания 86 321 1376 1435 Службы срочной социальной помощи 59 1050 1585 1732 Сегодня значительная часть центров социального обслуживания — это многопрофильные учреждения, способные предоставить престарелым и 170 инвалидам разнообразные по видам и формам услуги, включая социально- медицинские, социально-бытовые и торговые. В 1996 г. наиболее высокими темпами сеть центров социального обслуживания развивалась в Краснодарском крае, в Пермской области, в Хабаровском крае, в городах Москве и Санкт-Петербурге. В настоящее время наибольшее количество центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов создано в г. Москве (69), Республике Дагестан (54), Кемеровской (50), Свердловской (45) областях. В половине всех центров социального обслуживания функционируют отделения дневного пребывания (711), в трети - отделения социальной помощи семье и детям. В 1996 г. в этих центрах обслужено более 296 тыс. пенсионеров. Численность граждан пожилого возраста и инвалидов, обслуженных на дому, составила 1 млн. В ведении органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации действует свыше 1000 стационарных учреждений социального обслуживания различных типов на 2568 мест, в том числе 406 домов- интернатов (пансионатов) для ветеранов войны и труда, 442 психоневрологических интерната, 30 специальных домов-интернатов и отделений для лиц с асоциальным поведением, отбывших наказания за совершенные ими преступления, 23 реабилитационных центра, 151 детский дом-интернат для умственно отсталых детей, семь детских домов-интернатов для детей с тяжелыми физическими недостатками. В республиках Татарстан и Коми, в Нижегородской, Орловской и некоторых других областях получает развитие сеть домов малой вместимости для ветеранов (на 8-15 человек). Часть таких домов принята на содержание муниципальных бюджетов, другая часть содержится совместно органами социальной защиты населения (обслуживание) и сельхозпредприятиями (материально-техническая база). Такие дома для ветеранов пользуются большим авторитетом у престарелых граждан. Но действующая сеть стационарных учреждений социального обслуживания далеко не удовлетворяет имеющиеся потребности. Достаточно сказать, что очередь на помещение в стационарные учреждения социального обслуживания составляет более 6 тыс. человек, в том числе в Архангельской области - 850, в Свердловской - 700, в Пермской - 656, в республиках Башкортостан, Карелия, Коми, в Приморском крае, Кемеровской, Сахалинской и Тюменской областях — от 200 до 300 человек. Особое значение приобретает развитие геронтологии в ее практической социальной и медицинской направленности. Некоторые дома-интернаты реорганизуются в геронтологические центры с хорошо оснащенными медицинской частью, кабинетами лечебной физкультуры и другими средствами реабилитации. При домах-интернатах создаются отделения милосердия для престарелых граждан и инвалидов, неспособных к передвижению (действует 350 отделений, планируется организация таких отделений в большинстве домов-интернатов). С целью закрепления кадров и улучшения условий труда сотрудников необходимо принять дополнительные меры по оснащению 171 учреждений техническими средствами по уходу за больными. По-прежнему особо острой остается проблема лиц без определенного места жительства и занятий, «бомжей», не имеющих средств к существованию, в том числе отбывших сроки наказания в местах лишения свободы, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами. Региональные органы управления и органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по оказанию социальной помощи таким людям. Для них создается сеть социальных учреждений - специальных домов-интернатов, домов ночного пребывания. Быстрыми темпами развивалась сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения. Если в 1993 г. их было немногим более 300, то в конце 1996 г. превышало 1750 (см. табл. 2). Таблица 2. Состояние и прогноз развития сети учреждений социального обслуживания семьи и детей* Наименование Отчет Оценка Прогноз 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 Территориальный центр социальной помощи семье и детям 92 202347 169 488481 250 744615 327 1060749 404 1346883 485 1633017 560 1919151 650 2205285 Социально- реабилитационный центр для несовершеннолетни х 60 40553 116 42990 172 45427 228 47864 285 50301 340 52738 400 55175 460 57615 Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей 25 1480 23 4270 28 7060 35 9850 40 12640 50 15430 55 18220 89 21010 Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями 94 19134 134 41295 174 63456 215 85617 255 107778 295 129939 335 152100 380 174261 Социальный приют для детей и подростков - 173 10214 307 34243 340 58272 400 140573 450 164602 475 188631 510 212660 590 236689 Центр психолого- педагогической помощи населению 86 389603 100 579453 112 769303 125 959153 140 149003 152 1338853 164 1528703 180 1718553 Центр экстренной психологической помощи по телефону 78 197053 83 201154 92 205255 105 209356 117 213457 129 217558 141 221659 160 225795 Другие учреждения 158 193305 174 257690 190 322075 206 386460 222 450845 238 515230 254 579615 280 644000 * В числителе - число учреждений, в знаменателе — число сотрудников. 172 В то же время статистические данные, поступившие от различных субъектов Российской Федерации, свидетельствуют об увеличении числа мест в стационарных отделениях указанных учреждений и росте числа человеко-дней, проведенных клиентами в этих отделениях. В целом число обслуженных клиентов превысило 1,5 млн. Более 375 тыс. семей получили социальную поддержку. Определенное развитие получили учреждения социального обслуживания молодежи. В 51 субъекте Российской Федерации работают более 430 учреждений, которые оказывают социальные услуги молодым людям по более чем 20 направлениям деятельности - от организации досуга и культурно- спортивной работы до психологического консультирования, наркологической помощи, планирования семьи. Развивается сеть учреждений социального обслуживания детей в системе образования. В основном сформировалась служба практической психологии в образовательных учреждениях. Одновременно создаются и развиваются психологические центры различной ориентации: психолого-педагогической помощи, социально-психологические, психолого-медико-социальные, профориентационные, социально-досуговые, реабилитационные и другие, которые, во-первых, оказывают квалифицированную многопрофильную помощь детям, родителям, педагогам, руководству образовательных учреждений, во-вторых, осуществляют профессиональную поддержку психологов, работающих непосредственно в базовых образовательных учреждениях. Сегодня завершается первый этап становления социального обслуживания населения в России. Поэтому особенно актуальны учет и анализ опубликованных работ в этой области, творческое освоение разработанных парадигм, идей и опыта социального обслуживания. В то же время представляют интерес интерпретация, объяснение и выявление повторяемости и разнообразия в процессе социального обслуживания населения в различных регионах России. Развитие социальных процессов и социального обслуживания меняет ориентацию социальных служб и отдельных специалистов в сторону углубления интереса к истории, теории и технологии социальной работы в России. Есть необходимость в развитии понятийного аппарата, теоретических изысканий, в проведении экспериментов по отработке территориальных моделей социальных служб. На современном этапе большой интерес представляют официальные документы и материалы различных министерств и ведомств по вопросам, имеющим отношение к социальным службам. Их анализ свидетельствует о наличии двух особенностей в подходе к организации и развитию социальных служб. Первая выражается в попытке обосновать необходимость создания сети социальных служб (учреждений) для отдельных категорий населения - молодежи, детей, женщин, семьи и т.д.; вторая - в обосновании необходимости формирования территориальных систем социального обслуживания, состоящих из государственных, муниципальных, общественных и частных учреждений и 173 предприятий социального обслуживания, в стремлении к координации и регулированию деятельности всех социальных служб независимо от их ведомственной подчиненности. На нынешнем этапе реформирования страны потребность в дальнейшей творческой разработке теории социальной работы и различных социальных технологий, в осмыслении современного опыта социального обслуживания населения становится еще более актуальной. Новые возможности для плодотворного обобщения опыта работы социальных служб, отдельных учреждений и специалистов по социальной работе, проведение исследований как фундаментальных, так и прикладных проблем открываются на междисциплинарной основе, на границе различных наук, как гуманитарных, социально-экономических, так и естественных. Эти возможности следует использовать в полной мере, не ограничиваясь односторонним подходом к изучению современного состояния социального обслуживания населения. В настоящее время становится очевидным, что плодотворным путем решения многочисленных задач социального обслуживания является внедрение в практику результатов теоретического осмысления социальной работы. Однако незнание или недостаточное знание основных парадигм социальной работы, слабость разработки данных вопросов в современной отечественной науке, дефицит социальных технологий и частных методик социального обслуживания, недостаточная инициативность в овладении знаниями рядом специалистов и сотрудников учреждений и органов социального управления, предпочитающих научным рекомендациям традиционный эмпирический опыт (в одних случаях - общеобразовательных школ, детских садов, детских домов, профилакториев, интернатов, в других - опыт больниц, поликлиник и санаториев, в третьих - спецучреждений МВД), предопределяют недостаточную эффективность деятельности социальных служб. Естественно, что при таком подходе организаторы учреждений нового типа - территориальных центров социальной помощи семье и детям, социальных приютов, кризисных центров для женщин, центров психолого-педагогической помощи и др. - испытывают нередко больше неудач, чем успехов в деле социального обслуживания различных категорий населения, что проявляется не только в разочаровании ряда клиентов социальных учреждений, но и в обострении противоречий между органами соцзащиты, образования, здравоохранения и др. Поэтому сегодня так важно выйти за пределы обыденных рассуждений на этот счет, отказаться от традиционно описательных рекомендаций и умозрительных построений и стать на путь отработки территориальных моделей социального обслуживания на научной основе, постановки современного социального эксперимента с предварительным теоретическим осмыслением проблемы, использованием отечественного и зарубежного опыта социальной работы. Следует, во-первых, усилия в области становления сети учреждений социального обслуживания, нередко поверхностные, сделать более конкретными, ведущими к становлению действительно эффективной и 174 необходимой для населения системы социального обслуживания; во-вторых, профессионализм и высокую нравственность поступков работников социальных служб сделать постоянным качеством системы социального обслуживания населения; в-третьих, деятельность администраций регионов направить на координацию усилий различных ведомственных служб (социальной защиты населения, образования, здравоохранения, занятости, миграционных, молодежных и др.) для удовлетворения нужд и потребностей населения в целом, отдельных социальных групп, различных типов семей и отдельной личности, в какой бы трудной жизненной ситуации они ни находились. Очевидно, что ни одно из перечисленных ведомств в одиночку не может успешно решить многочисленные и многоуровневые задачи в области социального обслуживания населения. Нет сомнения и в правильности комплексного подхода к развитию различных типов социальных учреждений на одной территории, например социальные приюты не могут заменить детские дома, а последние могут более эффективно выполнять свои функции при наличии территориальных центров социальной помощи семье и детям, эффективной деятельности социальных приютов и центров социальной реабилитации детей и подростков. Противопоставление социальных учреждений разной ведомственной подчиненности является непродуктивным. Простая констатация состояния сети ведомственных учреждений социального обслуживания, существующей в Российской Федерации, еще не содержит указания на границы изменений в этой сети служб. При этом можно предполагать, что комплекс учреждений одного ведомства, который постепенно превращается в подсистему социального блока, может называться таковым тогда, когда четко разработаны структура, программы, принципы управления, социальные технологии и есть способность к самоограничению. В этом случае ограничение с экономической точки зрения может быть оптимальным, а с социологической - контингентным. В современных условиях не обязательно должна возникать система. Однако если сеть ведомственных и территориальных, государственных и негосударственных служб находится в стадии становления системы, то, безусловно, эта совокупность учреждений должна быть способна к самоограничению и автономному существованию; при помощи этого механизма она имеет возможность выжить и развиваться, приспосабливаясь к окружающей среде и не утрачивая различий в своей функциональной предназначенности. Система может существовать при наличии собственных инструментов познания окружающей действительности и человека, нуждающегося в социальных услугах, а сегодня такого инструмента нет, он только формируется. Прежде всего нет методологических гарантий, нет теории, позволяющей адекватно оценить потребности населения в социальном обслуживании и создать предпосылки для его становления и эффективного развития. Можно утверждать, что на современном этапе происходит отработка моделей территориальных (ведомственных) социальных служб и технологий их деятельности на уровне здравого смысла, на основе опыта специалистов по 175 социальной работе и исследователей, которые только последние пять лет занимаются разработкой этих проблем. С позиции перечисленных выше критериев сформированности территориальной системы социального обслуживания населения и развитости служб можно, очевидно, подвести некоторые итоги развития учреждений социального обслуживания на современном этапе. Процесс становления системы учреждений нового типа весьма противоречив и неоднозначен. Комплексный подход к развитию территориальных социальных служб по проблемам семьи, женщин и детей практически осуществляется только на четверти территории Российской Федерации. Говорить о продуманной, хорошо развитой системе учреждений, более или менее полно учитывающей нужды населения, можно только в отношении крайне незначительной части территорий (Краснодарский и Красноярский края, Московская, Пермская, Курская и ряд других областей). Примерно четверть субъектов Федерации имеют всего по 3-5 учреждений социального обслуживания семьи и детей, причем в основном они созданы в краевых (областных) центрах. Если говорить о видах учреждений, то преимущественное, ускоренное развитие получили только социальные приюты, хотя в 1995 г. предпринимались попытки создать центры социальной помощи семье и детям (около 170), а в центрах социального обслуживания - отделения социальной помощи семье и детям (их около 200). Не может не тревожить тот факт, что, несмотря на очевидное для подавляющей части территорий обострение социальных проблем, усиление социально-психологической напряженности, слабо развиваются центры психолого-педагогической и экстренной психологической помощи. В1995 г. их было всего 200, хотя в системе образования психологические службы получили широкое распространение. В условиях жесточайшего дефицита финансовых средств во многих субъектах Российской Федерации пытаются решить сложнейшие проблемы семьи и детства, открывая не многопрофильные центры социальной помощи семье и детям, а отделения (нередко маломощные, однообразные по видам поддержки) помощи семье и детям. В ряде регионов типичным явлением становится процесс объединения различных видов учреждений социального обслуживания. Весьма распространены и такие учреждения, которые в силу крайне ограниченного числа специалистов по социальной работе и дефицита современных технологий не могут практически повлиять на изменение ситуации в регионе. К сожалению, в отдельных регионах не продумано создание упорядоченной сети учреждений для детей и подростков. Создаваемые социальные учреждения должны предоставлять необходимую помощь всем детям вне зависимости от их пола, возраста, места прописки. Поэтому создание специализированных учреждений, например для девочек, создает трудности в оказании помощи другим подросткам. Несогласованность действий учреждений просматривается также там, где они подчинены разным ведомствам, которые не могут предоставить 176 необходимый объем социальной помощи, а отсутствие лицензирования вызывает трудности в выработке единых требований к кадрам социальных работников и анализу эффективности их деятельности. В настоящее время министерства и ведомства, имеющие социальные службы, опираясь на государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, пытаются решить сложную задачу, связанную с развитием созданной сети учреждений, оказывающих населению широкий спектр социальных услуг, адресованных главным образом наиболее социально уязвимым группам населения, которые испытывают постоянные трудности в повседневной жизни. Развитию сети учреждений социальной помощи семье и детям препятствуют различные факторы: слабая правовая база системы социального обслуживания; ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении у правительственных органов на федеральном и региональном уровнях, дефицит средств у органов местного самоуправления; отсутствие координации деятельности министерств и ведомств в сфере социального обслуживания; дефицит персонала, обладающего профессиональной подготовкой в области социальной работы; низкий социальный статус и неадекватная заработная плата работников социальных служб; недостаточное использование финансовых, экономических и интеллектуальных возможностей неправительственных учреждений. Для более интенсивного и комплексного развития социальных служб во всех регионах, на всех уровнях (в том числе в небольших городах, в районах, в поселках, в сельской местности) в соответствии с потребностями семьи и детей органам местного самоуправления предстоит принять меры по целевому финансированию муниципальных программ, предусматривающие открытие и развитие учреждений социального обслуживания семьи и детей, материально- техническое, научно-методическое и кадровое обеспечение их деятельности. Видимо, целесообразно ввести в местном бюджете такую строку, которая бы предусматривала гарантированную защищенность деятельности органов местного самоуправления по развитию системы социальных услуг. Необходимо упорядочить рассмотрение вопросов, связанных с передачей освобождающихся зданий под учреждения социального обслуживания населения. Имеется острая потребность в обеспечении в первоочередном порядке учреждений социального обслуживания помещениями, оборудованием, транспортными средствами, материально-техническими ресурсами. При формировании соответствующих бюджетов следует предусматривать выделение средств для целевого финансирования социальных служб, предоставлять им в пределах компетенции налоговые льготы. В целях повышения статуса работников учреждений социального обслуживания необходимо рассмотреть комплекс вопросов, связанных с улучшением оплаты труда работников социальных служб, увеличением продолжительности их отпусков, предоставлением бесплатного проезда на 177 городском транспорте и др. Видимо, особое внимание следует уделять повышению квалификации специалистов по социальной работе и на базе высших и средних профессиональных учебных заведений осуществлять подготовку, переподготовку и повышение квалификации социальных работников. Необходимо принять меры по разграничению сфер деятельности однотипных социальных служб разной ведомственной подчиненности, действующих на одной и той же территории (например, психологические службы систем образования и социальной защиты населения). Совершенно очевидно, что уже сегодня необходимо провести подготовительную работу по созданию в субъектах Российской Федерации служб лицензионной деятельности в области социального обслуживания населения, обеспечению контроля за соблюдением учреждениями социального обслуживания государственных стандартов. Важнейшим направлением современной социальной политики (в том числе системы социальной защиты населения) является государственная поддержка на федеральном уровне различных субъектов Российской Федерации в области развития системы социального обслуживания: развитие нормативно-правовых основ организации и функционирования учреждений социального обслуживания; разработка научно-методических основ функционирования сети учреждений социального обслуживания; государственная поддержка развития материально-технической базы учреждений социального обслуживания; разработка проектной документации для строительства учреждений нового типа; развитие межрегионального и международного сотрудничества; информационное обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей. Большое значение имеет также государственная поддержка кадрового обеспечения сети учреждений социального обслуживания населения. Принятые в 1995 г. федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» стали основой правового регулирования деятельности социальных служб, которое распространяется на все субъекты Российской Федерации и вносит новые компоненты в правовые отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти и органами управления субъектов Российской Федерации, создают правовое поле для формирования в регионах единых комплексов социальных служб и их кадрового обеспечения. Вместе с тем эти законы выдвигают перед органами управления новые задачи. В максимально короткие сроки предстоит разработать государственные стандарты социального обслуживания населения. Необходимо принять действенные меры по реализации постановления Правительства Российской Федерации о порядке предоставления бесплатного социального обслуживания и об оказании платных социальных услуг в государственной системе социальных служб, о порядке выдачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лицензии, на основе которой должна 178 осуществляться деятельность по социальному обслуживанию населения. Кроме этого, имеется потребность в разработке порядка координации деятельности по научно-методическому обеспечению социальных служб разной ведомственной подчиненности. Также большая практическая заинтересованность существует в принятии нового федерального закона «О социальном обслуживании семьи и детей». Очевидно, что сегодня как никогда актуальны вопросы социального обслуживания населения в современном его понимании. Однако недостатки социального обслуживания семьи и детей в стране очевидны — достаточно ознакомиться с государственным докладом «О положении детей в Российской Федерации» за 1995 год. Современные требования к социальным службам и к высшим учебным заведениям, которые осуществляют подготовку и переподготовку специалистов указанного профиля, обусловили реформы социального обслуживания населения и высшего профессионального образования, потребовали адекватной перестройки системы подготовки кадров для социальных служб. Особое значение сегодня приобретает качество обучения, профессионализм профессорско-преподавательского состава вузов, обеспечение оптимального сочетания традиционных и новых подходов при акценте на активные методы обучения будущих специалистов в области социальной работы. Суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования предполагает повышение ответственности администраций регионов за качество подготовки специалистов для социальных служб. По мере формирования территориальных служб социального обслуживания появляется потребность в управлении сетью учреждений, оказывающих населению услуги. Эта сфера, как и всякая другая, не может развиваться стихийно, она объективно нуждается в управлении, целью которого является все более полное удовлетворение потребностей людей в услугах (по объему и качеству). ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ 1. Что Вы понимаете под социальным обслуживанием населения? 2. Какая связь существует между социальной политикой, социальной защитой и социальным обслуживанием? 3. Почему социальное обслуживание является современной технологией социальной работы? 4. Каково состояние и перспективы развития системы социальных служб России? 5. Определите место и роль кадров специалистов в системе учреждений социального обслуживания населения. 179 ЛИТЕРАТУРА 1. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 15 ноября 1995 г. 221 2. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995г.) 3. Законодательство зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. М., 1994. 4. Социальная служба - организационная форма социальной работы // Социальная работа. М., 1993. Вып. 8. 5. Организация социального обслуживания населения: Сборник нормативных актов (1993-1994 гг.). М., 1994. 6. Территориальные социальные службы: теория и практика функционирования. М., 1995. 7. Проектирование развития учреждений социального обслуживания. М., 1996. 8. Социальное обслуживание семьи и детей // О положении детей в Российской Федерации: Ежегодный государственный доклад. 1995 год. М., 1996. С. 39-41. 9. Панов A.M. Социальное обслуживание населения как новый сектор социальной сферы // Ученые записки МГСУ. 1996. № 3. 10. ТопчийЛ.В. Кадровое обеспечение социальных служб: состояние и перспективы развития. М.: Институт социальной работы, 1997. 11. ШмелеваН.Б. Становление и развитие социального работника как профессионала. Ульяновск, 1997. |