Социальная защита населения в широком смысле слова
 Скачать 86.57 Kb.
|
|
2.2. Анализ проблем социальной защиты лиц из числа коренных малочисленных народов Севера Российская Федерация – уникальное в географическом плане государство, занимающее обширные пространства Европы и Азии, включая арктические регионы, активно участвующее в интеграционных процессах по всем географическим направлениям. Кроме того, Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств, в котором проживает более 160 народов, и каждый из них обладает уникальной материальной и духовной культурой. Большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании Российского государства. Так, к малочисленным народам Севера отнесены 39 народов, проживающих на территориях 25 субъектов Федерации, в том числе в Республике Саха (Якутия). В последние годы наблюдается усиление внимания органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов к вопросам социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Севера и обеспечению их прав и законных интересов. Сложное положение коренных малочисленных народов Севера РФ, заключается в том, что уровень безработицы среди этих народов, как правило, в три раза выше, чем в целом в субъектах, приравненных к районам проживания коренных народов. Отмечается рост полностью безграмотных среди коренных жителей. Не хватает учителей, выпускникам школ сложно получить высшее образование. Средняя продолжительность жизни КМНС намного ниже, чем в среднем по стране, и составляет примерно 49 лет. Рост масштаба бедности среди коренных народов Севера стал одним из отрицательных последствий экономических реформ в России. Проблемы КМНС длительное время замалчивались или игнорировались. Север рассматривался как источник сырья, в первую очередь – полезных ископаемых, рыбы, пушнины. При этом в результате хищнического природопользования губились нерестилища, оленьи пастбища, вырубались и без того небольшие леса. Значительно укрепилась защита прав коренных малочисленных народов: ст. 69 Конституции РФ гарантирует их права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации [3]. Новый вектор развития механизма защиты прав коренных малочисленных народов связан с образованием новых структур в системе органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, в 2014 г. был создан институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия). Аналогичные институты действуют в ряде других субъектов РФ, в том числе в Красноярском и Камчатском краях и Республике Бурятии. Кроме того, принят ряд федеральных и республиканских нормативных правовых актов, направленных на решение проблем коренных малочисленных народов. Однако хотя их права охраняются и защищаются конституционными нормами, они недостаточно реализованы на практике. В результате нарушается традиционный уклад жизни этих народов, что сказывается на рождаемости и в целом на социально-экономическом уровне развития Республики. Таким образом, для реализации конституционных прав коренных малочисленных народов нужно решить задачу сохранения родных языков коренных малочисленных народов Севера. Эта задача является одной из ключевых. Когда заходит речь о роли родного языка, невольно вспоминаются мудрые слова писателя Ч. Айтматова: «Бессмертие народа – в его языке. Каждый язык велик для своего народа». Безусловно, наличие родного языка является главным и непременным условием существования любого народа, включая коренные малочисленные народы Севера. По информации Министерства образования Республики Саха (Якутия), в 2018/2019 учебном году изучение родных языков коренных малочисленных народов как учебного предмета проводится в 27 школах Республики: в 13 школах преподают эвенский язык, в 11 – эвенкийский, в двух – юкагирский, в одной – чукотский. В одной из школ факультативно изучается долганский язык (как учебный предмет не ведется). Общее количество школьников, изучающих родные языки коренных малочисленных народов Севера, составило 1791 человек. Тем не менее в организации обучения коренных малочисленных народов Севера родным языкам остается еще довольно много проблем (в частности, недостаточная обеспеченность школ квалифицированными педагогами, отсутствие языковой среды, нехватка носителей языка, проблемы интернет-связи и др.). Основная проблема здесь – низкая заработная плата, которая не отвечает требованиям достойного обеспечения жизни, особенно если учесть, что стоимость минимального набора потребительской корзины в Республике превышает общероссийские показатели более чем в два-три раза. Создание территории традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера обусловлена тем, что на территории Республики геологическое изучение недровых запасов ведется в 20 районах проживания коренных малочисленных народов Севера, разведка и добыча ведутся в 16 районах. В то же время соглашения о сотрудничестве по вопросам социально-экономического развития национальных районов, наслегов заключены только в нескольких районах. Промышленные компании неохотно идут на контакт с органами местного самоуправления и населением. Создание территорий традиционного природопользования и установление их особого правового режима обеспечили бы: охрану природных ресурсов и запрещение видов хозяйственной деятельности, отрицательно влияющих на их сохранность; возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Севера хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; получение части дохода от эксплуатации природных ресурсов промышленными предприятиями и организациями. Положением о территориях традиционного природопользования Республики Саха (Якутия) предусмотрены обязательное проведение этнологической экспертизы при промышленном освоении этих территорий и ряд других ограничений. Однако следует отметить, что в Республике территории традиционного природопользования регионального значения до сих пор не созданы, что связано, в частности, с недостаточным нормативно-правовым регулированием этого вопроса на федеральном уровне. Существуют лишь территории традиционного природопользования местного значения в Беллетском эвенкийском национальном наслеге Алданского района, Оленекском эвенкийском национальном районе, Тяньском национальном наслеге Олекминского района, Силянняхском наслеге Усть-Янского района. Главным же фактором, влияющим на создание территорий традиционного природопользования, является инициатива самих граждан, поскольку такие территории создаются на основании письменных обращений представителей малочисленных народов. Для урегулирования отношений в этой сфере был принят Федеральный закон «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [30]. Для активизации участия граждан в отношениях, связанных с сохранением исконной среды обитания коренных малочисленных народов, было образовано Министерство по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия). Республика Саха (Якутия) является единственным регионом России, где принят Закон «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». Этнологическая экспертиза – это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие. Проведение этнологической экспертизы позволяет определить размер компенсации убытков, понесенных пользователями земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Данный республиканский Закон – практически единственный в своем роде нормативный правовой акт, направленный на осуществление установленных Федеральным законом «О недрах» полномочий субъекта РФ по защите интересов малочисленных народов. Тем не менее на практике этнологические экспертизы проводятся лишь при реализации масштабных проектов, затрагивающих места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. В то же время на территории районов проживания коренных малочисленных народов в одной только Якутии ведут хозяйственную деятельность 179 предприятий на 381 участке в 20 муниципальных районах. В основном это предприятия горно-геологического профиля. Говоря о защите прав коренных малочисленных народов Севера, стоит упомянуть также о проблеме документального определения национальной принадлежности представителей данных народов. Без документа, удостоверяющего факт национальной принадлежности, невозможна полноценная реализация ими своих прав и законных интересов. В перечень отметок, которые производятся в паспорте по желанию гражданина (п. 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828), следовало бы добавить отметку о национальной принадлежности. Защищать конституционные права коренных малочисленных народов Севера можно как в судах общей юрисдикции, так и в конституционных и уставных судах субъектов РФ. В заключении отметим, что в ходе развития азиатско-тихоокеанского сотрудничества Российской Федерации и ее субъектам необходимо решать проблему разрыва между законодательством и правоприменением. К сожалению, наша страна не ратифицировала Конвенцию Международной организации труда № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», но, как член МОТ, должна принимать во внимание положения данной Конвенции, учитывая тот факт, что отечественное законодательство не в полной мере защищает традиционный уклад жизни коренных малочисленных народов Севера, Дальнего Востока и Сибири [1]. По-прежнему не каждый из нас осознает, что коренные народы Севера выполняют важную для Российского государства охранительную функцию, значение которой возрастает в связи с геополитической нестабильностью и возросшим интересом различных стран к Северному морскому пути и Арктике. Чтобы минимизировать все возможные риски на пути развития дальневосточных территорий в интересах населения, нужна согласованная, четкая нормотворческая и правоприменительная деятельность федеральных и региональных законодательных и исполнительных органов, основанная на принципах реального федерализма. Нерешенными остаются некоторые коренные вопросы законодательства: научно-аналитическое обоснование законопроектов остается слабым, качество законов – низким, внутри правовой системы существуют юридические коллизии в части регулирования защиты и реализации закрепленных в Конституции РФ прав народов России. Таким образом, для решения этих проблем органам государственной власти субъектов РФ при тесном взаимодействии с федеральными органами необходимо усилить работу по имплементации адаптационных моделей развития законодательной и нормотворческой базы, включающей земельное, лесное, водное, природоохранное и иное законодательство, находящееся в совместном ведении РФ и ее субъектов, чтобы весь правовой массив позволял сохранять установленный веками самобытный уклад жизни народов РФ, включая коренные малочисленные народы. Благодаря этому будут развиваться федеративные отношения и укрепляться экономический потенциал нашей Родины. 2.3. Перспективы развития социальной защиты лиц из числа коренных малочисленных народов Севера Права, льготы и преимущества, установленные для национальных меньшинств, зачастую не реализуются в силу отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения, надлежащего государственного протекционизма. Представляется, что активизация предпринимательства и инвестиционной деятельности должно сделать условия для решения задач более благоприятными. В первую очередь инвестиционную поддержку должно оказывать государство. Инвестиционные проекты, которые, безусловно, должны соответствовать критерию инновационности и целенаправленности, применимы во многих сферах: от малого бизнеса до энергетики. Государственное управление не может игнорировать эту необходимость, и в сложнейшей экономической обстановке, которая сложилась сейчас в стране, когда урезаны практически все статьи бюджета, финансирование малочисленных народов увеличено в три раза [30]. Но чтобы обеспечить целевое использование этих средств, именно коренные народы, на основе консультаций с органами власти должны определить, куда направить финансы. Настоящей гарантией участия коренных малочисленных народов Севера в подготовке и принятии решений является представительство в законодательных органах власти. Положителен пример Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского и Ненецкого Автономных округов, где установлена квота представительства в местном Парламенте коренных народов Севера. Отдельно отметим законодательство Ямало-Ненецкого округа. Ряд законов этого субъекта РФ уделяют особое внимание особенностям и интересам малых народов, представленных в этом регионе. В программах занятости этого региона отдельный раздел посвящен занятости КМНС. Вместе с тем, справедливо мнение, что государственная политика должна строиться не на разовой помощи коренным народам, а на системе мер государственного протекционизма и активного сотрудничества с ними. Ни компенсации, ни дотации, ни спонсорская помощь не могут решить проблему устойчивого развития КМНС. Мероприятия и федеральные программы должны быть подготовлены на создание условий самостоятельного развития традиционных отраслей хозяйствования и культуры кочевого населения. Другой выход – закрепление собственности на промысловые участки, делегирование государственных полномочий по управлению природой, выдача квот и лицензий. Грантовая, поощряющая программа вместо натуральной помощи и пособий. В современных условиях коренные народы оказались в самом неблагополучном положении на рынке труда. Это обусловлено их слабыми возможностями адаптации к условиям рыночной экономики, сезонностью традиционной деятельности, отсутствием необходимого уровня квалификации и образования, а также традиционным менталитетом. Процесс перехода от патерналистских отношений к партнерству, в том числе и с коренными народами, начал формироваться в России с начала 90х годов. В первую очередь это большая заслуга «Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», как выразителя интересов коренных народов Севера Российской Федерации. Главная задача Ассоциации – представить проблемы малых народов на международном, государственном и региональном уровнях, для этого необходимо наращивание потенциала общественного движения. Сегодня Ассоциация сотрудничает с палатами Федерального Собрания РФ, Правительством и администрацией Президента Российской Федерации и другими государственными органами. Принимает участие в работе над законодательством, призванным обеспечивать права коренных народов, сохранение их жизненного уклада и развитие экономики. Нужно отметить, что базовые законы, касающиеся прав малых народов, разрабатывались с непосредственным участием экспертов этой организации. Среди федеральных органов государственной власти Министерство регионального развития Российской Федерации занимает особое положение в вопросах помощи КМНС. Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Согласно статье 7 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20.07.2000 г. №104-ФЗ, взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления сводятся к тому, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов в виде: заключения с общинами малочисленных народов, союзами (ассоциациями) общин малочисленных народов договоров на выполнение работ и предоставление услуг в соответствии с гражданским законодательством; целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов; бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов; социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [6]. При этом соблюдается принцип невмешательства в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов. Действия нарушающие самостоятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством [6]. Общины малочисленны Согласно данным всероссийской переписи населения в Ямало-Ненецком АО проживает около 38 тыс. представителей коренных малочисленных народов Севера (22 народа) или около 13,8% от всех представителей коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории РФ. К 2025 году Правительство планирует довести качество жизни малых народов до средне российского уровня и вдвое снизить смертность среди детей первого года жизни по сравнению с прошлыми годами. Федеральные и региональные органы исполнительной власти в целях преодоления кризисного состояния коренных малочисленных народов в первоочередном порядке должны: сосредоточить внимание на реализации федеральных и региональных государственных программ экономического, социального и культурного развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, Северного Кавказа Российской Федерации; определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов территории традиционного народопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; разработать земельный кадастр и кадастры природных ресурсов Севера Сибири и Дальнего Востока Российской федерации; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; обеспечить действие механизма выплаты коренным малочисленным народам компенсации за ущерб, нанесенный землям их компактного проживания и хозяйственной деятельности в результате отчуждения и промышленного освоения этих земель. Около 65 процентов граждан из числа малочисленных народов Севера проживают в сельской местности. Во многих национальных селах и поселках общины этих народов стали единственными хозяйствующими субъектами, выполняющими ряд социальных функций. В соответствии с законодательством Российской Федерации общины как некоммерческие организации пользуются рядом льгот и используют упрощенную систему налогообложения. За последние 15 лет в Российской Федерации были реализованы 3 федеральные целевые программы, а также многочисленные региональные целевые программы и подпрограммы по социально-экономическому развитию малочисленных народов Севера, призванные сформировать условия для их устойчивого развития за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. За счет средств федерального бюджета были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства. Во многих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации созданы структурные подразделения по делам малочисленных народов Севера, координирующие соответствующие региональные целевые программы и вопросы социально-экономического развития этих народов. Государственными органами статистики ведется сбор и анализ экономических и социальных показателей районов проживания малочисленных народов Севера. В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера для обучения детей оленеводов, рыбаков и охотников, в том числе на родном языке, действуют дневные общеобразовательные школы, школы-интернаты. В местах кочевания оленеводов инициировано создание кочевых школ, в которых дети получают начальное образование с учетом традиционного образа жизни малочисленных народов Севера. В издательствах по государственному заказу издается учебно-методическая литература для изучения языков малочисленных народов Севера. Несколько десятилетий успешно действует Институт народов Севера Российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена - уникальный этнолингвистический образовательный и исследовательский центр. Традиционно уделяя внимание вопросам устойчивого развития малочисленных народов Севера, Российская Федерация приняла активное участие в проведении Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1994 года, а также стала первым государством - членом ООН, создавшим Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира. Реализуется комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира, в рамках которых предусмотрены мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы по защите прав малочисленных народов Севера, разработке эффективных экономических механизмов обеспечения их традиционного образа жизни и традиционного природопользования, а также развитию системы медицинских услуг и образования в районах их проживания [30]. Ряд мероприятий направлены на исследование, сохранение и пропаганду культурного наследия, развитие традиционной культуры малочисленных народов Севера, оказание содействия в обеспечении участия представителей малочисленных народов Севера в работе международных организаций [30]. За последние годы в рамках развития государственно-частного партнерства сформировалась практика заключения крупными промышленными компаниями, в том числе топливно-энергетического комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общинами малочисленных народов Севера, районными и поселковыми объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами - владельцами «родовых угодий», что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий малочисленных народов Севера. Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, положение малочисленных народов Севера в последние десятилетия осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности обусловлена малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов. Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. Уровень жизни значительной части граждан из числа малочисленных народов Севера, проживающих в сельской местности или ведущих кочевой образ жизни, ниже среднероссийского. Уровень безработицы в районах Севера, где проживают малочисленные народы Севера, в 1,5 - 2 раза превышает средний по Российской Федерации [30]. Интенсивное промышленное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации также существенно сократило возможности ведения традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади оленьих пастбищ и охотничьих угодий. Часть используемых прежде для традиционных промыслов рек и водоемов в связи с экологическими проблемами потеряли свое рыбохозяйственное значение. Требует совершенствования законодательное регулирование создания территорий традиционного природопользования, которые могут стать эффективным инструментом сохранения и развития традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера [37]. Также необходимо внесение изменений в земельное законодательство в части установления безвозмездного срочного пользования малочисленными народами Севера земельными участками для традиционного природопользования, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - в части установления полномочий органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, в законодательство о рыболовстве и животном мире - в части приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биологическим ресурсам и охотничьим животным. Таким образом, создание и развитие общин коренных народов Севера имеет не столько экономическое значение, сколько социальное, направленное на трудоустройство и сохранение традиционного уклада жизни и культуры народов Севера. Государству необходимо постепенно перейти от дотационной поддержки малых народов к созданию условий, в которых малочисленные народы Севера могли бы не только самоорганизовываться, но и обеспечивать себя самостоятельно. Первым шагом к этому может стать совершенствование самоуправления коренных малочисленных народов, их участие в государственном и муниципальном управлении. Обеспечение реального, а не декларируемого доступа к землям своего исконного проживания, сохранение традиций и обычаев. Важно учесть зарубежный опыт решения государствами подобных проблем, связанных с малых народов, которые нам близки климатически. Очевидно, что повышение уровня жизни малых народов Севера не должно происходить в отрыве от реализаций общефедеральных социальных программ. Несомненно и то, что работа в этом направлении должна происходить не только на федеральном, но на всех уровнях власти. |