курсовая. Совершенствование системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования город Ирбит
 Скачать 2.77 Mb.
|
|
Размещено на http://www.Allbest.ru/ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Уральский институт управления Факультет государственного и муниципального управления Направление 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Профиль «Организация работы органов государственного и муниципального управления» Выпускающая кафедра: регионального и муниципального управления ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА на тему: Совершенствование системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования город Ирбит Автор: Фенюк Анастасия Андреевна студент курса ГМУ-0231 Руководитель к.ф.н., профессор Антошин Валерий Алексеевич, Екатеринбург 2017 г. Оглавление Введение Глава 1. Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих 1.1 Муниципальная служба как особый вид профессиональной деятельности 1.2 Понятие, характеристика и структура повышения квалификации муниципальных служащих 1.3 Нормативно-правовая база системы повышения квалификации муниципальных служащих Глава 2. Совершенствование системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита 2.1 Общая характеристика муниципалитета: структура 2.2 Организация системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования г. Ирбита 2.3 Направления совершенствования системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования г. Ирбита Заключение Список использованной литературы Приложения Введение Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений укрепления и развития социально-экономического потенциала России является формирование эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Ее формирование требует, прежде всего, квалифицированного кадрового потенциала. Кадровое обеспечение сферы управления и властных отношений играет определяющую роль в решении широкого круга текущих и перспективных проблем развития российского общества. В условиях рыночных отношений принципы профессионализма и компетентности становятся определяющими. В связи с этим становится актуальной проблема совершенствования переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Переподготовка - система получения дополнительных профессиональных знаний, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности или для получения дополнительной квалификации (перепрофилирование) на базе имеющегося высшего или среднего профессионального образования с целью адаптации работников к современным социально - экономическим условиям. Повышение квалификации - это непрерывное обучение муниципальных служащих с целью обновления теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих осуществляются с целью развития имеющихся и приобретения новых профессиональных знаний, умений и навыков, обеспечивающих эффективное выполнение ими функциональных обязанностей и полномочий по замещаемой должности либо по планируемой к замещению должности. Степень разработанности темы. Отечественная наука, со своей стороны, предпринимала определенные усилия к осмысливанию в контексте реализации права на труд вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Этой проблематике посвящены, в частности, научные работы Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника. Свой вклад в изучение проблемы внесли и ученые-специалисты в области административного права и государственного управления. Прежде всего, это работы таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановская, Н.И. Глазунова, Н.М. Казанцев, Л.М. Колодкин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров. Цель исследования - на основе анализа системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит разработать предложения и рекомендации по ее совершенствованию. Задачи исследования: 1) рассмотреть понятие, классификацию и функции муниципальных служащих; 2) раскрыть значение и задачи переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; 3) исследовать методы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит; 4) проанализировать систему переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; 5) определить направления совершенствования системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит. Объектом исследования данной работы является профессиональная деятельность муниципальных служащих. Предметом исследования является система переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих муниципального образования г. Ирбит. Элементы новизны. В современных условиях развитие кадровой политики в системе муниципального управления и муниципальной службы осуществляется на основе комплексного подхода. Он подразумевает не только повышение образовательного и профессионального уровня муниципальных служащих, но и процедуру аттестации, и систему мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы, организационно-методическому, методологическому и аналитическому сопровождению в сфере муниципальной службы, рациональное использование существующего кадрового потенциала, воспитание и подготовку нового. Методы исследования: наблюдение, анализ, метод сравнения, мониторинг. Для реализации поставленных задач и достижения цели были собраны необходимые документы, изучена работа администрации, использовались необходимые нормативные правовые акты, учебная литература и материалы периодической печати. Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили положения трудов отечественных и зарубежных ученых в отношении совершенствования повышения квалификации муниципальных служащих. В работе также использовались нормативные правовые акты, направлений муниципальных служащих органов местного самоуправления на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, публикации в научной и периодической печати. Эмпирическую базу работы составили нормативно-правовые акты законодательного и регионального уровней; региональные целевые программы; политические документы, определяющие основные направления муниципальных служащих органов местного самоуправления на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку; материалы интернет-портала органов местного самоуправления города Ирбита; социологические исследования. Практическая значимость работы определяется наличием в ней конкретных рекомендаций по Совершенствованию системы повышения квалификации местного самоуправления (на примере муниципального образования г. Ирбит) Структура дипломной работы состоит из введения, 2 глав,заключения списка литературы и источников. В 1 главе Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих рассматриваются Понятие, характеристика и структура повышения квалификации муниципальных служащих, общая характеристика муниципалитета: структура, особенности системы дополнительного профессионального образования муниципальных служащих МО г. Ирбита, методы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих МО г. Ирбита. Во 2 главе Совершенствование системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита рассматриваются нормативно-правовая база системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита, организация системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита, направления совершенствования системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита. В заключении приведены основные выводы в результате проведенного исследования. Глава 1. Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих Муниципальная служба как особый вид профессиональной деятельности Понятие «муниципальная служба» было введено в законодательство после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. (далее - Конституция РФ).1 До этого момента муниципальная служба как социальный институт не существовала и как правовое понятие в законодательстве не использовалась. Целесообразность появления нового вида службы была обусловлена выделением новой, самостоятельной формы осуществления публичной власти - местного самоуправления. Для осуществления полномочий органов местного самоуправления был необходим особый аппарат квалифицированных служащих. В связи с этим И.И. Овчинников и А.Н. Писарев отмечают, что «Формирование муниципальной службы и выделение ее в качестве самостоятельного института обусловлено окончательным переходом от советской модели организации власти на местах к организации местной власти на началах самоуправления, а также закреплением конституционного статуса местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти».2 Именно правовая природа местного самоуправления была фактором, определяющим то, каким конкретно будет институт муниципальной службы и унаследует ли он черты других видов служб, существовавших ранее. Таким образом, правовые основы муниципальной службы формировались в неразрывной связи с общественно-политическими процессами становления в Российской Федерации местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия и уровня правового регулирования общественных отношений.3 В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вопросам местного самоуправления посвящена глава 8 Конституции РФ. Местное самоуправление составляет основу конституционного строя Российской Федерации.4 В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях: - установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.5 - Федеральным законом, посвященным регулированию отношений, связанных с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, является Федеральный закон от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»6 (далее - Закон о муниципальной службе). Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). На мой взгляд, указанное определение не лишено серьезного недостатка. Законодатель в тексте статьи говорит о «гражданах», осуществляющих профессиональную деятельность, а не о «муниципальных служащих». Логичнее было бы говорить о муниципальной службе как о профессиональной деятельности именно муниципальных служащих, а не всех граждан. Юридическая доктрина трактует термин «муниципальная служба» значительно шире. На современном этапе развития муниципальной службы выделяются различные подходы к определению ее сущности. Так, например, высказывается точка зрения о существовании двух подходов к пониманию правовой природы муниципальной службы: деятельностный и институциональный. Согласно деятельностному подходу, муниципальная служба - это, прежде всего, профессиональная деятельность граждан, направленная на реализацию полномочий государства; исходя же из институционального подхода, муниципальная служба является институтом правовым и социальным7, публично-правовым8 практического осуществления задач и функций местного самоуправления. Ныне действующее законодательство о муниципальной службе восприняло именно деятельностный подход.9 В то же время, авторы Научно-практического комментария к Закону о муниципальной службе отмечают два аспекта, в которых рассматривается категория «муниципальная служба» в юридической науке - объективный и субъективный. Придерживаясь объективного аспекта в понимании сущности муниципальной службы, муниципальная служба может быть охарактеризована как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением, похождением и прекращением муниципальной службы. Другой подход - субъективный, и именно его использует законодатель в норме ч.1 ст.2 Закона №25-ФЗ. Согласно этому подходу, муниципальная служба - это специальный вид публичной службы в органах местного самоуправления, характеризующийся определенными, присущими только ему особенностями. Наука конституционного права рассматривает муниципальную службу, прежде всего, в качестве одной из форм осуществления публичной власти. Административное и муниципальное права признает за муниципальной службой роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия органов публичной власти, выполняются задачи и функции органов местного самоуправления. И.И. Овчинников и А.Н. Писарев определяют муниципальную службу как «...особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, - реализации отдельных государственных полномочий». Такой существенный разброс мнений наглядно демонстрирует сложность рассматриваемого правового института. Для того чтобы лучше уяснить понятие муниципальной службы, необходимо обратиться к основным положениям и характеристикам данного правового явления. Предмет правового регулирования Закона о муниципальной службе - это отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих10. Особо подчеркнем, что действие Закона о муниципальной службе распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на иностранных граждан. Исходя из вышеизложенных доктринальных и легального определений понятия «муниципальная служба», можно вывести ряд черт, присущих институту муниципальной службы Российской Федерации. А.В. Гусев выделяет четыре сущностных признака муниципальной службы: управленческий характер профессиональной деятельности; деятельности в системе органов публичной власти; служебная деятельность на определенных должностях, которые учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности; профессиональный и наемный характер деятельности муниципальных служащих. В научной литературе не рассматриваются особенности муниципальной службы с точки зрения трудового права. На наш взгляд, необходимо восполнить этот пробел и выявить некоторые характерные трудо-правовые особенности муниципальной службы. Основными из них являются: дифференциация правового регулирования труда муниципальных служащих: - распространение действия трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе (ст.11 ТК РФ, ст.3 Закона о муниципальной службе); особенности поступления на муниципальную службу: соответствие требованиям (в т.ч. квалификационным) для замещения должностей муниципальной службы; отсутствие ограничений, связанных с муниципальной службой; особенности правового положения (статуса) муниципального служащего - совокупности прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, ответственности; особенности исполнения трудовых обязанностей: порядок исполнения обязанностей по должности муниципальной службы определяется муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Для ясного понимания сущности муниципальной службы необходимо также, исходя из изложенных выше легальных и доктринальных определений, проанализировать ее основные принципы. Представители административного и муниципального права справедливо указывают на важность и актуальность изучения принципов муниципальной службы. Можно согласиться с точкой зрения А.В. Гусева, утверждающего, что главная роль принципов как государственной, так и муниципальной службы заключается в том, что «...на их основе определяется общая целевая направленность, «идеология» правовых норм. В то же время, некоторые из принципов, пока остаются декларативными, и необходимо создание специальных правовых механизмов для их действительной реализации»11. По сравнению с принципами различных видов государственной службы, принципы муниципальной службы, к сожалению, не столь обстоятельно исследованы в науке. Тем не менее, существует несколько точек зрения по указанному вопросу. В соответствии с первым подходом, принципы муниципальной службы трактуются исходя из правовой природы публичного управления. Так, отмечается, что сущность принципов муниципальной службы отражает закономерности организации публичного управления, традиции, нормы нравственности и права. Принципы учитывают сложившиеся в обществе основы разделения труда и организации управления, а также сочетание коллегиальности и единоначалия в системе муниципального управления. Другая группа ученых рассматривает принципы муниципальной службы, исходя из сущности местного самоуправления, указывая, что принципы муниципальной службы - это закрепляемые в Конституции РФ и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования. Наконец, в научной литературе существует подход, согласно которому принципы государственной и муниципальной службы не рассматриваются по отдельности, а образуют единый комплекс основополагающих положений: государственная и муниципальная служба осуществляется на основе системы принципов, вытекающих из Конституции РФ, закрепленных в законодательстве основополагающих идей, выражающих предназначение государственной и муниципальной службы, общие начала ее организации, основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих12. Исходя из этого, представители указанного подхода все принципы государственной и муниципальной службы подразделяются на три группы: принципы, выражающие предназначение службы; принципы, в которых выражаются основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих; принципы организации службы. Закон о муниципальной службе закрепляет десять основных принципов муниципальной службы:13 приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; внепартийность муниципальной службы. Указанные принципы должны реализовываться на всех этапах организации и осуществления муниципальной службы. В связи с чем А.В. Воронин выделяет «единую адресную цепочку реализации принципов»: в системе организации службы; в конкретном органе местного самоуправления; в профессиональной деятельности муниципальных служащих. Шесть из указанных принципов дублируют принципы государственной гражданской службы14, что вполне оправдано сходной правовой природой двух видов служб. Очевидно, что принципы любой отрасли права должны находить свое отражение в законодательстве. В этой связи перечисленные выше принципы можно рассматривать в качестве индикатора уровня развития института муниципальной службы. Декларативный характер некоторых из них лишь свидетельствует о том, что они недостаточно эффективно реализуются на практике. Рассмотрев существующие ныне подходы к определению термина «муниципальная служба», предложенные представителями различных наук, а также обозначив основные положения и характеристики искомого понятия, мы можем сделать вывод о разнообразии и дискуссионном характере возможных взглядов на муниципальную службу как явление социальной действительности, провоцируемых сложностью и многоаспектностью правового статуса муниципального служащего, его неоднозначным положением в правовой структуре публичной власти. Предлагают следующее определение муниципальной службы. Муниципальная служба - вид трудовой деятельности, осуществляемый особенными (особыми) субъектами трудового права - муниципальными служащими, труд которых регулируется как общими нормами - трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, так и специальными - федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о муниципальной службе. |