Административное право. Вопросы АП. Сущность государственного управления и исполнительной власти. Соотношение понятий исполнительная власть и государственное управление
 Скачать 82.66 Kb.
|
Особенности административно-правовых норм.Поскольку административно-правовые нормы действуют в сфере государственного управления, то первой их особенностью является сам предмет регулирования или специфика нормируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Вторая особенность административно-правовых норм заключается в том, что они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различными субъектами, действующими в сфере государственного управления, но главным образом – органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления), так как они регулируют, прежде всего, деятельность аппарата управления. Виды административно-правовых норм.Основным критерием классификации административно-правовых норм является их юридическое содержание, в соответствии, с которым эти нормы могут быть подразделены на: а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме (множество таких норм содержится в правилах дорожного движения, пожарной безопасности, правилах оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации и других актах); б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме (например, ст. 20.1 КоАП РФ запрещает нецензурную брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие действия, демонстративно нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан); в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них (например, гражданин может в установленном порядке получить право управления автотранспортом или пользования гражданским оружием, а может и нет). В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на: а) нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти и местного самоуправления, формы и методы их деятельности, организацию работы; б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус служащих государственного и муниципального аппарата; в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение общественных объединений (негосударственных организаций); г) нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления). По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Последние действуют до их отмены. По кругу лиц, на которых распространяется их действие, - общие (относятся ко всем лицам на данной территории); специальные (действуют лишь в отношении конкретных субъектов – военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности и других). По пределу действия в пространстве (по классификации А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся на: а) общероссийские (федеральные); б) действующие в пределах субъектов Российской Федерации; в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении карантина); г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.). По объему регулирования (по классификации Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с данным критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер. 12. Источники административного права. Под источниками административного права обычно понимаются высшие формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нормы (административно-правовые) содержатся не только в чисто административно-правовых актах – например, в Кодексе законов об административных правонарушениях, в положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в более политически и юридически значимых нормативных актах – в Конституции РФ, конституциях республик в составе РФ, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента РФ. Сложность и разнообразность административно-правовых норм обусловливают значительное разнообразие источников административного права, о чем частично выше уже говорилось. Рассмотрим последовательно основные источники административного права и их основные особенности. 1. Конституция Российской Федерации. Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, является по характеру источником административного права. Это, например, ст.110 – 117, ч. 2 ст.77; ч.1, 2, 3 ст.78, определяющие основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормы, содержащиеся в Конституции (например, те, которые указаны выше), являются прежде всего нормами конституционного и одновременно административного права. Надо подчеркнуть, что с принятием конституций республик в составе РФ конституционная база (форма) источников административного права существенно расширилась. 2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы. К числу федеральных законов относятся: Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г.; Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г (ред. от 05.05.2007).; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г.(ред. от 14.02.2007) и др. Следует сказать об одной принципиальной новелле, связанной с законодательной формой источников административного права. Согласно Конституции РФ, законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях (ст. 5, 76, 105, 108), но и представительными органами всех субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Данное положение серьезно расширяет законодательную форму источников административного права. 3. Нормативные указы Президента РФ. Правда ст. 90 Конституции РФ не использует формулировку «нормативные указы», а говорит об указах и распоряжениях Президента РФ. А вот в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ применена формулировка «нормативные указы Президента Российской Федерации». В ст. 125 (п. «а» ч. 2) говорится о нормативных актах Президента РФ. В силу того, что законодательная деятельность Государственной Думы и Федерального Собрания в целом не всегда поспевает за потребностями и быстропроисходящими изменениями политического, социально-экономического и государственно-правового развития, Президент РФ достаточно активно использует в своей работе издание нормативных указов, относящихся к различным отраслям российского права, в том числе административного. Таковыми является, например, нормативные указы Президента РФ от 30 сентября 1992 г., посвященные федеральным органам исполнительной власти, концептуальный по характеру Указ от 10 января 1994 г. о структуре федеральных органов исполнительной власти в четырех разновидностях. 4. Нормативные постановления Правительства российской Федерации. Однако ст. 115 Конституции РФ не содержит формулировки «нормативные постановления Правительства». В ней сказано: «правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения …» Отсутствие термина «нормативные» дает, по-видимому, основание считать, что не все постановления Правительства – нормативные по своему характеру. Кроме того, возникает вопрос о природе распоряжений Правительства: имеются ли среди них такие, которые являются ненормативными, и в каких случаях они могут быть отнесены к источникам административного права. Помимо сказанного, Правительство РФ ведет активную деятельность в области административно-правового нормотворчества: утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административно-правовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти, например, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 6 марта 1998 г.); Положение о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 23 апреля 1997 г.); Положение о Государственном комитете по стандартизации и метрологии Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г.). Помимо перечисленных, источниками административного права являются общие правила, типовые положения и другие акты, издаваемые Правительством РФ, например, Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, Правила бытового обслуживания населения РФ, правила оказания услуг общественного питания. 5. Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, российскими агентствами, федеральными надзорами и другими органами исполнительной власти. При том непременном условии, что в названных актах содержатся административно-правовые нормы, которые распространяют свое действие на соответствующие отрасли и сферы государственного управления либо имеют общеобязательный (надведомственный) характер, такие акты, содержащие административно-правовые нормы надведомственного характера издают, например, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие. Среди источников административного права важную роль играют комплексные законы-кодексы, например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, которые содержат значительное количество норм административного права. В частности, глава 63 таможенного кодекса РФ называется «Административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов Российской Федерации, ответственность за такие правонарушения, производство по делам о них и рассмотрение этих дел». В Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права, содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективный договор», «Трудовой договор (контракт)» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности. Необходимо подчеркнуть роль источников административного права на уровне субъектов РФ, издаваемых органами государственной власти нормативных актов, содержащих административно-правовые нормы. К этим актам относятся конституции и иные нормативно-правовые акты республик в составе РФ; уставы и законы краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также постановления и распоряжения глав администраций данных субъектов РФ. В связи с многопрофильностью, динамизмом и недостаточной разработанностью многих вопрос административного права необходимы его систематизация и кодификация. Эта проблема требует самостоятельного исследования, что обусловлено в первую очередь коренной реформой многих административных институтов, которая последовательно проводится в России. 13. Действие норм административного права в пространстве, во времени и по кругу лиц. Действие АП норм во времени Позволяет определить порядок вступления их в силу, т.е. тот момент, с которого сформулированы в норме правила поведения, условия применения нормы к конкретному общественному отношению. Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом: 1. На основе общих установленных законодательных или иных нормативно правовых актов, сроков, в соответствии с которыми нормативно-правовые акты вступают в силу на территории РФ или ее части. Например, порядок вступления законов, федеральных законов в силу определен соответствующим федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу». В соответствии со ст.6 этого закона, конституционные и федеральные законы, в том числе содержащие административно-правовые нормы, одновременно вступают в силу на территории РФ по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в самих законах не установлен иной порядок вступления их в силу 2. В соответствии со специальным нормативно-правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативно-правового акта, например, ФЗ «О введении в действие КоАП» 3. В соответствии с указанием в самом тексте нормативного акта времени вступления в силу отдельных содержащихся в нём норм 4. С момента принятия соответствующего нормативного акта, наличие которого обуславливает вступление в силу данной правовой нормой Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками, они действуют до их официального изменения либо до их отмены. Можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм: 1. Истечение срока, на который был принят нормативный акт, содержащий конкретную норму 2. Внесение изменений в нормативный акт, направленный на исключение конкретной нормы либо принятия новой редакции правовой нормы 3. Объявление об утрате нормативно-правовым актом юридической силы. В некоторых случаях в нормативно-правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия, содержащихся в них норм. Например, в КоАП ст.1.7 определяет действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве. В частности, лицо, совершившее административное правонарушение подлежит ответственности на основании закона действующего во время и по месту совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность или иным образом улучшающий положение нарушителя имеет обратную силу. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. Действие административно-правовых норм в пространстве, по сути, представляет собой их реализацию на определенной территории по общему правилу, регламентирующие управленческие отношения на всей территории РФ, ограниченной государственной границей (но бывают и «выходы» за ее пределы). В соответствии с КРФ наша страна имеет федеративное устройство, включая территории субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними, кроме того, юрисдикция распространяется на континентальный шельф и исключительную экономическую зону. На основании норм международного права к территории государства относятся морские и речные суда под государственным флагом, в том числе находящиеся в открытом море военные корабли, летательные аппараты, территории посольств. Действие административно-правовых норм в пределах территорий государства, обусловлено статусом органа, который их принял и видом нормативно-правового акта, в котором они содержатся. В соответствии со ст.1.8. КоАП действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве обусловлено тем, что лицо, совершившее административное правонарушение на территории РФ подлежит административной ответственности в соответствии с административным законодательством РФ и ее субъектов. Граждане РФ и постоянно проживающие в РФ лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами РФ подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, в случаях, если это предусмотрено положениями международных договоров. Принципиальное значение для действия административно-правовых норм в пространстве и во времени имеют следующие конституционные положения. В частности, любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Действие АП норм по кругу лиц Определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм. К ним относятся: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, государственные служащие и т.д. 14. Понятие и структура административно-правового отношения. Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления). Признаки (особенностями) административных правоотношений: – являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес; – носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление; – являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений; – в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты. Административные правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, административные правоотношения разрешаются внутри самой системы. Структура административно-правовых отношений: – объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений; – субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган; – юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений; – содержание, которое включает в себя субъективные права и юридические обязанности; – метод административно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений; – способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный). Виды административно-правовых отношений: 1) по характеру правоотношений: – материальные, основанные на нормах материального права; – процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм; 2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами: – горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность; – вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта; – субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение); – координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов; 3) по целям: – регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций; – охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав. |