Конспект. Тема Государственно управление и исполнительная власть Вопрос Понятие, характерные черты и критерии эффективности государственного управления
 Скачать 426.55 Kb.
|
|
Тема 3. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения Вопрос 1. Механизм административно-правового регулирования. В общей теории права под механизмом правового регулирования понимается единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Механизм показывает, как именно осуществляется правовое опосредование (нормирование, регулирование, охрана и защита) общественных отношений, как общественные отношения, в том числе складывающиеся в административно-публичной сфере, становятся правоотношениями. В процессе административно-правового регулирования условно можно выделить три стадии: · установление норм административного права; · возникновение административных правоотношений (административных прав и обязанностей), а также реализация возникших в рамках административных правоотношений прав и обязанностей; · реализация норм административного права. По своей структуре этот механизм составляют следующие пять элементов: 1) Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством Российской Федерации. 2) Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности. 3) Акты толкования норм административного права –это акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права. Виды толкования: 1. нормативное; 2. административное; 3. казуальное; 4. судебное. 4) Акты применения норм административного права. Такой акт представляет собой официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела. Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаки: · в нем содержится воля государства; · наличие властного характера; · он охраняется принудительной силой государства; · по форме это индивидуальный правовой акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений; · он должен издаваться на основании и во исполнение закона в рамках имеющихся у должностного лица или органа государственной власти полномочий; · он издается в установленной форме (указ, постановление, решение, приказ, директива, указание и т.д.). Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Они могут быть регулятивными или охранительными. 5) Административно-правовые отношения, которые являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения и позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права. Это последний элемент механизма. Реализация норм административного права в рамках возникающих на их основе административных правоотношений порождает административный правопорядок, который представляет собой возникающее в результате реального действия норм административного права и постоянно поддерживаемое состояние нормативной упорядоченности совокупности общественных отношений, формирующихся в административно-публичной сфере. Вопрос 2. Понятие и виды административно-правовых норм. Понятие административно-правовой нормы. Норма административного права представляет собой установленное государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов этих отношений. Особенности административно-правовых норма: 1)предметом регулирования являются административно-правовые нормы; 2)регулируют различные субъекты; 3)в большинстве совеем являются императивными; 4)в большинстве своем содержатся в подзаконных актах. Виды административно-правовых норм. Административно-правовые нормы могут классифицироваться по различным критериям. 1) Основным критерием классификации административно-правовых норм является их юридическое содержание, в соответствии с которым нормы делятся на: · административно-обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме; · административно-запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме; · административно-уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы; · административно-декларирующие, т.е.устанавливающие наиболее общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности. 2) По субъектам, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на: · нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы; · нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих; · нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций; · нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. 3) По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления). 4) По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных – абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы. 5) По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности и других). 6) По пределу действия в пространстве административно-правовые нормы делятся на: · общероссийские (федеральные); · действующие в пределах субъектов РФ; · ограниченно-территориальные. распространяющие свое действие в пределах части территориальной единицы; · межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.); · локальные; · действующие в пределах федеральных округов. 7) По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть: · общими, действующие в пределах всей административно-публичной сферы; · отраслевыми, действующие в пределах определенной части административно-публичной сферы – отрасли публичного управления; · межотраслевыми, действующие в рамках нескольких частей административно-публичной сферы. 8) По своей внутренней структуры административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза - часть нормы, указывающая на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Гипотезу административно-правовой нормы можно разделить на абсолютно определенную, и относительно определенную. Диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащий дозволение, предписание или правового поведения, предписываемое нормой права. Санкция – это часть административно-правовой нормы, указывающая на правовые последствия и предусматривающая меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правой нормы поведения. Существуют следующие санкции административных норм: 1) Меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др. 2) Меры финансового воздействия: различные финансовые (в т.ч. кредитные) и налоговые санкции – прекращение кредитования (полностью или частично). 3) Меры административного наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ к ним относятся: · предупреждение (ст. 3.4 КоАП); · административный штраф (ст. 3.5 КоАП); · возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП); · конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП); · лишение специального права (ст. 3.8 КоАП); · административный арест (ст. 3.9 КоАП); · административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП); · дисквалификация (ст. 3.11 КоАП); · административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП). Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение.. Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Такие нормы называются отсылочные, или бланкетные. Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах: · Соблюдение – характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. · Исполнение – заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. · Использование – состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления. · Применение – состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. · Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности. Вопрос 3. Понятие и виды административно-правовых отношений. Под административным правоотношением понимается общественные отношения, возникающие в административно-правовой сфере и урегулированные административно-правовой нормой. Административное правоотношение характеризуется следующими особенностями: · возникает только в административно-публичной сфере по поводу организации и осуществления административно-публичной деятельности, публичного взаимодействия между физическими лицами и (или) организациями или по поводу разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел об административных правонарушениях; · представляет собой публично-юридическую связь между его участниками, основанную на соответствующих нормах административного права; · возникает и реализуется с непосредственным участием в них административных органов либо без их непосредственного участия, но под их контролем (надзором); · в случае, когда одним из участников отношения является административный орган, а другим – физическое лицо или организация либо нижестоящий административный орган, между ними возникает основанная на нормах административного права организационная или функциональная подчиненность второго участника первом, однако ее наличие не лишает подчиненного участника административного правоотношения права на обжалование; · может возникать по инициативе как административного органа, так и иного подчиненного участника отношения, однако право разрешения вопроса, всегда принадлежит административному органу, наделенному для этого необходимыми публично-властными полномочиями. Во внутреннюю структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты и нормативное содержание. Стороны в них выступают как носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы. Субъект административно-правовых отношений– это индивид или организация (индивидуальный или коллективный субъект), которые в соответствии с нормами административного права являются носителями субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В качестве обязательного субъекта административного правоотношения выступает орган государственного управления. Объект административно-правовых отношений – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти. Содержание административно-правовых отношений – это права и обязанности сторон правоотношений. Для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события. Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными и неправомерными. События – это явления, не зависящие от воли людей (например: смена времени года, стихийное бедствие, техногенная авария, смерть и т.д.). Признаками административно-правовых отношений является то, что: · обязанности и права сторон несимметричны, так как они связаны с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (отношения власти-подчинения); · одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями); · данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; · в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; · разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке. Классификация административно-правовых отношений. Существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике. 1) В зависимости от характера связей между сторонами можно выделить вертикальные и горизонтальные отношения. · Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это – отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. · Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами (т.е. одна из сторон не подчинена организационно другой). Это – отношения между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между не подчиненными друг другу органами. Данное разделение административных правоотношений является общепринятым, хотя и весьма спорным. Также отдельно выделяют диагональные отношения. Они образуются при организации управления по функциональному принципу (Центробанк России и его клиенты; характер управленческих отношений в рамках имеющихся полномочий между Госстандартом России, Госкомстатом России и иными органами государственной власти.). В современной юридической литературе особо выделяются и внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. 2) В 80-е гг. ХХ столетия ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, а также координационные отношения и реординационные отношения. К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами). Координационные правоотношения характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одной цели и решать схожие задачи. Реординационные отношения образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции. 3) По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы: · административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан); · административно-правовые отношения юрисдикционного характера, т.е. связанные с деликтами (проступками, влекущими за собой возмещение) в сфере государственного управления. 4) По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ) и процессуальные (например, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях). Процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем не только административно-правовых, но и отношений, регулируемых другими отраслями права, например, земельным, финансовым, экологическим, налоговым, бюджетным и др. 5) По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном, а также в судебном порядке. |