Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
Скачать 1.13 Mb.
|
ТЕМА 9. Гарантии местного самоуправления (4 часа).
1. Понятие и система гарантий местного самоуправления Система гарантий местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Общие гарантии:
Специальные гарантии (юридические) местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. К тому же, органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (например, устав муниципального образования). Целевое назначение гарантий – обеспечить правовыми средствами:
В самом общем виде гарантии представлены в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Конституционные положения конкретизируются в текущем законодательстве, и в первую очередь в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Уже в ч. 1 ст. 1 этот Закон провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. В последующих статьях это принципиальное указание развивается применительно к общим положениям Закона и конкретным направлениям реализации права жителей на местное самоуправление. В ч. 3 ст. 3 Закона приводится закрытый перечень оснований для ограничения, причем только федеральным законом, права на местное самоуправление. Это допускается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Государственные гарантии распространяются на правотворческую, равно как и на правоприменительную, деятельность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в целом. Наиболее широкое закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил в институтах непосредственной демократии. В первую очередь это относится к местному референдуму и муниципальным выборам. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, законодательно гарантирует его финансовую, экономическую и организационную самостоятельность, утверждает принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение его прав. Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает материально-финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий, полученных в соответствии с законом, а статья 133 — компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Конституция Российской Федерации (статья 8) равным образом признает и защищает муниципальную собственность (наряду с частной, государственной и иными формами собственности). 2. Финансово-экономические гарантии местного самоуправления Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которое законодательство закрепляет за органами местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в том, что:
3. Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, гарантируя местное самоуправление, устанавливает систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:
При этом с такими исками вправе обращаться как органы и должностные лица местного самоуправления, так и сами граждане, проживающие на территории муниципального образования. Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципальных образований в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Кроме этого, важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ. Важную функцию выполняет также Министерство юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу правовых актов. Кроме этого, правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления. Вступление России в 1996 году в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления дают дополнительные, в частности, международные гарантии прав местного самоуправления в РФ. 4. Организационные гарантии местного самоуправления К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления являются:
ТЕМА 10. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (2 часа)
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций (это так называемая негативная юридическая ответственность). Когда речь идет о негативной юридической ответственности, то подразумевается, что субъект должен быть признан виновным и в отношении него могут применяться санкции различных видов отраслевой ответственности. Например, уголовное наказание муниципального чиновника, давшего взятку государственному чиновнику за выделение субвенции определенному муниципальному образованию; либо дисциплинарное взыскание для муниципального служащего и т.д. Но меры ответственности за совершенные действия бывают и сугубо муниципально-правовыми (или конституционно-правовыми). Например, ответственность депутата представительного органа муниципального образования в виде отзыва или лишения слова на заседании за неисполнение регламента. Позитивная юридическая ответственность включает в себя как внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требования норм права, так и ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права за его действия. В этих случаях речь не идет о лишениях в результате применения мер принудительного воздействия за порученное дело, либо санкций. Важность позитивной ответственности зафиксирована в ч. 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г., где местное самоуправление определяется как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Здесь речь не идет о санкциях в отношении населения. Подразумевается элемент самоосознания населением того, что очень многое зависит от него самого. Ничего не будешь делать, наступят неблагоприятные последствия - разбитые дороги, грязные дворы и подъезды, отсутствие связи и пр. И винить придется, прежде всего, самих себя - о чем надо, не думали, на собрания жителей не являлись, на выборы главы муниципального образования и депутатов не пошли, контроль в отношении выборных лиц не осуществляли, не выступали с инициативой о проведении их отчета об использовании бюджета и деятельности в целом и т.д. Конечно, можно винить соответствующих лиц, ставить вопрос об их отзыве, т.е. о применении мер негативной правовой ответственности. Но негативные последствия стали следствием и собственного поведения населения. Отвечать за это надо перед самим собой, что и отразил Закон в формуле "под свою ответственность". Согласно ст. 70 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:
2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением Необходимо отметить, что Федеральный закон №154-ФЗ 1995 года устанавливал такое основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как утрата доверия населения. Однако данный закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом «утрата доверия». Он не определил порядка и условий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они должны были устанавливаться уставом муниципального образования. В свою очередь Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. Так, например, согласно ст.24 данного Закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. При этом, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Кроме этого, Закон 1995 года предусматривал возможность использования института выражения недоверия выборным лицам и органам местного самоуправления. Закон 2003 года данный институт не упоминает. Однако, согласно ст.44 ФЗ-№131 уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст.71 Федерального закона №131-ФЗ основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. 3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами Основанием для данного вида ответственности являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в данном случае наступает в судебном порядке. Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования закреплен в Законе РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ред.от 09.02.2009 г.). Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными их решений и обязанность указанных лиц возместить ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам. 4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством. 1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. 2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. 1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. 2. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. 3. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. |