Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
2). Общественная и общественно-хозяйственная теории. Сторонниками общественной теории из наших соотечественников являются А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др., а среди зарубежных ученых, такие как О. Ресслер, Р. Моль и др. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы (писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов). Таким образом, сторонники данной теории рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой. Согласно общественной теории, самоуправление – это управление не государственными делами, а собственными делами общины, в том числе заведование делами местного хозяйства (общественно-хозяйственная теория местного самоуправления). В то же время непредвзятый анализ общественной и общественно-хозяйственной теорий местного самоуправления позволяет выявить множество пробелов. Как отмечали критики, общественно-хозяйственная теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства. 3. Органическая теория. В научной и учебной юридической литературе данная теория определяется как направление, переходное к государственной теории. Данную концепцию поддерживает школа социологии, которую представлял Герберт Спенсер, а в последующем Лилиенфильд и Вормс. Как отмечает основоположник органической теории местного самоуправления, П. Стучка, «эта теория приравнивает все государство к живому организму. Государство – это сложная личность. Низшая организация – это община, низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму». 4. Государственная теория. Основные положения государственной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом, а в России ее поддерживали такие видные юристы как: В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов, Н. Лазаревский, Б. Нольде, Б.Н. Чичерин и др. Сторонники государственной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников данной теории, есть дело государственное. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, призвана обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. Таким образом, власть, по сути, осуществляется населением и избранными населением людьми, но эта власть является государственной. Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую (Р. Гнейст) и юридическую (Л. Штейн) теории самоуправления. Сторонники политической теории видели основания для самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. По мнению Р. Гнейста, зависимое положение чиновника обуславливается, тем, что служба является для него главным источником средств существования. Чиновник относится к исполнению возложенных на него функций управления не как к осуществлению своих интересов, а как к профессии, благодаря которой он получает определенные материальные выгоды. Поэтому часто он действует не так, как того требуют его убеждения и интересы, а так, как от него требует начальство. В связи с этим, деятельность должностного лица должна осуществляться на безвозмездной основе как почетная обязанность (а не как профессия) почетными лицами из среды местного населения. Большее распространение получила так называемая юридическая теория. Так, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно данное обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов. 5. В теории дуализма муниципального управления находит свое отражение двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне). По мнению представителей данной теории, правильнее говорить о двойственной природе местного самоуправления – государственной и общественной. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Как справедливо отмечают Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров «практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное». 6. Теория социального обслуживания (упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. При этом основной целью муниципальной деятельности, согласно данной теории, является благосостояние жителей коммуны). 7. Наряду с рассмотренными выше теориями большое распространение в научной юридической литературе получили социал-реформистские муниципальные концепции, которые зародились в конце XIX века. Предпосылками развития данных концепций послужило противостояние социал-демократического и социалистического движения с одной стороны, и коммунистического – с другой. Если первые отрицали классовый критерий, то вторые считали его основополагающим элементом конструкции местного самоуправления. В целом, сторонники социал-реформистских муниципальных концепций, исходили из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. 3. Зарубежные системы местного самоуправления В зарубежной и отечественной литературе, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия «местное самоуправление» и «местное управление». При этом четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления не проводится. Одни исследователи не противопоставляют данные понятия, а другие – предполагают их противопоставление. Но все они сходятся в одном: эти понятия отражают суть взаимоотношений центральной (федеральной) и местной власти, степень независимости и самостоятельности органов власти на местах; местное самоуправление и управление самым непосредственным образом связаны с населением, с его повседневной жизнью. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства. Суть французской, или континентальной, модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. Таким образом, в рамках континентальной модели большее распространение получили идеи государственной теории. В основе данной модели заложена административная опека центральной власти над местными органами и присутствие на местах агентов центрального правительства. Например, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначенным государственными органами власти. Более того, префект имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Франции была несколько снижена. В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по-прежнему осуществляется. В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в статье 130 Конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль над законностью актов местных органов власти. В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) — лэны. Представители центрального правительства входят в структуру этих органов местной власти и контролируют их работу. В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи Конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в Конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль над органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль - управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства. В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. Коммунальное управление в Германии (СКР) Опыт организации местного самоуправления в Федеративной Республике Германия особо интересен для России как федеративного государства. В ФРГ местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трех видов.
Согласно статье 93 Конституции ФРГ, Германия является федеративным государством, поэтому основная схема структуры государственного управления включает в себя три независимых уровня: федеральное управление, земельное управление, коммунальное управление. Каждый из этих уровней имеет свой автономный и сконцентрированный круг задач. Но, несмотря на сильную децентрализацию, государственная целостность Германии не подвергается опасности. Причиной этого являются следующие пять факторов: 1) общефедеральный правопорядок; 2) регулируемая в масштабе всей федерации государственная служба; 3) национальная структура партий; 4) общефедеральная экономическая система; 5) общефедеральное административное устройство. Коммунальное управление подразделяется на три уровня: общинное, районное, надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность. Действующие в Германии организационные устройства общин основаны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного самоуправления. Система местного управления ФРГ строится в соответствии с административно-территориальным делением, сходным в большинстве земель. Страна состоит из 16 земель, в состав которых входят округа, районы, города в ранге районов и общины. Все 16 федеративных земель имеют собственные избираемые населением парламенты, свои правительства и располагают законодательными компетенциями во всех областях, в которых законодателем прямо не назван федеральный парламент. Как Основной закон (Конституция) ФРГ, так и конституции земель закрепляют за общинами сильные позиции. В ФРГ в вопросе государственного строительства действует следующий принцип: если государство хочет иметь поддержку народа, то демократия должна строиться снизу вверх. Общины в ФРГ интегрированы в общую систему государственной власти, являясь хотя и самым низшим ее звеном, но одновременно и самым важным. Районы — это следующая ступень системы местного самоуправления и низшие органы собственно государственной администрации. Глава района (ландрат) избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. Небольшие города и поселки входят в состав района и подчиняются ему. Более крупные поселения могут сами выполнять функции районов — это так называемый город-район или районный центр. Округа составляют среднюю инстанцию, промежуточную между министерствами земель и районами. Это чисто административные образования, они не имеют представительных органов. Глава округа обычно назначается правительством земли. Важнейшей предпосылкой для закрепленного в статье 28 Основного закона ФРГ и в земельных конституциях права на самоуправление является, по мнению немецких ученых, право общин на собственные источники финансирования — налоги и сборы. Общины имеют право претендовать и на часть налоговых поступлений земли при учете задач, которые обязана выполнять последняя. Земли путем дотаций и перераспределения финансовых средств обязаны обеспечить общинам как минимум такое финансовое положение, которое позволит им выполнять свои задачи. Во многом благодаря таким финансовым гарантиям право на самоуправление не превращается в пустую фразу, а имеет реальное содержание и претворяется в жизнь. 4. История развития местного самоуправления в России Генетически местное самоуправление, или муниципальное управление, можно считать возникшим из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Таким образом, местное самоуправление в форме общины старше, чем государство. Местное управление в России XVI-XVIII вв. Прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашать и смещать князя, игравшего только роль военачальника. Однако со времен Ивана Грозного в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. В некоторых работах отмечается, что начало формированию местного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 г.) и городская (1870 г.) Александра II. 1. Однако, по мнению большинства историков и правоведов, реформирование местного самоуправления в России связано с правлением Ивана IV Грозного. В 1555 году указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. Земская реформа Ивана Грозного определила три характерные черты земства: 1) земское устройство впервые получило юридическое определение; 2) реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства; 3) служба в земских учреждениях была неотделима от строгого надзора и отчетности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения. 2. В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» губная («губа» - округ) и земская. Дальнейшие изменения в местном самоуправлении России были связаны с реформированием ее административно-территориальной структуры. 3. Зачатки земской системы имели место и при Петре I. С реформаторской деятельности Петра I начинается переход к абсолютному самоуправлению. Для его эпохи, как отмечают В.В. Макарычев и И.В. Тимошенко, было характерно «усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делались попытки оживить местное самоуправление». Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний. 4. При Екатерине II местное самоуправление стало выступать как конкретное, реальное образование, имеющее содержание и форму, количественные и качественные характеристики. Следует отметить, что реформы в данный период проводились на основе децентрализации и сословности, т.к. значительный недостаток сложившейся системы управления императрица видела в чрезмерной централизации и оторванности органов местного управления от широких кругов дворянства. 20 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г. устанавливала права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветреныя...» («Жалованная грамота… городам», статья 2). Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли («Жалованная грамота… городам», статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые, правда, местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по «утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества» («Жалованная грамота… городам», статьи 1, 28). Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями («Жалованная грамота… городам», статьи 7, 8). Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 г. устанавливался еще и третий орган — собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В начале 1786 г. указанные учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей. 5. Основные принципы (децентрализация власти, выборность должностей, самостоятельность суда) реформ Екатерины претерпели значительные изменения при Павле I. Он создал «уродливую», деспотическую централизованную форму правления, основанную на полном, беспрекословном подчинении всевластному государю». Очередной дворцовый переворот 11 марта 1801 года уничтожает Павла и возводит на престол Александра I (последнего представителя просвещенного абсолютизма). 6. Александр I, вступивший на престол в начале XIX века, вынужден был вернуться к многим оправдавшим себя традициям и идеям Екатерины II. Первоначально в его планы входила отмена крепостного права, принятие первой Российской Конституции, возрождение системы местного управления. Однако его планы осуществились частично. 7. В дальнейшем общественно-политическую ситуацию в России изменило восстание декабристов 1825 года, которое было подавлено новым императором Николаем I. Его политика была направлена на укрепление абсолютизма и централизации в управлении. Поэтому, чиновник стал главной фигурой центральной и местной власти. 8. Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 году провести реформу управления государственными крестьянами. В результате государственные крестьяне получили волостное и сельское самоуправление. Однако вся их деятельность проходила под строгим контролем местных органов Министерства государственных имуществ. 9. Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60-70 годов XIX в. Одной из главных буржуазно-либеральных реформ явилась Крестьянская реформа 1861 года, которая предусматривала организацию крестьянского самоуправления. Крепостное право в нашем государстве, наконец, было отменено, и крестьяне получили личную свободу, и не менее важное право на землю. Развитие местного самоуправления в России XIX — начала ХХ в. 10. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две составляющие: Первая — выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая составляющая — местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным – с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления. В губерниях создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. С 1866 г. правительство постепенно ограничивает земское самоуправление: во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых – параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. К тому же с целью сохранения контроля над земским самоуправлением правительство большую роль отводило бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг – будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями – жестко контролировался, подправлялся и нередко пресекался. И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. Городское самоуправление в России также имеет довольно длительную историю. Города были в свое время выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган представлял правительственный чиновник — городничий. Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправления действительной самостоятельности. Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений. Городовое положение было первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельности действий общественных городских управлений. При этом термин «самоуправление» еще не употреблялся. Однако ст. 5 гласила: «Городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». Систему органов городского общественного управления составляли: городское избирательное собрание (собиралось каждые три года для избрания гласных); городская дума (распорядительный орган); городская управа (исполнительный орган). Серьезным недостатком Городового положения 1870 года явилось заимствование прусской трехразрядной избирательной системы. По закону все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупным налогоплательщикам. В результате фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи, преподаватели, судьи и др.). Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако всю свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Таким образом, в России на местах сформировались две системы управления: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Подводя итог, следует особо выделить четыре основных обстоятельства, которые позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти. Во-первых, жизненность органов сельского и городского самоуправления обеспечивалась их подлинным самоуправлением (они сами формировали свои руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности). Во-вторых, жизнеспособность земств и городских органов самоуправления обеспечивалась их самофинансированием. В-третьих, в местном самоуправлении сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников. В-четвертых, реформы в российском самоуправлении имели существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества. Правовая природа местного самоуправления в период контрреформ (конец XIX в.) 11. Земская и городская реформы Александра II непосредственно подготавливали Россию к переходу к конституционной монархии, построению правового государства и гражданского общества западного типа. Намечалась широкая программа административных и экономических преобразований. Даже был разработан правительственный документ о созыве Всероссийского земства, т.е. по сути парламента. Но развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством Александра II, которое задержало поступательное движение России. После гибели императора началась ожесточенная борьба между сторонниками продолжения и углубления либеральных реформ и консерваторами, охраняющими «вековые основы», которая закончилась победой последних. Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления. Александр III занял позицию открыто враждебную по отношению к земству. Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления бюрократического самодержавия, которые нашли свое отражение в Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и Городовом положении (1892 г.). В основе данных актов и были заложены идеи государственной теории, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным, т.е. по сути, включить земские учреждения в общую государственную систему. Реорганизация местной власти в начале XX века 12. Поражение России в русско-японской войне, а также революционные события 1905-1907 годов вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и проведении очередной реформы в области местного самоуправления. 6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября «высочайшим» манифестом Николая II (вступившим на престол в 1894 году) на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». В это время стало складываться убеждение, что современное правовое государство неизбежно должно было отказаться от централизации и вообще от управления по старой полицейской системе. Под местным самоуправлением в это время понимали заведование хозяйственными и иными делами какой-либо местности; объем прав, предоставляемых местному самоуправлению, определяется центральной властью, которая принимает активное участие в самоуправлении и осуществляет контроль за ним. Вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными царскими указами 1905-1913 годов были урегулированы некоторые ее элементы. Спад революционной волны благотворно отразился на земствах. 1908 – 1913 гг. называют «золотым временем земств». 13. Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством (в которое входили выдающиеся представители деловых кругов и интеллигенции), их еще называли «верными слугами народа». 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без различия пола, религии и национальности. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, расширить их сферу деятельности, а также ограничить вмешательство государственных органов в деятельность органов местного самоуправления. Проводимая реформа охватывала следующие основные вопросы. Во-первых, реформирование городского и организация поселкового самоуправления. Во-вторых, создавалось поселковое самоуправление. В-третьих, планировалось реформировать также губернские и уездные земства, в частности, ввести новую мелкую земскую единицу – волостное земство. В-четвертых, было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Были введены административные суды, задачей которых являлось обеспечение законности. ВЫВОД: история земского движения показывает, что в России в разное время действовали три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрреформ в 1890 г., третья — после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания. Местное самоуправление в СССР После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г. Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца. Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное. Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность. В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития — период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л. А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов. Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов: 1) 1989–1991 гг. — начальный этап восстановления местного самоуправления; 2) 1991–1993 гг. — органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти; 3) 1993–1995 гг. — регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы; 4) 1995–2003 гг. — реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 5) с 2003 г. по настоящее время — переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Развитие российского местного самоуправления в конце ХХ в. Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления. Начальный этап развития местного самоуправления (1989–1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. На следующем этапе (1991–1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г. В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен. Следующий этап (1993–1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило:
Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном — в крупных городах. Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации (постановление Правительства № 1251) была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации. В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием. В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс. Современное состояние реформы и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о местном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовывался в Ставропольском крае и Новосибирской области. В Ставропольском крае были приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отношениях. Указанные нормативные акты изменили структуру местных органов власти, закрепили двухуровневый местный бюджет и урегулировали взаимоотношения между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Ставропольского края. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой — сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. Однако эффективность этих процессов во многом будет зависеть от наличия соответствующих норм в Бюджетном и Налоговом кодексах, определяющих доходную базу местных бюджетов. Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации:
|