Главная страница

Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)


Скачать 1.13 Mb.
НазваниеТема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
АнкорЛекции по муниципальному праву.doc
Дата15.12.2017
Размер1.13 Mb.
Формат файлаdoc
Имя файлаЛекции по муниципальному праву.doc
ТипАнализ
#11581
страница4 из 15
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

- регулятивные (направленные на регулирование муниципально-правовых отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей), которые подразделяются на: а) обязывающие, б) запрещающие, в) управомочивающие;

- охранительные (регламентирующие меры юридической ответственности и порядок применения санкций и различающиеся по видам юридической ответственности);

- специализированные: а) дефинитивные (определения правовых категорий и понятий муниципального права); б) декларативные (нормы-принципы); в) оперативные – отменяющие действующие нормы, распространяющие данные нормы на новый круг общественных отношений, пролонгирующие данные нормы на новый срок; г) коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

Классификация норм муниципального права может осуществляться и по иным основаниям и критериям.

Основные способы реализации норм муниципального права.

Реализация права представляет собой претворение (воплощение) норм права в правомерное поведение субъектов правоотношений.

Объектом реализации права выступает система законодательства, т.е. система нормативных правовых актов. Совершение определенных действий, предусмотренных нормами права, представляет объективную сторону реализации права. Субъектами реализации права являются те лица, на которых право распространяет свое действие, т.е. субъекты права. С субъективной стороны реализация права характеризуется отношением субъекта к правовым требованиям в момент совершения предписываемых действий. Он может осуществлять правовые предписания, осознавая общественный долг или из страха неблагоприятных последствий.

В зависимости от характера правореализующих действий субъектов права выделяют четыре формы реализации права: 1) осуществление (использование); 2) исполнение; 3) соблюдение; 4) применение.

Осуществление (использование) норм права – это такая форма реализации права, при которой субъекты по своему усмотрению, желанию используют предоставленные им права. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ); право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и т.д.

Исполнение права – форма реализации права, при которой лицо исполняет возложенные на него юридические обязанности, т.е. совершает активные действия. В этом случае реализуются обязывающие нормы права. Юридические обязанности могут содержаться в различных юридических документах: нормативных правовых актах, договорах, а также в правовых актах индивидуального характера (например, в судебных решениях).

Так, Конституция РФ закрепляет обязанности, без которых невозможно установление и поддержание в обществе правопорядка. В общем виде это формулируется в ст. 15, где указывается, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Соблюдение – это форма реализации права, при которой лицо соблюдает установленные правовые запреты, т.е. воздерживается от совершения действий, не дозволенных нормами права. Данная форма реализации права не предполагает каких-либо активных действий; напротив, требуется не совершать действий, запрещенных нормами права.

Рассмотренные три формы реализации права принято называть формами непосредственной реализации права, ибо в их ходе юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений.

Однако во многих случаях соблюдение, исполнение и использование оказываются недостаточными для обеспечения полной реализации юридических норм, и требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов, наделенных государственно-властными полномочиями. Поэтому существует еще одна форма реализации права – правоприменение.

Правоприменение (применение права) – это такая форма реализации права, при которой нормы права реализуются посредством активных действий соответствующих компетентных (государственных или муниципальных) органов и должностных лиц.

Применение права отличается от соблюдения, исполнения и использования рядом следующих особенностей, признаков: 1) оно осуществляется только уполномоченными на то компетентными (государственными или муниципальными) органами и должностными лицами; 2) цель применения права – удовлетворение потребностей и интересов всего общества; 3) оно осуществляется всегда в рамках конкретных правоотношений, получивших в специальной литературе название правоприменительных отношений; 4) оно является сложной формой реализации, поскольку его осуществление проявляется в сочетании с иными формами реализации (исполнением, соблюдением, использованием); 5) применение норм права осуществляется не в произвольной форме, а в строго установленном законом порядке; 6) оно сопровождается вынесением индивидуального правового акта (правоприменительного акта).

Под реализацией муниципально-правовых норм следует понимать процесс практического претворения в жизнь субъектами муниципального права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Следовательно, реализация муниципально-правовых норм – это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов муниципального права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами муниципального права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей.

Существует четыре способа реализации муниципально-правовых норм:

  1. Исполнение – точное следование участников (субъектов) муниципально-правовых отношений тем юридическим предписаниям, запретам и дозволениям, которые в них содержатся.

Исполнение – действие субъектов правоотношения по выполнению возложенных на них нормой обязанностей. Лицо, которому адресована данная норма, точно и в установленный срок должно выполнить предписанные должностные или гражданские обязанности, например, обязанности должностного лица местного самоуправления, органа местного самоуправления или решения местного референдума.

  1. Применение – выражается в издании полномочным органом или должностным лицом местного самоуправления правовых актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение представляет собой в основном деятельность органов местного самоуправления (или иных органов по их полномочию), которые издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым вопросы, которые не могут решать другие субъекты.

Применение муниципального права совершается с учетом совокупности правил и процедур, установленных процессуальными нормами.

  1. Соблюдение – реакция участников (субъектов) муниципально-правовых отношений на запреты, по существу является конкретным выражением исполнения.

Соблюдение – действие (бездействие) субъекта в соответствии с запретами, закрепленными в нормах муниципального права.

  1. Использование – добровольное совершение участниками (субъектами) муниципально-правовых отношений действий, которые связаны с осуществлением их субъективных прав. Такая форма позволяет субъекту выбрать наиболее целесообразный, с его точки зрения, вариант поведения по реализации управомочивающих и рекомендательных норм права. Лицо, использующее право, оценивает все обстоятельства, принимает самостоятельное решение: направляет жалобу в орган местного самоуправления, участвует в местном референдуме или выборах и т.д.

Применение муниципально-правовых норм отличается от таких способов реализации как соблюдение, исполнение и использование.

Так, первое отличие выражается в том, что применение норм муниципального права выступает как организующая властная деятельность уполномоченных субъектов муниципального управления, которая направлена на упорядочение общественной жизни, путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами муниципальных правоотношений.

Второе отличие, заключается в том, что правовое положение участников правоприменительных отношений различно, т.к. один из субъектов наделен властными полномочиями.

Наконец, третье отличие, как представляется, выражается в том, что применение права сопровождается изданием правового акта, исходящего от субъекта правоприменения.

Применение муниципально-правовых норм и их толкование составляют неразрывный процесс. Цель толкования правовых норм заключается в исследовании объективной воли законодателя. Правильное толкование муниципально-правовых норм позволяет глубже понять, во-первых, позицию законодателя; во-вторых, сущность самого нормативного правового акта, с тем, чтобы эффективно применить его на практике. Толкование норм муниципального права имеет особое значение, т.к. данные нормы регулируют общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления.

В теории государства и права под толкованием норм права понимается интеллектуально-волевая деятельность, направленная на определение точного смысла текста правовой нормы и состоящая из двух этапов: уяснения и затем, при необходимости, разъяснения правовой нормы.

Выделяют следующие способы толкования правовых норм: 1) филологический (грамматический); 2) логический; 3) систематический; 4) исторический; 5) телеологический (целевой); 6) специально-юридический.
Б). Муниципально-правовые отношения.

Муниципально-правовые отношения можно определить как регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Отличительные черты муниципальных отношений.

Во-первых, их локально-территориальный характер. Это обусловлено тем, что данные отношения возникают в основном на местном (муниципальном) уровне в процессе осуществления самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, комплексный характер муниципальных отношений. Данное обстоятельство объясняется тем, что предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и др. Однако все эти отношения объединяет то, что они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Наконец, в-третьих, субъектами муниципально-правовых отношений выступает население муниципального образования, которое непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления) решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенное полномочиями по решению данных вопросов.

Субъекты (участники) являются основным элементом муниципально-правовых отношений, наряду с такими элементами как: объекты (то, по поводу чего возникли отношения) и юридические факты.

А. Субъект муниципального права – обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него муниципальным правом. Субъекты муниципального права могут стать субъектами муниципально-правовых отношений, если имеют место: 1) муниципально-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта; 2) правоспособность и дееспособность субъекта; 3) основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно подразделить на три вида.

К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование, представляющее собой населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления.

Федеральный закон №131 – ФЗ устанавливает следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это, прежде всего, население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования.

Население избирает представительный орган местного самоуправления, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы о преобразовании муниципального образования, установлении или изменении его территории. По инициативе населения проводятся публичные слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования. В целях выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления могут проводиться опросы граждан на всей территории муниципального образования или на части его территории. В соответствии с законодательством и уставом муниципального образования население может выступать субъектом и иных муниципальных отношений.

Вопросы местного значения могут решаться сходом, собранием, конференцией граждан.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются также органы и должностные лица местного самоуправления. Согласно ст. 34 Федерального закона №131 – ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит гражданам Российской Федерации. Так, согласно ст. 3 Федерального закона 2003 года граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Для осуществления своих прав граждане (как субъекты муниципально-правовых отношений) должны отвечать определенным требованиям, установленных законодательством. Речь идет о достижении определенного возраста, гражданстве и других качествах.

Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Под территориальным общественным самоуправлением, согласно ст. 27 Федерального закона №131 – ФЗ, понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.

Субъектами, содействующими осуществлению местного самоуправления, являются также предприятия, учреждения и организации, которые находятся на территории муниципального образования. При этом данные предприятия, учреждения и организации могут находиться в муниципальной собственности, либо же взаимоотношения органов местного самоуправления с вышеперечисленными участниками муниципально-правовых отношений строятся на договорной основе.

Наконец, субъектами муниципально-правовых отношений могут выступать общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Правовой основой деятельности общественных объединений является Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82 – ФЗ «Об общественных объединениях».

Б). Объект муниципально-правового отношения (то, по поводу чего возникли отношения).

Общим объектом регулирования муниципально-правовых норм являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления, а непосредственным объектом – поведение конкретных субъектов.

Таким образом, в каждом конкретном муниципальном правоотношении объектом является то, на что направлены права и обязанности его участников, т.е. то, ради чего возникает правоотношение. В муниципально-правовых отношениях объектами конкретных правоотношений выступают поведение, действия субъектов в сфере управления и их результаты.

В). В теории государства и права под юридическим фактом понимают конкретное жизненное обстоятельство (действие, событие, ситуацию), в результате которого возникают, изменяются и прекращаются правоотношения.

Все юридические факты делятся на действия (такие факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников правоотношения) и события (такие факты, которые не связаны с волей участников конкретного правоотношения).

В свою очередь действия подразделяются на правомерные (юридические акты и юридические поступки) и неправомерные (противоправные).

Под юридическими актами понимают действия, совершенные с намерением породить юридические последствия. Некоторые из них имеют властный характер. Таковы, например, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако многие юридические акты не имеют властного характера. Эти акты называют сделками. Таковы, например, гражданско-правовые договоры и др.

Юридические поступки, в отличие от юридических актов, представляют собой действия, совершенные без намерения породить юридические последствия, однако в силу определенных обстоятельств обусловившие наступление этих последствий. Причем это происходит независимо от воли, желания и намерений этих лиц.

События же, в отличие от действий, не зависят от воли человека, но при этом влекут за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Юридическими фактами – событиями могут быть, например, рождение, болезнь или смерть человека; пожары, эпидемии, наводнения, землетрясения и др.

Юридические факты в муниципальном праве представляют собой факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение или прекращение муниципально-правовых отношений. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия субъектов местного самоуправления, а в некоторых случаях, события. Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта и подразделяются на: правомерные (соответствующие требованиям муниципально-правовых норм) и неправомерные (не соответствующие требованиям муниципально-правовых норм, нарушающие их). В свою очередь события представляют собой явления, не зависящие от воли людей, например, смерть, утрата дееспособности, тяжелая болезнь и т.п.

Муниципально-правовые отношения можно подразделить на отношения:

а) связанные с организацией местного самоуправления;

б) характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Так, в первую группу входят отношения, связанные с образованием, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Кроме этого, муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов на три группы. Речь идет об отношениях, в которых:

  1. одной из сторон выступает муниципальное образование;

  2. одним из субъектов выступает население муниципального образования;

  3. одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.

Своеобразие общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, по мнению ряда авторов (С.А. Авакьяна, В.Л. Лютцера, Н.Л. Пешина, В.А. Сивицкого, Н.С. Тимофеева) вызывает необходимость их классификации, которая может быть осуществлена:

1) по целевому назначению: отношения, связанные с конституированием местного самоуправления, т.е. возникающие в процессе выборов, определения организационных форм местного самоуправления, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, принятия и изменения уставов муниципальных образований;

2) по природе: собственно муниципально-правовые отношения и государственно-правовые отношения, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) по сферам и отраслям местного хозяйства: отношения муниципальной собственности, муниципальные земельные отношения, финансовые отношения и т.д.;

4) по субъектам (сторонам), участвующим в муниципально-правовых отношениях, могут быть отношения с участием: населения муниципального образования; органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; членов выборных органов местного самоуправления; органов государственной власти различных уровней, предприятий, организаций, учреждений, организаций различных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования; ассоциаций и союзов муниципальных образований;

5) по пространственным пределам можно выделить: внутримуниципальные отношения; межмуниципальные отношения; отношения с государственными органами на территории и за пределами муниципального образования.

3. Система муниципального права

Под правовым институтом в муниципальном праве понимают совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.

В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления: институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности и т.д.

Совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения представляет собой систему муниципального права как отрасли права.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной части.

Однако Е.С. Шугриной была высказана и обоснована возможность выделения общей, особенной и специальной части в отношении муниципального права.

Так, к общей части, по мнению данного автора, относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты: правовые основы местного самоуправления; территориальные основы местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц; гарантии местного самоуправления.

К особенной части относятся такие муниципально-правовые институты, как: полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспечению безопасности, законности и правопорядка.

Наконец, к специальной части Е.С. Шугрина предлагает отнести правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления в отдельных регионах, на определенных территориях.

Н.С. Бондарь при исследовании системы муниципального права Российской Федерации, отмечает, что в учебной и научной литературе по муниципальному праву при определении системы отрасли права чаще всего проявляется «комментаторский» подход, когда система муниципального права определяется в соответствии со структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор считает, что это методологически неверно, так как не законодательство лежит в основе системы отрасли права, а, напротив, система законодательства данной отрасли предопределяется системой норм и институтов соответствующей отрасли.

4. Источники муниципального права

В соответствии с общетеоретическими представлениями об источниках права понятие источников муниципального права может употребляться в двух смыслах – в материальном и формальном (юридическом).

Материальным источником муниципального права России являются общественные отношения – носители местного самоуправления в стране.

В формально-юридическом смысле источники муниципального права – внешняя форма выражения и существования правовых норм.

На природу и содержание источников муниципального права существенное влияние оказывают два обстоятельства: во-первых, комплексный характер муниципального права и, во-вторых, высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере и, соответственно, в системе источников муниципального права.

Источниками муниципального права являются, прежде всего, нормативные правовые акты, которые могут быть трех уровней:

1) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники;

2) конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ;

3) муниципальные нормативные правовые акты.

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые, в том числе, в сфере местного самоуправления.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Необходимо отметить, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Можно выделить две группы федеральных законов: а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего, это базовый Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также еще ряд законов той же целевой направленности); б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер, и в определенной, порой даже в значительной, мере касающиеся местного самоуправления.

Например, Гражданский кодекс Российской Федерации (содержит положения о муниципальной собственности и др.); Налоговый кодекс Российской Федерации (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс Российской Федерации (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.) и т.д.

Источниками муниципального права также могут быть федеральные подзаконные акты: указы Президента РФ; акты палат Федерального Собрания РФ; постановления Правительства РФ. При этом Указы Президента РФ по своим правовым свойствам стоят ниже закона, издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов с целью их развития или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. В свою очередь нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и иные нормативно-правовые акты, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. В эту группу входят также акты высших должностных лиц субъектов, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

В систему муниципальных правовых актов входят:

- уставы муниципальных образований;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления; основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления; раскрыла сферы компетенции местного самоуправления; порядок реализации полномочий; основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов; гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями.

В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п. Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ.

Источникам муниципального права присущи те же признаки, что и источникам вообще.

Это, во-первых, нормативный характер содержащихся в них предписаний, и, во-вторых, обязательность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.


5. Муниципальное право как наука

Наука муниципального права может быть определена как сфера исследовательской деятельности специалистов в области муниципального права, направленная на изучение, исследование, истолкование, объяснение муниципально-правовых явлений, а также раскрывающая закономерности становления и развития данной отрасли, реализацию ее норм и институтов, познание муниципально-правовых категорий и практики деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Исходя из определения науки муниципального права можно выделить ее основные черты.

Во-первых, ее правовой характер. Это означает, что объект исследования попадает в сферу правового регулирования. Таким образом, муниципально-правовая наука дает правовой анализ проблем, которые возникают в сфере местного самоуправления.

Во-вторых, наука муниципального права носит общественный характер. Общественные науки допускают их использование в интересах определенных социальных групп. Однако, наука не должна быть привязана к каким-нибудь заданным целям и задачам, наоборот она должна позволить сделать объективный вывод на основе исследования всего комплекса материалов, а не отдельных фактов, в противном случае наука теряет свою независимость от тех или иных явлений в обществе, от той или иной группы людей и т.д.

В-третьих, особенностью науки муниципального права является ее комплексный характер, который выражается в том, что, исследуя тот или иной объект она концентрирует свое внимание не только на идеи, взгляды, теории юридических наук, но и на экономические науки, социологию, философию и т.д.

В-четвертых, наука муниципального права носит универсальный характер. Универсальность заключается в том, что при исследовании какого-либо объекта учитываются как противоречивые взгляды на одно и то же муниципально-правовое явление, так и неодинаковые представления об их происхождении, сущности, социальной направленности, перспективах развития.

Некоторые ученые выделяют также прикладной характер науки муниципального права, в отличие, например, от науки конституционного или гражданского права как фундаментальных юридических отраслей научных знаний.

Предмет науки составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации местной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

Наука муниципального права опирается как на общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся: правовые акты, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления; труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития; практика муниципальной деятельности.

К числу теоретических источников относятся, во-первых, фундаментальные труды таких ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России как: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков, и др. Во-вторых, работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский период развития нашей государственности. Так, большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые как: И.А. Азовкин, В.В. Балытников, А.А. Безуглов, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, К.Ф. Шеремет и др. В-третьих, необходимо отметить, что на современном этапе большой вклад в изучение и исследование проблем местного самоуправления внесли такие ученые России как: Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Ю.А. Выдрин, Л. Гильченко, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, В.Я. Любовный, О.О. Миронов, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.Е. Чиркин, В.Л. Ясюнас и др.

Исследование проблем местного самоуправления на современном этапе невозможно без обращения к трудам таких зарубежных исследователей как: Ч. Адриан, Г. Брэбан, Р. Граверт, Гриффит, К. Дейвис, Р. Драго, И.Д. Харвей, К. Худ, Д. Эшфорд и др.

Современная наука муниципального права основывается, прежде всего, на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим, ее предметом является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования, а не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно, например, для науки советского строительства).

Кроме этого, современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется его широкомасштабной реформой, новой попыткой найти наиболее оптимальную модель организации местного власти, отвечающей задачам укрепления государства и его единства.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


написать администратору сайта