Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
Тема 5. Экономическая основа местного самоуправления (4 часа).
регулирования, способы защиты (с.98).
1.Понятие экономической основы местного самоуправления Эффективность местного самоуправления во многом определяется материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне. Экономическая основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований. Впервые понятие «экономическая основа местного самоуправления» в отечественном законодательстве появилось в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Как свидетельствует история, в дореволюционной России в законодательстве о земском и городском самоуправлении это понятие не использовалось, однако говорилось о земском, городском имуществе, земских капиталах и т.д. В советский период развития нашего государства (до перехода к организации местной власти на начала самоуправления) употреблялось понятие «материально-финансовая база местных Советов», которая складывалась из имущества и средств, закрепленных за конкретными Советами и их исполнительными органами. При этом данное имущество, финансовые ресурсы и иные средства местных Советов являлись государственной собственностью (общенародным достоянием). Следует учитывать, что Закон 1990 года наряду с понятием «экономическая основа» использовал и такие понятия, как «материальная база» (ст.1), «экономическая база местного самоуправления» (ст.8). Принципиально новым в правовом регулировании материальной базы местной власти стало введение в юридический оборот понятия «коммунальная собственность». Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» коммунальная собственность являлась собственностью административно-территориальных образований, распоряжение и управление этой собственностью осуществлялось от имени населения данных образований соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами. Важной особенностью правового регулирования экономической основы местного самоуправления союзным Законом было также закрепление в нем статуса местного хозяйства, определение его состава. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» закреплял экономическую основу местного самоуправления в разделе 3 (гл.4). Если союзный Закон определял коммунальную собственность как разновидность государственной собственности, то российский Закон, используя понятие «муниципальная собственность», не относил ее к государственной собственности (или к ее разновидности). Кроме этого, Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в отличие от союзного Закона не содержал статьи о местном хозяйстве. Основной упор при правовом регулировании экономической основы местного самоуправления российский Закон делал на определении муниципальной собственности, полномочиях по управлению и распоряжению ее объектами. Понятие муниципальной собственности, ее субъектный и объектный составы были в свое время определены еще в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», хотя само понятие «муниципальная собственность», отдельные полномочия местных Советов в области ее формирования были закреплены в Законе РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям». Закон РСФСР о местном самоуправлении устанавливал, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории (ст.37). В этом проявился тот же подход, что был характерен и для законодательного регулирования государственной собственности, которая определялась в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» как «достояние многонационального народа РСФСР» (ст.20). Используемое российским законодателем понятие «муниципальная собственность как достояние населения» не имело четко определенного в законе юридического содержания. Это понятие, строго говоря, не означало, что население являлось собственником муниципального имущества. Согласно ст.23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» собственником следовало признать район, город и входящие в них административно-территориальные образования. Из определения муниципальной собственности «как достояния населения соответствующей территории» вытекало, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения, при его участии и под его контролем. Распоряжение и управление муниципальной собственностью согласно Закону осуществлялось местными Советами и местной администрацией в соответствии с разграничением компетенции, установленным законом. Население вправе было непосредственно решать вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, используя местный референдум, другие формы прямой демократии. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от ранее действовавшего российского Закона о местном самоуправлении не использовал понятие «экономическая база», а ограничился понятием «экономическая основа» (ст.28). Отказался Федеральный закон и от специального раздела, посвященного финансовой основе местного самоуправления (название гл.5 Закона – Финансово-экономическая основа местного самоуправления). В определении экономической основы появилось понятие «местные финансы». Ранее российский Закон о местном самоуправлении использовал понятие «финансовые ресурсы местного самоуправления». В 1997 году принимается Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который четко классифицировал собственные доходные источники муниципальных образований, определил процентные отчисления от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных органов власти. Были предприняты меры по расширению финансового контроля за деятельностью местных властей, сокращены возможности нецелевого использования ими бюджетных средств. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не использует понятие «финансово-экономическая основа местного самоуправления»: глава 8 Закона именуется «Экономическая основа местного самоуправления». Согласно ст.49 данного Закона (№131) экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество); 2) средства местных бюджетов; 3) имущественные права муниципальных образований. Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает, что: 1) органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; 2) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям; 3) часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; 4) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий; 5) защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Анализ данных положений Европейской Хартии местного самоуправления позволяет выделить ряд принципов, из которых необходимо исходить при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления.
Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые поставлены перед этими органами. Предоставление органам местного самоуправления финансовых ресурсов, сбалансированных с их реальными расходными полномочиями, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений.
Данный принцип предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо, прежде всего, использовать те из них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться здесь только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективное использование ресурсов собственной территории и заставляет местные органы власти заботиться об их возобновлении.
Данный принцип требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом.
Продолжая наше исследование, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления, что находит свое выражение, прежде всего: 1) в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ); 2) в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью; 3) в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ). 2.Муниципальная собственность в структуре экономической основы местного самоуправления: понятие, состав, проблемы правового регулирования, способы защиты Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива. Муниципальная собственность относится к обязательным атрибутам муниципального образования наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления. Данное положение вытекает из ст.130 Конституции РФ, которая определяет суть местного самоуправления через самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления. Так, согласно, ст.130 и 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Таким образом, Конституция РФ, закрепляя данный принцип, гарантирует невмешательство государственных органов власти в компетенцию местного самоуправления, включая управление объектами муниципальной собственности (ст.12) и равную защиту муниципальной собственности наряду с иными формами собственности в нашем государстве. Вопрос о собственнике муниципальной собственности решен в Гражданском кодексе РФ. Так, согласно ст. 215 ГК РФ: «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». В свою очередь, законодательство об общих принципах организации местного самоуправления только подчеркивает это обстоятельство, разграничивая объекты муниципального имущества, находящиеся в собственности муниципальных образований вообще, городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов (ст. 50 Закона 2003 г.). Состав муниципальной собственности все время ее существования нормативно корректировался. В первой половине 90-х гг. XX в. к объектам муниципального имущества были отнесены: 1) средства местного бюджета, внебюджетные фонды и валютные средства; 2) имущество органов местного самоуправления; 3) муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; 4) объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, предназначенные для коммунального обслуживания населения; 5) муниципальные предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 6) муниципальные учреждения здравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и спорта; 7) земельные участки. Закон 1995 года включил в группу муниципального имущества, находящегося в собственности муниципальных образований: 1) средства местного бюджета; 2) муниципальные внебюджетные фонды; 3) имущество органов местного самоуправления; 4) муниципальные земли; 5) другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; 6) муниципальные предприятия и организации; 7) муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; 8) муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; 9) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; 10) другое движимое и недвижимое имущество (ст.29). Вместе с тем существуют критические оценки такого перечня, главные из которых сводятся к тому, что законодательные нормы о местном самоуправлении, закрепляющие объекты муниципальной собственности, представляют собой простое их перечисление без попытки какой-либо классификации. В частности, предлагается разделить объекты муниципального хозяйства на движимое и недвижимое имущество. Кроме того, признается ошибочным выделение в качестве самостоятельного объекта муниципальных банков, поскольку они являются разновидностью предприятий и создаются в организационно-правовых формах, предусмотренных ГК РФ. Наконец, приведенный перечень является открытым. Он мог быть дополнен, например, транспортными средствами, пакетами акций, долями участия муниципальных образований в хозяйственных обществах и т.д . Федеральный закон от 6 октября 2003 года дает закрытый перечень муниципального имущества, находящегося в собственности муниципальных образований. Так, согласно ч.1 ст.50 данного Закона в собственности муниципальных образований может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Согласно ч.2 ст.50 Федерального закона №131 – ФЗ в собственности поселений могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 2.1) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения; 3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; 4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности; 7) имущество библиотек поселения; 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации; 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; 12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; 14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; 16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения; 18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; 19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; 21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения. |