Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
ТЕМА 3. Территориальные основы местного самоуправления (4 часа)
1.Понятие территориальных основ местного самоуправления Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется на границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Административно-территориальный принцип организации местного самоуправления прошел длительную историческую эволюцию. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная единица, как губа. Современное административно-территориальное устройство сформировалось под влиянием трех крупных реформ, проведенных в этой сфере Петром I и Екатериной II, а также осуществленных в советский период. Так, установлением в России административно-территориального деления мы обязаны Петру I, который указом 1709 года образовал восемь губерний, затем их число возросло до 10. В 1716 году губернии были разделены на доли, в 1719 году – на провинции, которые в свою очередь делились на уезды. Эта трехчленная система управления (губерния – провинция – уезд) просуществовала до екатериниских реформ 1775 года. Основной целью реформ Екатерины II являлась организация управления на началах децентрализации и самоуправления. В соответствии с Учреждением для управления губерний (1775), а также Жалованной грамотой городам (1785) было введено новое административно-территориальной деление. Страна делилась на губернии, которые согласно Учреждению делились на уезды. Провинции ликвидировались. После правления Екатерины II некоторые позиции ее реформ были утрачены. Попытки их восстановления и дальнейшего развития предпринимались Александром II (Земская реформа 1864 года и Городовая реформа 1870 года), а затем и Александром III (пересмотр земского и городового положений (1890, 1892 гг.)). К концу XIX столетия административно-территориальное устройство характеризовалось следующими позициями. Губернии и области делились на уезды и округа, последние – на волости. При этом волости – единицы крестьянского управления и суда – не являлись территориальными подразделениями уездов. После октября 1917 года административно-территориальное устройство стало коренным образом меняться. Новыми органами управления повсеместно становились советы. Вместе с тем процесс реорганизации административно-территориального устройства был завершен лишь к 1929 году, когда основными элементами административно-территориального деления стали края и области, а также округа и районы. В послевоенный период вплоть до 1990-х годов (до «перестройки») административно-территориальное устройство страны изменялось под воздействием ряда новаций, часть из которых затем была отвергнута. Огромное значение для развития административно-территориального устройства страны (СССР и, в частности, РСФСР) имело принятие в 1977 году Конституции СССР. В соответствии с закрепленными в Конституции положениями в союзных республиках выделялись автономные республики, области и округа, края, районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские советы. В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области (края и области получили статус субъектов РФ в 1992 году после подписания Федеративного договора); районы; города; городские районы; поселки; территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления. Выделяют следующие этапы развития территориальных основ местного самоуправления:
Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», как и Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный Закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Что такое «другой» уровень определено не было. По буквальному смыслу Закона, к этому уровню могли быть отнесены области и края. Неясность была устранена российским Законом о местном самоуправлении. Речь в нем шла об осуществлении местного самоуправления в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (ст.2). Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Области и края, автономные области, автономные округа были определены в качестве территориальной основы государственной власти. 2. Второй этап развития территориальных основ местного самоуправления совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе Указов Президента РФ, который начался в октябре 1993 года. В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 декабря 1993 года), нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления, прежде всего, выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления поставил под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Так, согласно ст. 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». 3. Третий этап развития территориальных основ местного самоуправления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года №154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, - «муниципальное образование». Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон связывал не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление. Закон 1995 года не дал исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы (отдельные поселения), в границах которых осуществляется местное самоуправление: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования – район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет). Закон, давая определение муниципального образования (ст.1), отнес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Внутригородские муниципальные образования были образованы также на территории городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше). При этом за субъектами Федерации сохранялось право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, Федеральный закон №154-ФЗ, по существу, закрепил те же территориальные единицы, которые назывались и прежним Законом о местном самоуправлении в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставил этот перечень открытым и не связывал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территориальные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление. Необходимо отметить, что проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом №154–ФЗ, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому, каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано было заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Необходима была дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов. 4. Четвертый этап развития территориальных основ местного самоуправления начался с реализации норм, содержащихся в главе 12 «Переходные положения» Федерального закона от 6 октября 2003 года №131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая вступила в силу с момента официального опубликования Закона (с 8 октября 2003 года). Дата вступления в силу Закона в полном объеме – 1 января 2009 года. Федеральный закон 2003 года определил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муниципальных образований. Данный Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления. Так, нормы Федерального закона 2003 года указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Территориальное устройство местного самоуправления, это один из самых сложных вопросов российской муниципальной реформы. Его решение диктуется несколькими законодательными правилами. Во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление в Российской Федерации строится на основе муниципальных образований. В-третьих, порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законами субъектов Федерации. В-четвертых, изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ). 2. Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и виды. Правовое закрепление принципов территориальной организации местного самоуправления. Согласно ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такой подход законодателя дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 году и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 году, предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ. Для обозначения территориальных основ местного самоуправления был введен термин «муниципальное образование». Данный термин был раскрыт в Федеральном законе №154–ФЗ. Так, в ст.1 названного Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В данном определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Нормы Федерального закона 2003года указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, Федеральный закон №131–ФЗ не дает определения муниципального образования, а просто перечисляет возможные виды муниципальных образований. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 года можно сформулировать следующее определение муниципального образования – это населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальное образование принимает свой устав, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом. Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях. Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к их ведению Федеральный закон №131 – ФЗ относит вопросы местного значения. Кроме этого, муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право создания объединений в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь официальные символы (флаг, герб), отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Права и обязанности муниципальных образований от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно. Обязательные признаки муниципального образования:
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. |