Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
ТЕМА 1. Общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
Введение Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение истинно демократического общества невозможны без формирования эффективной системы органов местного самоуправления. Принятая в 1990 г. Советом Европы «Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что местное самоуправление – значимый элемент демократического государственного строя и важный способ приближения гражданина к управлению. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать свободой действий для осуществления своих инициатив по любому вопросу, который не отнесен к компетенции органов государственной власти. В нашей стране история органов местного самоуправления насчитывает многие столетия и восходит к городским вече и сельским сходам. В дореволюционной России земство – земские учреждения – выборные собрания и управы, введенные реформой 1864 г., стали знаковым явлением в жизни страны, только отошедшей от крепостного права. В СССР местное самоуправление носило во многом формальный характер. Конституция РСФСР 1978 г. использовала понятие «местное самоуправление», но только Конституция РФ 1993 г. придала ему реальное значение, установив, что в отличие от прежних местных советов органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), и гарантировала народу Российской Федерации право осуществлять свою власть, в том числе через местное самоуправлении (ст. 3 Конституции РФ). В то же время формирование системы законодательства, комплексно регулирующего все вопросы работы органов местного самоуправления, проходило достаточно сложно. Ключевым моментом стало принятие Федерального закона №154-ФЗ, а затем №131 – ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Принципы местного самоуправления Необходимо отметить, что в современной юридической литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления, которые хотя и отличаются в своих формулировках, тем не менее, близки по содержанию. В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в следующих аспектах:
Сущность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве – одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Можно выделить две противоположные позиции в отношении сущности местного самоуправления: 1) общественную, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости местных сообществ и, соответственно органов местного самоуправления в осуществлении своих задач; 2) государственную, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления на местном уровне. Понятие «местное самоуправление» можно рассматривать в качестве: 1) основы конституционного строя; 2) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия. 1) Местное самоуправление – основа конституционного строя. Принцип местного самоуправления, - гласит ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства. В конституции РФ в 20 статьях (из 137) содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление в ст.3, 12, 130-133 и т.д. Глава 8 Конституции РФ называется «Местное самоуправление». Так, согласно ст. 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В свою очередь, основываясь на конституционных принципах, Федеральный закон №131–ФЗ устанавливает, что: «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ст.1). Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления. 2) Местное самоуправление – право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении «местное самоуправление означает право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной долей государственных дел под свою ответственность и в интересах местного населения». При этом это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления. Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом, закрепляя способы осуществления местного самоуправления, Конституция РФ ставит на первое место реализацию самоуправления гражданами путем местного референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно ст.3 Федерального закона №131–ФЗ «Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.131 Конституции РФ). Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Кроме этого, согласно ст. 133 Конституции «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления». Необходимо отметить, что в российском законодательстве о самостоятельности местного самоуправления упоминалось еще в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», который определял местное самоуправление как организацию граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации. Затем, после принятия Конституции РФ, в Федеральном законе №154 – ФЗ было закреплено, что «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (п 1. ст.2). 3) Местное самоуправление – форма народовластия. Согласно ст.3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума, выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Согласно п.2 ст.1 Федерального закона №131 – ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая (в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Основные черты местного самоуправления:
Муниципальные образования – городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, в границах которых:
Под общими принципами организации местного самоуправления понимают «закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований». К общим принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:
2. Теории местного самоуправления Термин «муниципально-правовая теория» можно рассматривать в двух смыслах: широком и узком. Итак, в широком смысле, муниципально-правовая теория (теория местного самоуправления) – это основанная на логико-теоретическом мышлении, система руководящих клопедия, 1987. – 1600 с., ил. ть?"итет (местное самоуправление) мы столкнулись с многообразием ответов на вопрос: "идей и обобщенных знаний об основных и общих закономерностях местного самоуправления, его сущности, назначении, развитии, а также существенных условиях и причинах необходимости его эволюции, сложившаяся на основе обобщения накопленного исторического опыта развития одного или нескольких государств; соответствующая закономерностям объективной реальности в тот или иной период времени; имеющая факты подтверждения ее существования, либо доказательство ее закрепления в тот или иной период времени в стране на законодательном уровне. В узком смысле, под муниципально-правовой теорией (теорией местного самоуправления) необходимо понимать совокупность научно-теоретических знаний, взглядов, идей и представлений о сущности правового регулирования организации местного самоуправления. Среди ученых нет однозначного подхода в отношении количества теорий, объясняющих сущность местного самоуправления. Основные теории местного самоуправления и науки муниципального права:
Обычно, возникновение теории свободной (естественной) общины связывают с серединой XIX века. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления возникла в Бельгии и во Франции. Историческими предпосылками возникновения данной теории явилась необходимость ограничения вмешательства государства в дела общин. Впоследствии эти идеи были сформулированы в учениях Аренса, Гербера, Э. Мейера, О. Ресслера и других немецких ученых. Создатели теории свободной (естественной) общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, данный от природы, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникла раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала (принципы) организации местного самоуправления: 1) избираемость органов местного самоуправления членами общины; 2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством; 3) местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; 4) органы местного самоуправления – органы общин, а не государства; 5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки собственной компетенции. Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30-40-х гг. XIX в. В частности, в рамках этой теории, наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью, признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная), что нашло свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 года, которая содержала специальную статью, посвященную общинному самоуправлению. Необходимо отметить, что идеи организации общинного управления были выражены еще в 1790 году французским политическим деятелем Турэ, который сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении: 1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; 2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. Положения теории свободной (естественной) общины получили свое отражение также в франкфуртской имперской Конституции 1849 года, которая признавала за общиной неотъемлемое право «на самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию». Вместе с тем, идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественных характер. В связи с этим, во второй половине XIX века появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины. Однако важным рациональным зерном данной теории было признание наличия традиций в местном самоуправлении. |