Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
ТЕМА 2. Понятие муниципального права России (2 часа)
В последнее время в научной литературе уделяется значительное внимание вопросам и исследованиям, посвященным комплексному анализу отрасли муниципального права как целостной системы, обладающей своей специфической структурой. Тем не менее, в теории права среди ученых отсутствует единое мнение о том, какой фактор выступает основным для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, например, С.С. Алексеев, Р.З. Лившиц полагают, что одна отрасль права отличается от другой предметом, методом и законодательством. Ю.А. Тихомиров выделяет три отличительных признака любой отрасли права: объект регулирования (т.е. круг общественных отношений), метод правового регулирования, круг источников и структуру нормативного массива. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь «в основе понимания особенностей отдельной отрасли права лежит анализ предмета, а также метода соответствующей отрасли». Аналогичную позицию занимает и Н.В. Постовой. По его мнению, к отличительным признакам любой отрасли права относят только предмет и метод правового регулирования. О том что «отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования» отмечают также О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Чтобы сформулировать понятие муниципального права, а также выявить его отличия от других отраслей права необходимо определить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Именно предмет правового регулирования выполняет роль первичного системообразующего фактора любой отрасли российского права, а метод правового регулирования – вторичного. В своей совокупности предмет и метод выполняют роль основных системообразующих факторов муниципального права как отрасли российского права. Предмет муниципального права. Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений: 1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ; 2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления; 3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения. Метод муниципального права Каждая отрасль права помимо предмета имеет свой специфический метод правового регулирования. В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли. Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов. С.С. Алексеев выделяет три способа правового регулирования: 1) дозволение (предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий); 2) запрещение (возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, совершения тех или иных действий); 3) обязывание, или предписание (возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий). Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.). Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций. Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления. Рекомендации – советы по осуществлению конкретного желательного для общества и государства поведения. Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д. Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ). 2. Муниципальные правовые нормы и отношения А. Муниципально-правовые нормы и институты в системе муниципально-правового регулирования Известно, что социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления. Речь идет о государственном управлении; местном управлении; общественном управлении; коммерческом управлении. Как видно, и государственное управление и местное управление являются разновидностью социального управления. В связи с этим с определенной долей условности можно провести параллель между системой административно-правового регулирования и системой муниципально-правового регулирования. Итак:
В систему муниципально-правового регулирования включены следующие элементы. Во-первых, муниципально-правовые нормы как первичные элементы муниципального регулирующего воздействия на общественные отношения. Во-вторых, применение норм муниципального права субъектами права. Так, в результате применения норм муниципального права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (например, правоприменительные акты и т.д.). В-третьих, муниципально-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм муниципального права. Муниципальные правоотношения содержат соответствующие права, обязанности и ответственность их участников. Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. Особенности муниципально-правовых норм: Во-первых, значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон №131 – ФЗ устанавливает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Во-вторых, своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право – это комплексная отрасль. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права. По своей сути муниципально-правовая норма – это официально установленное уполномоченным на то субъектом муниципально-правовых отношений предписание, дозволение или запрет, которое рассчитано на многократное применение и обеспечено юридической санкцией. Нормы муниципального права: 1) устанавливают правовое положение и компетенцию субъектов муниципально-правовых отношений; 2) определяют формы и методы взаимоотношений между собой субъектов муниципально-правовых отношений; 3) регламентируют формы и методы осуществления местного самоуправления. Помимо специфических особенностей муниципально-правовым нормам также присущи признаки норм иных отраслей, например: общеобязательность; установление государством; обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий; защита от нарушений принудительными средствами; формальная определенность; волевой характер и т.д. В структурном отношении муниципально-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция, санкция. Так, гипотеза представляет собой условия действия муниципально-правовой нормы. Иными словами гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения муниципальных правоотношений. Диспозиция представляет собой предписания, запреты, дозволения. Иначе говоря, диспозиция представляет собой формулировку правила должного поведения. Данный элемент структуры муниципально-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия. Санкция представляет собой меру ответственности, которая применяется в случае нарушения муниципально-правовых норм. Нормы муниципального права распределяются на различные виды в зависимости от критерия (или основания) их классификации. Рассмотрим наиболее распространенную в юридической литературе классификацию норм муниципального права.
а) местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); б) основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, экономическая основы); в) предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); г) гарантии местного самоуправления; д) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
а) управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать; например, нормы, определяющие предметы ведения местного самоуправления); б) обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать; например, нормы, устанавливающие обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам); в) запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие чего делать нельзя; например, нормы, запрещающие ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами).
а) императивные – содержащие властные предписания (например, нормы, устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина), требующие их официального опубликования (обнародования); б) диспозитивные – содержащие свободу усмотрения (например, согласно ст. 37 Федерального закона №131 – ФЗ «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования»).
а) поощрительные нормы (стимулирующие социально полезное поведение); б) рекомендательные нормы (предлагающие наиболее приемлемый для государства и общества вариант поведения).
а) федеральные (которые действуют на всей территории России); б) нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации; в) местные нормы (которые действуют в пределах отдельного муниципального образования).
а) на федеральном уровне; б) на уровне субъектов Федерации; в) на уровне муниципальных образований.
а) материальные (закрепляющие полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права); б) процессуальные (данные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.).
а) нормы, действие которых распространяется на юридических лиц; б) нормы, действие которых распространяется на граждан. По мнению А.А. Акмаловой муниципально-правовые нормы, как и нормы других отраслей, классифицируются как: |