Лекции по муниципальному праву. Тема общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
ТЕМА 7. Муниципальные правовые акты (4 часа).
В теории права общепризнано, что правовой акт - это специальный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных органов, должностных лиц государства, местного самоуправления и предназначенные для установления правил поведения участников общественных отношений. Правовые акты подразделяют на нормативные и ненормативные. Цель нормативного правового акта - установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников. Цель ненормативного правового акта (его также называют актом правоприменения, или индивидуальным актом) - обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение. Право на принятие муниципальных правовых актов вытекает прежде всего из положений Конституции РФ, обращенных к местному самоуправлению. Ведь если местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и пр., реализовать все это без принятия муниципальных правовых актов невозможно. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. 1 содержит ст. 7 "Муниципальные правовые акты", тем самым подчеркивается, что принятие таких актов является одним из важных способов реализации задач местного самоуправления. Так, согласно ст.7 Федерального закона №131 – ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно ст.2 Федерального закона №131-ФЗ муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Необходимо отметить, что Федеральный закон 1995 года №154-ФЗ использовал понятие «правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления» (ст.19), «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления» (ст.44). 2. Система муниципальных правовых актов Специально муниципальным правовым актам Федеральный закон 2003 г. посвящает гл. 7 с идентичным названием. Согласно ст. 43 в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции:
Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом №131-ФЗ. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:
Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации издает:
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 43.1 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. (ДОП.). Муниципальные правовые акты, конечно, не равнозначны. В их системе на первом месте стоит устав муниципального образования как главный нормативный юридический документ по вопросам жизни муниципального образования, деятельности муниципальных органов и развития непосредственной демократии на муниципальном уровне; к тому же по Закону устав - это еще и акт высшей юридической силы в системе муниципального правотворчества. Далее надо поставить решения, принятые на местном референдуме: они также обладают высшей юридической силой, но не менее существенно и то, что, как правило, на местные референдумы выносятся важные вопросы развития муниципальной территории. Вслед за ними следуют решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила поведения (например, принятие муниципального бюджета, планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления муниципальным имуществом и т.д.). Говоря о втором виде решений представительного органа, касающихся его собственной деятельности, отметим, что значение для населения может быть скромнее - в связи с формированием органа (например, об образовании постоянных комиссий) и участием в его работе, а это не всегда касается каждого местного жителя. На следующую позицию могут претендовать акты главы муниципального образования с функциями главы местной администрации и акты главы местной администрации по контракту - постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Более целевое назначение и узкую направленность имеют постановления и распоряжения председателя представительного органа, поскольку они издаются по вопросам деятельности данного органа (например, подготовка и созыв сессии, назначение на должность и увольнение с должности работников аппарата представительного органа и т.д.). То же самое можно сказать о распоряжениях и приказах иных должностных лиц местного самоуправления. Характеризуя муниципальное правотворчество, следует также отметить, что в ст. 7 Федерального закона 2003 г. также зафиксировано право органов местного самоуправления на судебное оспаривание актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления. 3. Устав муниципального образования Согласно ст.44 Федерального закона №131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Обязательной стадией юридического оформления устава муниципального образования является его государственная регистрация, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". После государственной регистрации официального опубликования (обнародования) устав вступает в силу. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан В системе муниципальных правовых актов решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан являются актами высшей юридической силы. Это означает, что правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не могут им противоречить. Прямое волеизъявление жителей при принятии муниципальных правовых актов может быть реализовано на местном референдуме или на сходе. Выносимые на местный референдум вопросы должны быть вопросами местного значения. Это означает, что вопросы государственного значения не могут разрешаться на местном референдуме. Нельзя его проводить и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень. Что касается юридической силы решения, принятого непосредственно населением, то на муниципальном уровне присутствует специфика. Если по общему правилу решение, принятое на референдуме, равно как и на сходе жителей, обязательно для исполнения на территории муниципального образования, то при решении вопроса об изменении границ муниципального образования или его преобразовании мнение жителей, выраженное на референдуме (сходе), носит в определенных случаях рекомендательный характер для соответственного представительного органа. Своеобразно в Федеральном законе 2003 г. представлен объем полномочий схода жителей. Поскольку в поселениях с числом избирателей менее 100 человек сход исполняет полномочия представительного органа муниципального образования, для схода не могут в полном объеме действовать ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 г. №67-ФЗ (ред. от 02.05.2012 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (речь идет о пункте г).). Так, согласно ст.12 данного Закона на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. ТЕМА 8. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (4 часа).
1.Понятие и виды форм непосредственного осуществления местного самоуправления Согласно ст.130 Конституции РФ местное самоуправление в России осуществляется в различных организационных формах. В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы местного самоуправления – один из основных элементов системы местного самоуправления – избираются непосредственно населением или образуются представительным органом муниципального образования, формируемым населением муниципального образования. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится осуществление контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в РФ. К первой группе относятся формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, сход граждан и т.д.). Вторую группу составляют органы и должностные лица местного самоуправления. В третью группу входят формы участия населения в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправления ТОС). Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении иначе еще называются формами непосредственной демократии и позволяют жителям реализовывать свое право на местное самоуправление, решать вопросы местного значения напрямую, без посредничества органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разделяет формы непосредственной демократии на две категории: а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют императивными формами непосредственной демократии; б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии (к их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан). Федеральный закон 2003 г. значительно увеличил перечень форм непосредственной демократии и конкретизировал положения норм существовавших в Законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. допускает и другие формы непосредственной демократии. В законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия. Наказы избирателей выборным лицам местного самоуправления представляют собой поручения избирателей по общественно значимым вопросам. Они даются депутатам, главе муниципального образования, членам других выборных органов местного самоуправления при встречах с избирателями на предвыборных мероприятиях и затем в ходе информирования о своей работе, о состоянии местных дел. Выражение недоверия выборным и иным должностным лицам местного самоуправления может иметь место на собраниях (путем голосования) или в порядке опроса жителей с целью выявления их мнения по поводу качества работы руководителей муниципального образования или конкретных органов местного самоуправления. На муниципальном уровне для воздействия на поведение властей, а также для информирования их о состоянии жизни населения широко используются мирные массовые акции. На демонстрациях, митингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руководителям муниципального образования в связи с работой жилищно-коммунального хозяйства, уровнем заработной работников муниципальных школ и больниц и т.п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в других публичных местах.
Муниципальные выборы – это форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы, являясь наряду с местным референдумом высшим непосредственным выражением воли населения, занимают особое место в системе местного самоуправления. Посредством выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций местного самоуправления в качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления. Кроме того, муниципальные выборы дают возможность населению в процессе избирательной кампании оценивать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, определять пути и способы улучшения их работы. Выделяю следующие виды муниципальных выборов: а) основные (очередные и досрочные); б) повторные; в) дополнительные. Очередные выборы проводятся в связи с истечением срока полномочий органа или должностного лица местного самоуправления. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Досрочные муниципальные выборы проводятся в случаях досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Повторные муниципальные выборы проводятся в том случае, если основные выборы были признаны несостоявшимися, недействительными, либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица – полномочия, не совместимые со статусом выборного должностного лица, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством. Дополнительные муниципальные выборы назначаются в одномандатном избирательном округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по указанному избирательному округу, а в некоторых случаях – и в многомандатном округе. Согласно ст. 23 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 3. Местный референдум Местный референдум – форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме. Согласно ст.22 Федерального закона №131-ФЗ местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. 4. Сход граждан До принятия Федерального закона №131-ФЗ понятия «сход граждан» и «собрание граждан» отождествлялись. Так, согласно Федеральному закону №154-ФЗ 1995 года собрания (сходы) граждан могли созываться в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения. Федеральный закон №131-ФЗ не отождествляет данные понятия, т.к. сход граждан представляет собой форму непосредственной демократии, посредством которой граждане решают вопросы местного значения, а собрание граждан используется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения, осуществления территориального общественного самоуправления. Согласно ст. 25 Федерального закона №131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В соответствии со ст. 25.1 Федерального закона №131-ФЗ (новелла) сход граждан может проводиться: 1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района); 2) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения; 3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий; 4) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан; 5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления; 6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Этот институт непосредственной демократии был введен Федеральным законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он содержал ст. 25 "Народная правотворческая инициатива", в которой говорилось, что население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, т.е. население имело право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. несколько иначе именует данный институт. Его ст. 26 именуется "Правотворческая инициатива граждан". Прежний Закон (1995 года) предполагал наличие института правотворческой инициативы, если он находил отражение в уставе муниципального образования. А это значит, все зависело от конкретной территории - в одном муниципальном образовании народная правотворческая инициатива могла иметь место, в другом - нет, если соответствующие нормы не попали в устав. Закон 2003 г. не допускает усмотрения - правотворческая инициатива граждан в муниципальном образовании должна существовать (конечно, как возможность; будут ли жители ею пользоваться - другой вопрос). Согласно ст. 26 Федерального закона №131-ФЗ с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии Федеральным законом №131-ФЗ. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. 6. Территориальное общественное самоуправление Согласно ст. 27 Федерального закона №131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления: 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Необходимо отметить, согласно Федеральному закону 1995 года №154-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС должен был определяться уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Органы ТОС получали статус юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Федеральный закон 2003 года значительно расширил сферу правового регулирования организации и деятельности ТОС на федеральном уровне и не содержит указания на законодательное регулирование ТОС субъектами РФ. Кроме этого Федеральный закон №131-ФЗ предусматривает, что ТОС может являться юридическим лицом в соответствии с его уставом, а не в соответствии с уставом муниципального образования. ДОПОЛНИТЕЛЬНО: 1. Согласно ст.24 Федерального закона №131-ФЗ голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Основания и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. 2. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 3. Согласно ст. 28 Федерального закона №131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. 4. Согласно ст. 29 Федерального закона №131-ФЗ для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 5. Согласно ст. 30 Федерального закона №131-ФЗ в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 6. Согласно ст. 31 Федерального закона №131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. 7. Согласно ст.32 Федерального закона №131-ФЗ граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 8. Согласно ст.33 Федерального закона №131-ФЗ граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону №131-ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. |