тема. Тема Региональные и территориальные финансы
 Скачать 427.36 Kb.
|
|
1 Тема 4. Региональные и территориальные финансы. Бюджетный федерализм Основные вопросы: 4.1. Региональная финансовая политика. Принципы формирования бюд- жетов субъектов РФ. 4.2. Сущность и роль муниципальных финансов в социально-экономичес- ком развитии административно-территориальных образований. 4.3. Понятие и сущность бюджетного федерализма. 4.1. Региональная финансовая политика. Принципы формирования бюджетов субъектов РФ В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансо- вой системы государства являются территориальные финансы, которые охва- тывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации — это республи- канские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяй- ствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связан- ных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. В последние десятилетия во многих государствах наблюдается региона- лизация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государ- ственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Величина территориаль- ных финансов растет и во многих странах — это превалирующая часть финансовых ресурсов государства. Через территориальные финансы государ- ство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. 2 При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеоб- разовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды. С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отста- лости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществле- ние формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предостав- ляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов — финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфра- структуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассиг- нования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации). Главная составная часть территориальных финансов — региональные бюджеты. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропор- циональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подве- домственных территориях. Другая важная часть территориальных финансов — средства субъектов хозяйствования: финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муници- пальной собственности (как правило, его коммунальные предприятия); финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Для социальной поддержки своих работников субъекты хозяйствования строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому 3 в общем объеме территориальных финансов часто превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие. Еще одной важной частью территориальных финансов являются территориальные внебюджетные фонды. Источниками их формирования служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение. На современном этапе в Российской Федерации постоянно повышается роль территориальных органов власти в хозяйственном и культурном строи- тельстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяй- ством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строи- тельства. Однако необходимо дальнейшее повышение роли территориальных представительных и исполнительных органов в решении на местах назревших задач экономического и духовного развития общества. Все предприятия обязаны участвовать своими средствами в формирова- нии местного бюджета, передавая в них часть своей прибыли (дохода). За территориальными органами власти закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством. В Законе определены права территориальных органов власти в области планирования и материально-технического снабжения. Территориальные органы власти самостоятельно разрабатывают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий. При этом не допускается вмешательство вышестоящих органов власти и управления в процесс формирования и выполнения планов. В числе новых прав территориальных органов власти следует отметить право на их участие во внешнеэкономических связях. Такие связи осуществляются ими на принципах валютной самоокупаемости. При этом территориальные органы власти способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции, работ и услуг. Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений между органами власти субъектов, хозяйствующими субъектами и 4 органами местного самоуправления, которые возникают по поводу формирова- ния, накопления, распределения и перераспределения, использования центра- лизованных региональных фондов денежных средств, представляющих собой бюджеты регионов, для решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ. В общем виде в состав финансов входят: 1. средства консолидированного бюджета субъекта РФ; 2. средства собственного бюджета субъекта; 3. средства территориальных подразделений государственных внебюд- жетных фондов, расположенных на территории субъекта; 4. средства, полученные от размещения на рынках государственных ценных бумаг, эмитентами которых является правительство субъекта РФ; 5. средства, получаемые за счет купли-продажи государственных пакетов акций; государственных унитарных предприятий, чьими собственниками явля- ется правительство субъекта РФ и которые могут передаваться в доверительное управление наемному менеджменту этих предприятий; 6. часть прибыли, получаемой в результате хозяйственной деятельности субфедеральных государственных унитарных предприятий. Финансы субъектов РФ строятся на следующих принципах: 1. самостоятельности в процессе формирования бюджета субъекта, бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Имеется нормативно-правовая основа, которая закреплена в бюджет- ном кодексе РФ, законах о региональных бюджетах субъектов РФ. 2. бюджетного федерализма, предполагающем разграничение бюджет- ных полномочий, предметов ведения между тремя уровнями бюджетной систе- мы Российской Федерации, разграничение источников доходов между тремя уровнями, формирование межбюджетных отношений как на основе регулиру- ющих налогов, доли от которых зачисляются в три уровня бюджетной системы, так и на основе межбюджетных трансфертов, выполняющих перераспредели- тельную функцию между бюджетами вышестоящего и нижестоящего уровней. 3. прозрачности и гласности, которые заключаются в открытости и подконтрольности бюджетного процесса институтами гражданского общества, такими как средства массовой информации и общественные организации. Принцип прозрачности будет заключаться в том, что процедура расходования денежных средств будет открыта для контроля со стороны государственных органов и общественных организаций. 5 Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государствен- ной власти субъекта наряду с собственностью и имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти субъекта РФ или в собственно- сти бюджетных организаций или учреждений, подведомственных органам государственной власти субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ имеют определенный объем полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами бюджета региона и бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Эти полномочия закрепляются за ними в процессе разработки и принятия федеральных законов и других нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти, а также по исключительным предметам ведения региона. В целях дальнейшего обеспечения исполнения региональными органами власти закрепленных за ними полномочий в регионы передаются источники финансирования направлений деятельности в соответ- ствии с принятыми федеральными и региональными законами. Законодательство о разграничении полномочий и предметов ведения должно создать все условия для формирования источников финансирования региональных бюджетов в объемах, достаточных для исполнения региональ- ными властями переданных им полномочий, а также условия для привлечения внешних инвестиций и других денежных средств, как для осуществления федеральных и региональных целевых программ, так и для оказания финансо- вой помощи бюджетам муниципалитетов, расположенных на территории конкретного субъекта РФ. Эта финансовая поддержка может быть реализована в следующих основ- ных формах: бюджетный кредит – определенные бюджетные средства, которые могут быть предоставлены на основании отдельной строки бюджета региона, выданные на определенные цели, или на основании отдельного кредитного договора, который заключают органы исполнительной власти субъекта с тем юридическим лицом или органом, которому выдаются соответствующие средства. В договоре должны быть прописаны сумма, ставка процента по кредиту, срок, форма и порядок погашения, цели, на которые он берется. бюджетные дотации – предоставляются бюджетам нижестоящего уровня на нецелевой безвозмездной и безвозвратной основе. 6 бюджетная субсидия – предоставляется бюджетам нижестоящего уровня на долевой основе; может носить как безвозвратный, так и возвратный характер. бюджетная субвенция – целевая, безвозвратная, безвозмездная финансовая поддержка. Между правительством субъекта РФ и федеральным правительством могут заключаться дополнительные соглашения об особом порядке разграни- чения полномочий, которые будут включать кроме них разграничение объектов собственности на земельные, водные, лесные ресурсы, составляющие основу экономики субъекта; а также полномочия по управлению объектами на терри- тории субъекта, находящимися в федеральном подчинении. Региональная финансовая политика – это часть макроэкономической политики субъекта Российской Федерации, которая включает в себя следующие основные направления: налоговую, бюджетную, кредитно-денежную, институ- циональную, инвестиционную, социальную политики. Налоговая региональная политика будет включать следующие мероприятия: − внесение предложений со стороны органов власти субъекта в федеральные органы власти по поводу необходимости изменений в законода- тельство в целях перераспределения доходов и оптимизации налоговой базы; − нормативное регулирование номенклатуры региональных налогов, которые закреплены за органами государственной власти субъекта, то есть эти органы могут отменять или вводить региональные налоги; − пересмотр налоговых ставок по региональным видам налогов или, совместно с местным уровнем, пересмотр ставок местных налогов. Региональные органы власти могут вносить предложения как на федеральном уровне так и на местном по поводу расширения налоговой базы, и ужесточать либо либерализировать систему налогового администрирования на территории. К мероприятиям в рамках бюджетной политики можно отнести: − процесс формирования, утверждения и исполнения регионального бюджета; − процесс согласования и утверждения бюджетов территориальных внебюджетных фондов на территории субъектов; − утверждение соглашений и договоров о разграничении и перераспреде- лении бюджетных полномочий; − организация и реализация системы государственного кредитования; 7 − оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на территории субъекта. Кредитно-денежная политика будет включать: − принятие нормативной основы для предоставления льготных кредитов и займов для покрытия из средств регионального бюджета части денежных средств, которые заемщики тратят на обслуживание долговых обязательств; − формирование системы региональных банков в форме участия бюджетных средств в уставных капиталах в целях развития банковской системы коммерческого кредитования производств на территории субъекта; − создание нормативной базы, заключение договоров с филиалами цен- трального банка в целях подключения к системе кредитования физических, юридических лиц, малого и среднего бизнеса; − создание условий на территории для привлечения денежных средств. Институциональная политика включает: Законодательное утверждение программы приватизации объектов региональной собственности; − формирование целевых программных льготного кредитования отраслей региональной экономики или производственно необходимых экономике региона отраслей; кредитование стратегического производства; − формирование административных инструментов регулирования хозяй- ственной деятельности в целях проведения структурных реформ регионального хозяйственного комплекса. Социальная политика включает: − нормативное регулирование всех региональных социальных выплат и региональных льгот в полном объеме; − нормативное регулирование минимального размера оплаты труда, чтобы он был не ниже общероссийского; − формирование региональной потребительской корзины, соответству- ющей общепринятым нормативам расчета; − обеспечение своевременной выплаты пособий по безработице, пенсии, пособий по нетрудоспособности, стипендий. Главной целью региональной финансовой политики является стабилизация производства и обеспечение экономического роста. Эта цель реализуется параллельно с обеспечением основ бюджетно-налогового федерализма, который может базироваться на выравнивании условий социально- экономического и финансового развития регионов в стране. 8 Региональная финансовая политика во многом зависит от системы территориального разделения труда и отраслей специализации в региональном хозяйственном комплексе, который наличествует в том или ином регионе. Методы обеспечения региональной финансовой политики: 1. финансовая помощь в реструктуризации экономики депрессивных и отсталых регионов; 2. формирование условий для привлечения денежных средств российских и иностранных инвесторов в реальный сектор экономики, необходимых для формирования рыночной инфраструктуры, системы оптовой и розничной торговли, рекламных агентств, сети производственной и рыночной инфра- структуры; 3. формирование эффективной системы государственного регулирования цен на услуги и товары естественных монополий для населения и социально значимых объектов. Выделяют следующие формы реализации региональной финансовой политики: − разработка и осуществление субъектами региональных и участие в федеральных целевых программах социально-экономического развития; − участие бюджетных ресурсов регионов в наиболее эффективных инвестиционных проектах; − размещение на аукционной основе региональных заказов; − создание на территории региона финансовых условий для создания технополисов в тех регионах, которые имеют высокий научный и кадровый потенциал и производственную инфраструктуру; − содействие развитию малого и среднего бизнеса. Региональная финансовая политика не может быть успешной без форми- рования эффективного регионального бюджета, который является не просто формой расходования денежных средств, но и финансовым планом региона, утвержденным в виде закона, который направлен на достижение макроэконо- мической стабилизации в регионе, а также на осуществление государственной промышленной политики в целях повышения экономического роста региона. Региональный бюджет должен выполнять функции экономического и финансового регулятора социальных процессов, деловой и инвестиционной активности, функцию социальной стабилизации положения в регионе, обеспе- чения равных стартовых условий для развития бизнеса, функцию гаранта системы льготного кредитования в целях реструктуризации экономики и обеспечения развития приоритетных отраслей. 9 Инвестиционная политика субъекта федерации включает: − создание условий для привлечения внешних инвестиций в экономику региона, − снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса, − нормативное регулирование деятельности региональных монополистов в части недопущения с их стороны создания дополнительных барьеров для входа на региональный рынок, − обеспечение инвестиционного потенциала и привлекательности социально значимых объектов региональной экономики. 4.2. Сущность и роль муниципальных финансов в социально-экономи- ческом развитии административно-территориальных образований В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития демократиче- ских принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя — местное самоуправление, суть которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, доста- точном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям. Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправле- ния, реализующим правомочия муниципального собственника, — основной признак муниципальных финансов. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами. Организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществля- ется местное самоуправление. Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определе- нию территориальной организации местного самоуправления, когда правами 10 местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который вступил в действие с 1 января 2009 г., муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутриго- родские территории городов федерального значения. Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муници- пальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делеги- рованные органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей деятельности органы местного самоуправле- ния обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством. Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это предусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм использо- вания денежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий. 11 Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организаци- онным обособлением органов местного самоуправления от органов государ- ственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов мест- ного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти. Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправ- ления является самостоятельное формирование местных бюджетов. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты - центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образова- ний и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества. Средства местных бюджетов находятся в собственности муници- пального образования. Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов и безвоз- мездных поступлений. Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муници- пальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые органы. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантиро- вано ст. 132 Конституции РФ. 4.3. Понятие и сущность бюджетного федерализма Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных взаимоот- ношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования 12 федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно- налоговых связей. Базовыми принципами бюджетного федерализма являются: единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно- налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе; высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность орга- нов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспечен- ность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой; активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отноше- ния. Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоя- тельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства. Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта: 1) разграничение доходных (налоговых) полномочий; 2) разграничение расходных полномочий; 3) выравнивание бюджетов. Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государ- ственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по 13 различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает верти- кальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем. Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом доста- точен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответ- ствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджет- ном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического разви- тия территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др. Вертикальное выравнивание происходит за счет межбюджетных трансфертов: дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без опреде- ления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов. Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финан- сирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях. Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции под- 14 лежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления. К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержа- ние бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относят- ся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплекс- ное развитие территории и т.п.). Бюджетный кредит – это сумма денежных средств, выделяемых бюд- жету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы. Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы. Собственные доходы – это налоги или доходы, закрепленные за соответ- ствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством. Регулирующие доходы – это доходы или налоги, по которым законода- тельными (представительными) органами власти вышестоящего территориаль- ного уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процен- тах) в бюджеты нижестоящего уровня. Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предо- ставлении особого экономического режима. Первый подход – индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае. Второй подход – создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах 15 налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах – Филиппинах, Австралии, Малайзии. И третий подход – применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизон- тального выравнивания между регионами. При этом используются два основных способа межбюджетного выравни- вания: 1. Выравнивание региональных бюджетных доходов. 2. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов. Часто первый способ называют доходным, а второй – расходно-доходным выравниванием. Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансо- вой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых дохо- дов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогноз- ных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по стране. Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределе- ние ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налого- вого потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном выравнивании обычно рассчи- тываются специальные коэффициенты – индекс бюджетных расходов, смысл которого заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг. Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по 16 обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обязательства по их финансирова- нию. Второй возможный вариант распределения средств федерального центра регионам основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае учитывается потребность региона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расход- ных потребностей региональных и местных органов власти. Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его поло- возрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума. Существует также методика расходно-доходного выравнивания, основан- ная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уровень дефицита (разрыва меж- ду расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона. В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравнивания можно рассматривать методику, основанную на сопоставлении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте. По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты из федерального центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджет- ной обеспеченности. В этой методике учитываются такие показатели, как валовый региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налого- вых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов и др. 17 Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентра- лизованная и кооперативная. Особенности децентрализованной модели (Канада, США, Великобрита- ния, Япония): 1) региональные власти получают высокую степень финансовой самосто- ятельности; 2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения; 3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источника- ми центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юриди- ческих лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками регио- нальных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имуще- ство, земельные участки (второстепенные налоги); 4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов; 5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ; 6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональ- ные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета. Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами: 1) широким участием региональных властей в перераспределении нацио- нального дохода; 2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы; 3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам; 4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга); 18 5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти – внутренними заимствованиями; 6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции. Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение при- обретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регули- рующие. |