Использование новых механизмов бюджетного планирования является основой качественного изменения подходов к формированию бюджета и характеризуется смещением акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными затратами» на «управление результатами».
На основе сравнительного анализа моделей бюджетного планирования («затратной», применяемой ранее в отечественной бюджетной практике, и «результативной», внедряемой на современном этапе развития) было выявлено следующее: модель бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает как повышение самостоятельности субъекта бюджетного планирования в рамках получения бюджетов, по сравнению со сметным планированием, так и ужесточение ответственности субъекта бюджетного планирования после сопоставления полученных результатов (значение целевых показателей) и затраченных ресурсов.
Общей проблемой является отсутствие четкого механизма учета результатов оценки эффективности и результативности бюджетных средств, что проявляется в бессистемной структуре индикаторов. Данное обстоятельство является препятствием на пути сводной оценки использования бюджетных средств.
Тем самым необходимо определить единые для всех субъектов Федерации правила построения методик и определения индикаторов оценки социальной и экономической эффективности и результативности бюджетных расходов.
Специфика современного этапа совершенствования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне состоит в том, что впервые за долгий период мы переходим на стратегическое долгосрочное планирование в рамках «Программы-2020» и среднесрочное планирование в рамках которого определены главные цели, задачи и направления развития страны, а также указаны конкретные проекты в основных сферах социально-экономического развития, механизмы их реализации и индикаторы результата.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2018 году должна быть сосредоточена на решении следующих задач:
- корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;
- формирование устойчивой собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;
- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления1.
Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета.
Таким образом, основные подходы к совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне прежде всего должны обеспечивать достижение стратегических целей и приоритетов развития страны, реализацию базовых программных документов в сфере региональной политики. Это означает, что совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено:
на создание стимулов к улучшению социально-экономического развития территорий, к реализации институциональных реформ, определенных федеральным правительством как приоритет на ближайшие четыре года, с одновременным расширением самостоятельности и ответственности за эффективность деятельности;
на сокращение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве жизни населения;
на увеличение финансово-экономической обеспеченности региональных и местных бюджетов.
В рамках российского бюджетного федерализма можно выделить основные черты для образования предельно новой системы межбюджетных отношений:
- либерализация межбюджетных отношений;
- улучшение налогового и бюджетного законодательства;
- повышение налоговой базы регионов и выстраивание системы результативных межбюджетных трансфертов.
Итак, в дальнейшей перспективе решение поставленных задач регионального развития требует стратегической инициативности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, основанной на модели равноправного бюджетного федерализма. В рамках нормативно-правового совершенствования межбюджетных отношений главной инициативой нужно определить нормотворчество.
Ценности являются важнейшими компонентами организационной культуры и инструментальные средства для определения, руководства и информирования поведение. Для бюрократов, соблюдение высокого уровня Значения государственной службы могут генерировать значительное доверие общественности и уверенность. И наоборот, слабое применение значений или продвижение неадекватных ценностей может привести к сокращению эти важнейшие элементы демократического управления, а также что касается этических и директивных дилемм. В то время как основная набор значений государственной службы, также верно, что различные значения применяются к различным частям государственной службы. Например, можно провести различие между технической, регулирующие и административные задачи, или между этими частями бюрократии в непосредственном контакте с общественностью и теми которых нет. Учитывая растущий круг требований к населению сервис, а также частая двусмысленность с точки зрения целей, взаимоотношений и ответственности, ценностных конфликтов нет необычный. Как значения могут отличаться в различных частях государственной службы, одной из главных задач руководителей и лидеры должны координировать, примирять или справляться с различиями значения между отдельными лицами или даже между частями организация. Также существует ряд динамики бросать вызов традиционным ценностям на государственной службе. Эти включают новые режимы управления и фрагментацию власти, рыночных реформ (таких как Общественная Управление), политизация и политические ожидания, рост использования учреждений, децентрализация или переселение, изменения в управлении людскими ресурсами и набор персонала и появление новых технологий и методы обмена информацией. Ценности ирландской государственной службы Официальные и вторичные публикации по ирландской общественности документ администрации диапазон значений, связанных с обслуживание, включая эффективность, беспристрастность, честность, лояльность, отвращение к риску, справедливость, иерархия, целостность, ответственность и справедливость. Серия мастер-классов с государственные служащие государственной службы и местного самоуправления секторы отметили, что больше внимания уделяется "оборонительные" ценности в ответ на различные давления на государственная служба. Иногда новые или нетрадиционные ценности были отмечены гибкость и ценность для денег или эффективность. Однако некоторые значения, которые могут быть ожидается в контексте модернизации, например инноваций, не возникло. Мастерские согласились с тем, что ценности разрабатывались и передавались на рабочих местах, и ежедневные официальные и неофициальные связи с коллеги сыграли важную роль в разработке наборов значений. Они также согласились, что ценности были изучены через " осмос’ а не разовым образом. Сильный акцент был сделан на роль линейных руководителей в передаче значения. С точки зрения того, как менялись ценности, было предложено что иерархия ценностей была изменена в ответ на модернизация государственной службы и связанные с этим реформы, а также более широкие социальные изменения. Например, многие государственные служащие сообщили, что подотчетность в настоящее время доминирующее значение в производительность и выполнять свою работу. Другие отмечали что эффективность, в смысле быстрого предоставления услуг, имела возникло в значении. ЕС и внутреннее законодательство и более пристальное внимание к роли индивидуальный государственный служащий, также были определены в качестве водителей изменения в отношении ценностей. К вопросу о том, какие ценности были необходимы для будущей государственной службы, взгляды колебались из убеждения, что традиционные ценности становятся все более важно, к мнению, что ценности, такие как инновации, все более желательными являются лидерство и гибкость. Какие бы ценности ни считались подходящими для Государственная служба, практика показывает, что производительность быть повышена за счет их полноценной интеграции во все работы службы. Рекомендации Выявление и выражение ценностей * Данные семинаров свидетельствуют о том, что слуги знают о ценностях, связанных с общественностью услуга. Это также говорит о том, что государственные служащие знают и восприимчивым к необходимости "новых" значений в основе изменения в характере их работы. Тем не менее, есть неопределенность относительно того, как ценности, такие как инновации и гибкость может сидеть рядом с более традиционными ценностями. Поэтому в контексте более системного обзора ценности государственной службы, значительное внимание должно быть учитывая вопрос о том, какие ценности подходят для современная государственная служба. В частности, рассмотрение что соответствующий баланс между традиционными Ценности государственной службы и ценности, необходимые для поддержки изменения последних лет не требуется. * в то время как работа государственной службы все больше и больше специалист, Государственная служба-широкий ценностей заявление должны быть рассмотрены для того, чтобы связать все элементы услуга. Как кодексы поведения, возникшие для различные части сервиса, отраслевые наборы значений также материализовались. Сервис-широкий заявлением значение предлагает общие рамки, которые могут быть дополняется по мере необходимости по конкретным секторам значение заявления. Это может быть полезно использовать опыт другие развитые бюрократии, где категории или наборы значений используются. Естественно, первый шаг в этом процесс будет определять те значения, которые считаются подходит для современной государственной службы. В ответ обратная связь, связанная с усилением влияния политической сфере на государственной службе, а (повторное)заявление значения могут помочь подтвердить роль и пределы государственной службы в Ирландии. * ценности, укрепляющие миссию организации иметь прямое и положительное влияние на производительность эта организация. Операторы значений и значений должны составлять дискретную часть любого кодекса поведения, и не смешивать и не путать с этическим поведением и описание ожидаемого поведения. Операторы значений обычно будет коротким и содержать ограниченное число значения. Кроме того, как ценности помогают определить "характер" организации, они должны появляться в публикациях кроме кодексов поведения, таких как в клиенте уставы и годовые отчеты. · В контексте децентрализации и расширения использования из государственных и негосударственных учреждений по гражданской службе департаментами, подтверждением ценностей государственной службы является гарантировано, либо через будущие издания кодексов или иным образом. Развитие государственной службы Заявление о ценностях должно включать сотрудников из децентрализованных управлениями и учреждениями в целях обеспечения согласованности ценности между центральными и региональными отделениями и агентства. Годовые отчеты и прочие корпоративные отчеты публикации учреждений должны отражать ценности придерживались их родители. * отдельные департаменты гражданской службы, и в частности те, которые активно взаимодействуют с общественностью, должны рассмотреть возможность опубликования заявления значений, уникального для их работы в своих государственных учреждениях и изданиях. Анализ и обсуждение этого заявления должно также стать частью любой вводного обучения для новых сотрудников. Обработка ценностей · В то время как идентификация и способ выражения значения-это первый шаг для любой организации, управляемой стоимостью, действуя на эти ценности необходимо дать им значение. Наличие списка значений не означает, что они существует в организации. Пропаганда наборов значений, но не воздействуя на них-это даже контрпродуктивно. · Это исследование определяет, что старшие менеджеры являются ключевыми когорта в реализации организации, основанной на ценности, как их деятельность посылает фундаментальные сигналы о значимости ценностей в организация. В идеале, новое заявление (или пересмотр) ценности внутри организации должны начинаться с самого старшего уровня. Стоит отметить, что некоторые организации имеют подкомитеты по этике или ценностям на их советам и старшему сотруднику отчитываться перед на реализацию программы значения. Линейные менеджеры также должны быть осведомлены об их влиянии о создании культуры рабочих мест и Максим из "делать, как я делаю, не так, как я говорю" имеет значение здесь. Ценности обучения · При этом исследование показало, что неформальное общение Ценности имеют равное значение, формальные методы Развивающиеся ценности дают существенные преимущества. Самый известный формальный метод индукции курсов для новых сотрудников, занимающихся тематическими исследованиями и сценариями ролевых игр. Централизованность ценностей во всех аспектах государственной службы должны быть продемонстрированы работы и ценности высказываний анализируется и расширяется. · Часто упускаемый из виду элемент для ценностей обучения является необходимо четко продемонстрировать методы, с помощью которых значение конфликтами можно управлять или какими путями публично слуги должны стремиться к решению этических вопросов дилеммы без страха негативных личных вытекающие последствия. Конфликты ценностей не следует рассматривать как вредить организации и научиться справляться с такими конфликтами является частью государственного управления. · как открытый набор в более старших классах в обществе сервис укореняется, важность ценностей обучения увеличивается для новичков. Старшие менеджеры сталкиваются различные типы конфликтов значений для более младших классов и подготовка должна осознавать это. * Задача обеспечения ценностей реализуется в работа организации является непрерывной и периодическое обновление и пересмотр ценностей необходимой части организационного развития. Если обрученная значения не имеют, так как фактические значения работы организации, между организации и ее ценностям следует вновь посетить. * Ценности семинаров и семинаров предлагают сотрудникам возможность изучить смысл и практичность применение ценностей в повседневных рабочих ситуациях. Они также помогают развивать осведомленность сотрудников о организация и как она может достичь своих целей в рамках ограничивающая ценность структура деятельности. Действительно процесс определения и изучения значений организация предоставляет возможность сотрудникам участие в развитии будущего направления организации. Роль ценностей также должна быть интегрированы в существующую систему подготовки управленческих кадров и курсы развития. · Для того, чтобы ценности составляли значимую часть любого индукции или дальнейших учебных курсов, инструментарий будет предоставить полезную поддержку. Примеры из такие наборы инструментов предполагают, что содержимое должно включать СПИД для выявления и обсуждения ценностей, как ценности переводятся в процесс принятия решений, кейс-исследования сценарии, касающиеся конфликтов ценностей или этических дилеммы и ключевые документы (включая законодательство) в отношении ценностей государственной службы. Почему государственная служба ценит результаты и общественное доверие основываются на демократическом ценности, представленные на всех этапах принятия решений процесс. В условиях неопределенности и которая подвержена частым структурным и функциональным изменения, значения обеспечивают компас для ориентирования деятельности. Если работа на государственной службе не на основе или с приводом от соответствующий набор значений, он может потерять доверие и Уважение тех, кто полагается на него - общественность. Различный подчеркивания могут быть размещены на различных значениях в соответствии с административно-политические приоритеты в данный момент времени, но присоединение к набору широко согласованных и принятых ценностей имеет существенное значение для стабильности и согласованности . По мере развития ценностей государственных администраторов через взаимодействие себя, ситуации и общества, это важно, чтобы значения периодически пересматривались и бросил вызов. Озабоченность ценностями, стандартами и этикой в общественной жизни не нова. Акцент на этике государственной службы, укоренившийся в западных государствах в 60-е годы, был дополнен недавней озабоченностью ценностями государственной службы. Как показано ниже, ценности и этика имеют тесную, но отличительную связь в процессе разработки политики. Актуальным для данного исследования, важно отметить, что многие Уайтхолл-центр бюрократические структуры, такие, как Канада, Новая Зеландия, Австралия и Великобритания недавно пытался пересмотреть и переформулировать ценности государственной службы в контексте административной реформы и модернизации. В ряде случаев требование о восстановлении ценностей возникло также в результате разоблачений политической и административной коррупции (Sherman 1998, Korac-Kakabadse et al 2000). Падение доверия к институтам власти на международном уровне также действует в качестве катализатора для восстановления примат ценностей государственной службы и в продолжение-основы подхода к управлению. Кернаган (2003: 712) утверждает, что новый акцент на ценности также обусловлен тенденцией к развитию "корпоративной культуры" и необходимой сопутствующей необходимостью уточнения корпоративных ценностей как средства достижения корпоративного успеха. В общественных организациях движение "Новое государственное управление", направленное на применение экономического рационализма к государственной службе в попытке преодолеть традиционно воспринимаемые неудачи, также поощряет и порождает новые наборы ценностей. В этой связи Кристенсен и др. утверждают, что по окончании первой "волны" структурных реформ, вызванных движением НПМ, начинается новая волна культурных реформ, в которой подчеркивается центральное значение общих ценностей (2007: 35 - 6). Эти ценности необходимы для поддержки реформ, основанных на повышении оперативности и эффективности, и, как подробно указано в последующих главах, степень замены новых ценностей вместо поддержки существующих ценностей вызывает важные вопросы в отношении эффективности и управления. Хотя частные фирмы требуют разной степени общественного доверия в зависимости от их непосредственного участия с потребителями и общественностью, общественное доверие и доверие являются неотъемлемой частью государственных учреждений, таких как государственная служба или суды. Соблюдение ценностей государственной службы на высоком уровне может привести к значительному доверию и доверию общественности. С другой стороны, слабое применение ценностей или пропаганда неадекватных ценностей может привести к сокращению этих существенных элементов демократического управления. Отсюда следует, что четкое определение и публичное утверждение ценностей является обязательным условием для всех общественных организаций, и задача руководства состоит в обеспечении того, чтобы планирование и действия осуществлялись в рамках установленных этими ценностями. Как и во многих других концепциях теории государственного управления, универсально признанного определения ценностей нет (или на тот счет, какие ценности подходят для государственной службы). Хотя ценности имеют значение для всех аспектов работы в государственном секторе и обеспечивают основу для деятельности и принятия решений, широта и сложность данного предмета определили, что он не является предметом столь систематического изучения. Существующая сравнительная работа главным образом связана с определением тех ценностей, о которых говорится в публичных документах, таких как кодексы поведения или этическое законодательство. При рассмотрении государственного управления периодических изданий из Соединенных Штатов, Великобритании и скандинавских странах за период 1990-2003 годов, Бек Йоргенсен и Боузмэн (2007: 357) определил 230 статей, в которых рассматривается вопрос о том, что они понятие общественного значения, но они отмечают только две книги по этому вопросу (Фредриксона 1997 и Ван бородавок 1998). В противоположность этому, отражая глобальную озабоченность по поводу коррупции и "благого управления", Гере отмечает, что "исследование этики правительства" процветает (2005: 2). Определение понятия обычно помогает определить его этимологический источник. Однако источником ценностей является вопрос о значительном продолжающемся обсуждении этической философии и аналогичным образом оспаривается в организационной теории. Одна школа мысли предполагает, что ценности появляются и постепенно эволюционируют через естественные процессы с течением времени. Альтернативное мнение состоит в том, что ценности могут формироваться в результате институциональной структуры и изменений и что конфликты между субъектами могут привести к появлению новых ценностей. Независимо от их происхождения или сферы применения, однако, согласовано, что ценности, определяющие ценности государственной службы, формируют и информируют о поведении. Таким образом, они обеспечивают основу для достижения организационных целей, которые не могут быть достигнуты простым руководством в соответствии с этими целями и заслуживают дальнейшего рассмотрения в контексте развития государственной службы. Многие толкования этого термина определяют, что определение четкого определения того, что подразумевается под ценностями, является нелегкой задачей. Оксфордский словарь английского языка относится к "принципам или моральным нормам человека или социальной группы". Используя определение из Рокич (1973: 5), Кернаган (2003: 711) определяет ценности как те "устойчивые убеждения, которые влияют на выбор, который мы делаем среди доступных средств или целей". Комиссия государственной службы Новой Зеландии определяет ценности как "по существу связь между повседневной работой государственных служащих и широкими целями демократического правительства в Новой Зеландии" (2001 год, стр. 1). Однако ценности связаны не только с распределением ресурсов и принятием решений по вопросам государственной политики, как это может означать эти определения, но и с другими особенностями организационной жизни, такими как кадровая политика и межличностные отношения с сотрудниками. Более широкое определение предлагается в исследовании ОЭСР (1996: 12), проведенном по заказу в период особой обеспокоенности вопросами коррупции и этики в общественной жизни. Она определила ценности как "отдельные принципы или стандарты, которые определяют суждение о том, что хорошо или правильно". В то время как это более полезно интерпретации, предлагается в данном исследовании, что ценности являются нейтральными в отношении их применения, т. е. в то время как организация может перечислить ценности, которые по ее мнению должно быть главным в своей работе, только это будет не определить, что значения выражаются и понял, что во всей своей деятельности. Например, прозрачность как ценность не означает, что организация будет осуществлять свою деятельность прозрачно. Кроме того, ценности не всегда совпадают со стандартами, и они не определяют только "правильную" или "хорошую" деятельность (которые обычно являются этическими вопросами - см. ниже). Вместо этого, каждое значение имеет свои собственные характеристики и может влиять на поведение в 8 определения значений 9 различными способами. Многие, но не все, принципы являются ценностями, и аналогичным образом многие ценности являются по сути качествами, которые организации и отдельные лица используют для выражения атрибутов, связанных с их работой. Таким образом, определение ценностей, которые будут использоваться в данном исследовании, заключается в следующем: "индивидуальные принципы или качества, которые определяют суждение и поведение". 3.2 Ценности и этика как понятие, ценности часто взаимозаменяются с этикой (и не редко также со стандартами), особенно в отношении борьбы с коррупцией или злоупотреблениями. Хотя существует тесная и зачастую взаимозависимая взаимосвязь между ними, такое взаимозаменение проблематично для изучения любой из этих концепций, и следует отметить, что в Канаде в 19991 году проводилось различие между созданием Управления по ценностям государственной службы и этике . Аналогичное различие здесь необходимо. Как отмечалось выше, ценности сами по себе не есть свобода воли, т. е. они на самом деле ничего не делают. Вместо этого именно применение этических кодексов к ценностям приведет к конкретному поведению. Этики, следовательно, в силу правил, которые переводят значения в повседневной жизни (адаптировано из ОЭСР, 1996, стр. 12). По сути, этика определение ‘неправильно’, ‘добрый’, ‘плохой’ или ‘right’, и этические к ценностям, которые помогают актерам решить, на какой вариант взять, когда сталкиваются с этической дилеммой (Какабадзе и соавт, 2003, стр. 478). Хотя ценности различных бюрократических органов могут различаться между государствами, аналогичные этические проблемы регулярно решаются, особенно в отношении вопросов управления ресурсами. Именно из-за противоречий между этическим и неэтичным поведением возникли важные кодексы (или стандарты) поведения и правила процедуры. Они служат помощником или ориентиром для принятия решений и принятия соответствующих мер. Ценности государственной службы в своей работе по изменению ценностей государственного сектора Ван Варт утверждает, что этика является субсет ценностей и что ценности формируют наши широкие, социально производные этические стандарты для того, как должен действовать мир (1998: 163). Этика, по его мнению, делает правильные вещи, то есть действует на ценности. Ценности отражают все аспекты этического принятия решений-этическое суждение, этический выбор и этическое поведение - и подкрепляются ими. Аналогичным образом, Гортнер предлагает, чтобы "понимание роли ценностей в выборе проясняло многие вопросы, связанные с этикой в государственном управлении" (2001: 509). В контексте злоупотреблений, выявленных в многонациональных корпорациях, в настоящее время существует целый ряд требований в отношении корпоративного управления и законодательства в отношении надзора и аудита таких организаций. Многие из этих требований также были применены к общественным организациям. Наряду с разработкой обширных правил и положений, регулирующих деятельность общественных и частных организаций, основное внимание уделяется принятию этических ценностей и практики работы, которые поощряют приверженность духу, а также букве этих требований. Различия между "положительными" и "отрицательными" значениями неуместны, поскольку интерпретация значений само по себе является актом, основанным на значениях. Поэтому, по определению, значения не могут быть отрицательными или положительными - скорее, как они используются для информирования о решениях и производительности можно рассматривать с отрицательной или положительной точки зрения. Например, конфиденциальность как ценность может быть интерпретирована положительно (предусматривает доверие между организацией и ее клиентами) или отрицательно (препятствует прозрачности). В подобном ключе, не все ценности являются этические ценности (т. е. связана с правильным и неправильным), и значения могут быть этично или не этично (Kernaghan: 2003, стр. 711) как видно из табл. 1. Кроме того, некоторые этические ценности, в том числе справедливость и честность, являются более германскими для государственной службы, чем другие. Государственные служащие являются слугами общественности, правительства, их непосредственных организаций и закона. Их роль традиционно концептуализируется как часть доступной структуры, существующей наряду с частной сферой, но вне ее. В западном обществе господство демократической теории означает, что предполагается, что государственные служащие разделяют ценности более широкого общества, а также признают необходимость репрезентативного правительства (Gortner 2001: 517). Хотя государственные служащие выполняют множество задач и выполняют множество обязанностей, в их работе есть общие элементы. В 1996 году ООН приняла Международный Кодекс поведения государственных должностных лиц, который открыт со следующими общими принципами: 1. Государственная должность, как она определяется в национальном законодательстве, - это должность, облеченная доверием, предполагающая обязанность действовать в общественных интересах. Поэтому конечная лояльность государственных должностных лиц должна быть выражена через демократические институты управления общественными интересами своей страны. 2. Государственные должностные лица выполняют свои обязанности и функции компетентно и эффективно и добросовестно, в соответствии с законами или административными положениями. Они всегда стремятся обеспечить наиболее эффективное и действенное управление государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. 3. Государственные должностные лица внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе или личности или неправильно дискриминировать какую-либо группу 12 4 каковы принципы государственной службы? каковы ценности государственной службы? 13 или индивида, или иным образом злоупотреблять властью и полномочиями, возложенными на них. (Организация Объединенных Наций, 1996 год) В соответствии с определением Йодера и Купера (2005 год) данный Кодекс был принят в ответ на растущую озабоченность в связи с коррупцией в правительстве на международном уровне и представляет собой попытку выявить те ценности, которые разделяют государственные администрации через призму этических принципов. Имеются очевидные препятствия на пути установления ценностей, которые должны быть приняты государственными службами, учитывая разнообразие исторических, социальных и культурных сил, действующих в различных частях мира. Однако, в ЕС, есть много общих ценностей между государственными услугами в обе Rechtstaat и общие правовые традиции. В большинстве европейских государств были созданы государственные администрации для обеспечения политической нейтральности и лояльности правительств. Для обеспечения нейтралитета и лояльности были официально закреплены нормы, касающиеся таких вопросов, как беспристрастность, неподкупность, верность конституции и соблюдение закона (Demmke 2000: 86). Для обеспечения условий, в которых могли бы соблюдаться эти правила, государственным служащим предлагалось обеспечение гарантий владения жильем, меритократический карьерный путь и вознаграждение после выхода на пенсию. Эта договоренность характеризовала характер государственной службы вплоть до XXI века. В соответствии с классической организационной формой имидж государственного служащего традиционно является имидж "чиновника" - имиджа, который, как правило, ассоциируется с консерватизмом, отсутствием радикализма или даже иерархического контроля. Обязанности государственного служащего сегодня остаются многими, сложными и часто кажущимися противоречивыми, но успешные государственные служащие признают их многочисленные роли и готовятся к ним. К ним относятся сохранение конфиденциальности, действия в интересах общества, регулирование, предоставление качественных консультаций, вынесение решений, предотвращение конфликтов интересов, обеспечение подотчетности целому ряду субъектов и справедливое отношение ко всем ценностям государственной службы коллег. При выполнении каждой из этих задач государственные служащие используют целый ряд ценностей в качестве средства руководства своим поведением и оказания им помощи в управлении курсом посредством многочисленных требований. Сложность государственной службы гарантирует, что ее система ценностей уникальна и специфична для ее работы. Неизменно, учитывая, что в ней так много элементов, компоненты системы ценностей часто конкурируют друг с другом. Поэтому ясность ценностей организации имеет важное значение, и целесообразность конкретной системы ценностей заслуживает регулярного рассмотрения в контексте изменения ожиданий и функций. Государственные служащие играют решающую роль в осуществлении государственной политики и должны понимать важность ценностей для всех аспектов своей работы. Плохая ясность или неопределенность в отношении ценностей может привести не только к этическим дилеммам и дилеммам принятия решений, но и повлиять на согласованность организационной структуры путем уменьшения духа команды, создания организационной путаницы и слабого внешнего общения. Государственные администраторы несут ответственность не только за понимание ценностей, подразумеваемых в принимаемых ими решениях, но и за четкое формулирование этих ценностей для других членов организации и для внешних клиентов (Van Wart 1998: 4). Такими внешними клиентами могут быть не только граждане, но и политики, и других заинтересованных представителей. Конкурирующие интерпретации того, какие ценности фактически являются "ядром" государственной службы, отражают продолжающиеся дебаты о роли государственной службы в демократии. Полагая, что государственная служба существует для того, чтобы служить правительству, особое внимание уделяется таким ценностям, как (политический) нейтралитет и лояльность, в то время как рассмотрение службы как носителя "общественных интересов" предполагает больший акцент на справедливости, транспарентности и беспристрастности. Учитывая различные задачи, выполняемые бюрократами, и различные уровни прямого контакта с общественностью, различные ценности будут также применяться к различным частям государственной службы (Sherman 1998: 15-6). 14 Каковы ценности государственной службы? 15 Кроме того, понятие государственной службы как единого работодателя утратило силу, поскольку для различных элементов государственного сектора создаются специальные схемы управления служебной деятельностью и децентрализованы обязанности по персоналу2 . Хотя "глобальные" ценности государственной службы существуют, "местные" ценности могут приниматься в зависимости от типа функции и среды, в которой работают государственные служащие. Например, можно провести различие между техническими, нормативными и административными задачами или между теми частями бюрократии, которые находятся в непосредственном контакте с общественностью, и теми, которые не являются таковыми. Аналогичным образом, значения, которые являются "местными" для определенной части услуг, может иногда вступать в конфликт с более распространенная услуга-это значения. Это также может происходить в контексте отдельных или функциональных частей службы, перемещающихся между департаментами или даже между подразделениями в рамках департамента. Выявление соответствующих наборов ценностей и знание того, когда продвигать или отдавать приоритет конкретным ценностям над другими, является проблемой, с которой сталкиваются руководители во всех организациях, равно как и понимание многочисленных мотивов сотрудников. В своем исследовании ‘корпоративная добродетель’, Остерло и Фрей (2004) провести различие между внешней и внутренней мотивации сотрудников к выполнению своей работы. Основным внешним мотивом является денежная компенсация, доминирующая в экономической теории и анализе и предполагающая соблюдение определенного набора ценностей. Внутренняя мотивация, с другой стороны, основана на другом диапазоне ценностей и имеет важное значение, когда внешние мотивации перестают влиять на вклад сотрудников в достижение целей фирмы. Внутренняя мотивация, вероятно, более мощна, чем ее внешняя аналог, так как нормальные нарушители чаще позорятся за свободную езду, чем если бы их мотивация была чисто внешняя. Отношения динамичны, они спорят, и это возможно для внешних мотивов, чтобы подорвать внутренние. Например, чрезмерное внимание к финансовой компенсации и вознаграждениям, основанным на результатах работы, может уменьшить добровольное обязательство по отношению к организации, а государственная служба ценит ее работу. Аналогичным образом, чрезмерное внимание к контролю с помощью таких средств, как мониторинг и санкции (в пользу теоретиков-основателей), оплата за результаты и корпоративный контроль путем поглощения, может уменьшить мотивацию и вызвать противоположный эффект. По сравнению со своими партнерами из частного сектора, общественных организаций более примечательный для их общих ценностей, а не различных наборов значений в них. Действительно, определяющим значением государственной службы в англо-американских демократиях является способность поощрять чувство справедливости и справедливости (Savoie: 2003: 264). Тем не менее, разнообразие существует, и различные акценты могут быть размещены на отдельных ценностях в зависимости от необходимости. Например, департамент, непосредственно занимающийся вопросами общественности, может уделять особое внимание ценностям справедливости и транспарентности. Однако другие департаменты могли бы определить эффективность и действенность в качестве своих основных ценностей. Аналогичным образом, различные ценности могут применяться к различным частям государственной службы, например между государственной службой и органами местного самоуправления3 . Это отражается на том факте, что в государственной службе существуют различные кодексы поведения, хотя и со многими общими темами и ценностями. В отсутствие каких-либо системных исследований сбор данных, анализ литературы наилучшим инструментом для выявления тех ценностей, которые считаются имеющими отношение к государственной службе. Например, обзор кодексов и руководящих принципов государственного сектора, проведенный Шерманом (1998: 15), показал, что наиболее распространенными являются следующие ценности: • честность и честность • беспристрастность • уважение закона • уважение к людям • осмотрительность • экономика и эффективность • отзывчивость • подотчетность. 16 Каковы ценности государственной службы? 17 Аналогичным образом, в межнациональном исследовании мер в области этики ОЭСР определила беспристрастность, законность и добросовестность как наиболее часто заявленные основные ценности государственной службы (2000: 12). Хотя некоторые из наиболее часто выраженных ценностей государственной службы также встречаются в других общественных организациях, организации государственной службы обычно используют ряд ценностей, которые отличают их от предприятий, ищущих прибыль. Хотя предыдущая глава продемонстрировала, что классификация ценностей облегчает концептуализацию их роли и происхождения, характер государственной службы и многочисленные задачи государственных служащих неизбежно приведут к конфликтам ценностей. Кроме того, в контексте большей текучести между общественной и негосударственной сферами традиционные ценности оспариваются и/или дополняются другими ценностными наборами. В этой главе рассматриваются международные доказательства, конфликты ценностей и проблемы, связанные с ценностями государственной службы. 5.2 конфликтов значение среды, в которой функционирует Государственная служба-это постоянно меняющаяся один - нынешняя динамика изменения включают в себя новые технологии, растущие и изменяющиеся общественные ожидания, демографические изменения и последствия экономической и социальной глобализации. Как определяет Деммке (2004: 1), государственная политика осуществляется через множество "сложных сетей, децентрализованных структур управления, государственно-частных партнерств и совместных предприятий между НПО, консультантами и правительством". В этой среде экономические, политические и социальные ценности могут вступать в противоречие с профессиональными ценностями государственного администратора. Ценности могут также различаться в рамках организаций государственной службы, и одной из главных задач руководителей является координация или согласование различных ценностей между отдельными лицами или между частями организации. Крейтнер и Киники (2005: 191-2) предлагают три различных типа конфликта ценностей. Внутриличностные конфликты ценностей возникают внутри человека, когда он или она сталкивается с конфликтами ценностей и вызовами ценностям ценностей государственной службы с конкурирующими личными ценностями. Межличностные ценностные конфликты происходят между людьми с различными амбициями и целями. И наконец, конфликты между индивидуальными и организационными ценностями возникают, когда ценности, используемые организацией, расходятся с личными ценностями сотрудника. Они предполагают, что, хотя внутриличностные конфликты ценностей требуют почти исключительно личной самооценки приоритетов работы, межличностные и индивидуальные конфликты ценностей могут быть разрешены путем предоставления четких заявлений о ценности и мотивирующего потенциала "лидеров, ориентированных на ценности". Значительные ресурсы зачастую расходуются организациями, стремящимися достичь гармонии между заложенными личными ценностями персонала и ценностями, публично исповедуемыми организацией. В своей классической работе по административной этике Купер утверждает, что роль "ответственного администратора" несет ответственность за поведение соответствующих других лиц, действуя также в соответствии с профессиональными ценностями, лежащими в основе роли хранителя общественного блага. Он также отмечает, что наиболее распространенными конфликтами ответственности, с которыми сталкиваются администраторы, являются конфликты полномочий, конфликты ролей и конфликты интересов (2006: 6). В этом контексте требование к государственным службам четко сформулировать и поддерживать общие основные ценности становится еще более насущным, однако факторы, способствующие переменам, могут сделать это еще более сложным, если не будет должным образом управляться. Например, в бюрократии, основанной на меритократии, как можно развивать планирование преемственности? Точно так же возможен ли риск в условиях, когда ожидается также финансовая обоснованность и эффективное использование ресурсов? Сделать профессиональную преданность специалист оценки в публичных конфликтах услуги со значениями востребованных универсальных ценностей государственной службы? Размышляя о появлении "новых" ценностей в органах местного самоуправления, Ньюман (1996: 153) утверждает, что два наиболее важных конфликта были между эффективностью и справедливостью, а также сотрудничество и конкуренция. Первая из них возникает в контексте потребностей в более серьезных конфликтах ценностей и проблем, связанных с снижением издержек, одновременно являясь хорошим работодателем и предоставляя качественные услуги для всех. Последний касается проблем, с которыми сталкиваются местные органы власти в условиях, когда они, как ожидается, будут подражать "конкурентным преимуществам" фирм частного сектора, но при этом будут сотрудничать и конструктивно взаимодействовать с широким кругом заинтересованных сторон по целому ряду сфер услуг. Работа с любыми политическими вопросами связана с ценностями и ценностными суждениями. Ван Варт (Van Wart, 1998: 163) утверждает, что нет такого понятия, как ценностное решение, и это делает все более важным, чтобы государственные администраторы полностью понимали ценности, которые они используют при принятии решений. Учитывая растущий круг требований к государственной службе, а также частую двусмысленность с точки зрения целей, отношений и ответственности, ценностные конфликты или "столкновения" не являются поэтому необычными.
| |
Скачать 236.62 Kb.