проблемы межбюджетных отношений в рф. гос и мун финансы. Теоретические основы организации межбюджетных отношений 6
 Скачать 236.62 Kb.
|
2.2. Проблемы межбюджетных отношений в современных условиях и пути их решенияСостояние межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации в значительной степени зависит оттого, как они складываются между федеральным центром и регионами. За последние четыре года произошло существенное продвижение вперед в реформировании межбюджетных отношений. Вместе с тем, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в мае 2011 г. в числе причин, препятствующих России всерьез противостоять стоящим перед ней угрозам, названа и та, что «иждивенческие настроения не отступают, а растут». Это - результат и действующего механизма межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных властей на подведомственных им территориях эту задачу не решить. Между тем, из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преобладает выравнивающая функция. Это вызывает рост иждивенческих настроений на местах как результат все нарастающего усиления централизации и перераспределения средств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений. В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера регулирования, включая определение порядка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений1. Органы государственной власти субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов. В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным. При этом следует различать две формы такой передачи полномочий. По двум полномочиям (организация учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами уже введен режим «общего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов). В данном случае субъект Российской Федерации своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам. В отношении других полномочий органов государственной власти субъектов РФ субъект Федерации вправе принять решение об их делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций1. В связи с этим следует особо выделить случай установления законами субъектов РФ натуральных льгот для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла), социальная поддержка которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льготы (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспортных услуг и т.д.) как правило, предоставляются муниципальными предприятиями и организациями, при их введении практически неизбежным решением является делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе натуральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций. В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации. Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов. В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету и рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц по подушевому принципу (что может рассматриваться в качестве аналога зачисления части этого налога в местные бюджеты по месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в местные бюджеты от других видов налогов не допускается. Субъект РФ вправе передать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям. Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов - фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов) или по подушевому принципу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений. Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по усмотрению субъекта Федерации1. Организация межбюджетных отношений, основанная на сбалансированном разграничении доходных и расходных полномочий, является одним из принципиальных вопросов государственного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, основным звеном которого являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, с другой – устанавливают связи и взаимозависимость1. Несмотря на позитивные моменты реформирования расходных полномочий, цель реформы межбюджетных отношений, заявленная Правительством Российской Федерации в экономической стратегии: «радикальная децентрализация бюджетных полномочий с резким сокращением сферы федерального регулирования субнациональных бюджетов» - в настоящее время пока еще не достигнута. Для того чтобы, во-первых, государственное регулирование было эффективным, а во-вторых, регионы самостоятельно стремились к поиску путей своего социально-экономического развития, необходимо достижение согласованности интересов Российской Федерации и субъектов, входящих в ее состав. Начать необходимо с установления правил участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Для этого представляется целесообразным ввести более жесткие процедуры согласования с регионами изменений, вносимых в федеральное бюджетное законодательство, затрагивающих их собственные полномочия. Необходимо дальнейшее совершенствование механизма разграничения расходных полномочий на основе усиления компонента сотрудничества центра и регионов в законодательном процессе, что позволит оптимизировать ориентированность бюджетов на результат. При этом передать полномочия и обеспечить их финансовыми ресурсами – задача, безусловно важная, однако в современных условиях социально-экономического развития необходимо не только должное размежевание полномочий, целевое использование имеющихся в распоряжении территорий средств, но и достижение их эффективного расходования. В таких условиях регулирующая экономическая составляющая бюджетной политики практически игнорируется, так как в процессе исполнения федерального бюджета увеличение расходов осуществлялось лишь (преимущественно) по статьям, связанным с обслуживанием государственного долга, что привело к негативному влиянию на бюджетную стратегию в целом и могло в конечном итоге поставить под угрозу устойчивость бюджета. Как следствие, возникла необходимость в формировании эффективной бюджетной политики, посредством которой государство имело бы возможность регулировать финансовые потоки и формировать ресурсы всех звеньев бюджетной системы страны таким образом, чтобы обеспечить должное решение поставленных перед страной социально-экономических задач. Для того чтобы бюджетная политика была эффективной, необходимо, во-первых, верно определить основные направления расходования бюджетных средств, во-вторых, обеспечить согласованность между самой политикой и организацией межбюджетных отношений, с помощью которых происходит реализация направлений использования бюджетных средств в целях достижения определенного социально-экономического результата. Эффективное использование имеющихся в распоряжении государства средств подразумевает увязку бюджетных расходов с приоритетами государственной политики по принципу «соответствие результату». Основной задачей реформирования бюджетного сектора в России является комплексное развитие всех компонентов, представленных в таблице 4, при этом важную роль приобретает элемент бюджетного планирования и прогнозирования, основой которого является внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в практику межбюджетного регулирования. Таблица 3 Основные компоненты функционирующих бюджетных систем в индустриально развитых странах и в России
|