Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Земская модель Александра II Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либеральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет 26 Потребность в особом контроле за неустойчивыми перифериями привела также к созданию нескольких комитетов, занимавшихся вопросами этих периферий и управления ими (аллюзия на тему старых московских приказов). Так, после польского восстания в 1831—1848 гг. работал Комитет западных губерний, в 1840—1882 гг. — Кавказский комитет, в 1852—1864 гг. — второй в истории Сибирский комитет. 27 Ранее польский воевода возглавлял воеводскую комиссию и выборный воевод ский совет. В повете управлением занимался местный староста, в самой мелкой территори альной единице гмине — войт. 347 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российский системы "центр — регионы " запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регионами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств. Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим центральную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласование ведомственного управления по вертикали и необходимости концентрированного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является проводником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями. При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший концентрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил большинством губернских комитетов [Шумилов, 1988]. В то же время главным событием в региональной политике стала земская реформа, запущенная 1 января 1864 г. [Герасименко, 1990; Градовский, 1904]. В результате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало развиваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых территориях губерний и уездов. При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики концепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетенцию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды. Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собра- 348 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовыхния обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, крестьяне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем собрания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа. Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводителей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства становится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде. Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему постепенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала более стабильные экспериментальные зоны28. Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей. Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подконтрольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания. Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей местных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей прежде всего местные хозяйственные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать). Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судеб-но-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет 28 На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Нижегородская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Вологодская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с существенными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах. 349 ¶  Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — назначаемый центром главный полицейский начальник уезда. Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должностей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного призрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйственные вопросы. Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная система включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функционировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судебную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции. В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и волости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже назначались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение судей сенатом. Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.
350 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии РомановыхНа городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общности интересов (уровень сознания такой общности в городах все-таки увеличивается во второй половине XIX в. по сравнению с прежними временами). Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хозяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу. Городская реформа, как и земская, идет постепенно от региона к региону. Так, в 1862 г. выходит городовое положение для Москвы. В соответствии с ним городская дума включает по 35 представителей от пяти сословных групп, а распорядительная дума — по два представителя от этих пяти групп. По похожим правилам работают следующие городские думы, созданные в 1862—1863 гг. в Одессе и Тифлисе. Наконец, 16 июня 1870 г. реформа городского самоуправления была систематизирована с помощью общего "Городового положения". В городах предполагается создание городских дум из выборных гласных. Исполнительным органом становилась городская управа. Думу и управу возглавлял городской голова. Контроль центра за городским самоуправлением осуществлялся через губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора. Городской голова утверждался министром внутренних дел или губернатором, а в двух столицах — самим царем. Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, сочетал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими". Важным событием при Александре II стало присоединение обширных территорий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культуре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики. В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образования бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вассальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использовалась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий. 351 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Центральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркменских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части территории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позднее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил командующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губернаторы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной национальной администрации во главе с аксакалами (ср. с Кавказом и Сибирью первой половины XIX в.). Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим трудом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром имамата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Но к 1883 г. (уже при Александре III) на Кавказе был отменен институт наместника (хотя, как потом выяснилось, не навсегда29). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, постепенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления. Одновременно центральные власти продолжали подавление польской автономии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Польское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край". В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следовательно, экономическую автономию от России. Кавказский наместник пнешь был назначен при Николае II. 352 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых4.2.9 Александр III: новая частичная централизация В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи региональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали усиленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проекцию в региональной политике. Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управления нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраинных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Туркестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с оговорками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвычайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимости особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" [Ерошкин, 1968, с. 231]. Режим усиленной охраны дает региональному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные организации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям. Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена выборность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Александре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дворянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутренних дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор ¶1 2 Зак. 624 ¶353 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут инициировать их смещение с должности. Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в лице подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян административные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский начальник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходованием мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян. Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения крестьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных выборных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одновременно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции). При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сельские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские старосты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должностные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и волостной суд. В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства лишились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просуществовало семь лет. В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только председателя управы, но и ее членов. В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в региональной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В ре- 354 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовыхзультате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три категории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являющиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен. В результате доля дворян в уездных земских собраниях превысила половину, увеличившись с 42,4% в 1864 г. до 55,2% в 1890 г. В губернских земских собраниях дворяне изначально имели подавляющее преимущество и теперь еще больше увеличили отрыв — с 81,9% до 89,5% соответственно [Ерошкин, 1968, с. 239]. В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губернском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристократии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам. |