Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
4.2.10 Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы" В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести ограничения на деятельность земств, включить их в централизованную государственную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консолидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Земства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добиваются права на законодательную деятельность. Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципиальных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пытается его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия. Вскоре после вступления на престол 17 января 1895 г. царь назвал пожелания об участии земства в делах внутреннего управления бессмысленными мечтаниями. Примечательным документом стала выпущенная в 1899 г. графом Витте записка "Самодержавие и земство". В этом документе земство прямо называлось не- ¶12* ¶355 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы пригодным средством управления. По мнению Витте, отражавшему точку зрения правительственных кругов и в целом позицию центра, система местного управления должна быть однородна с общим политическим строем государства. В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих политику ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уездные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор статистических сведений о земельных имуществах. В 1904 г. центр показывает свою власть, проведя ревизию земств в четырех губерниях. По итогам ревизии в Тверской области были проведены кадровые чистки. По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Однако полномочия этих земств были изначально урезаны. Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает развиваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране (см., например: [Ольденбург, 1991]). Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. Ответ Николая II на их требования был позитивным и неконкретным одновременно: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства". Действия и выступления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился развивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертывание. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй земский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских начальников. В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непосредственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В результате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губернские земские собрания получили право делегировать по одному своему представителю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправления в общегосударственных политических структурах. 356 ¶   4.2 Отношения "центр — регионы "при династии РомановыхВ сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкуренцию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернатора. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частности, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Примечательна реакция революционеров на действия центра по консолидации властных полномочий на местах в руках губернатора: В.И. Ленин считал российского губернатора "настоящим сатрапом". В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпускать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в качестве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестьянам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким образом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Александра II. Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" решение Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уездные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать мировых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение председателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, институт земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции. Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государственными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает проводить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присвоил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал манифест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый царский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия практически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий находилась Польша. На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движений, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях 357 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляются уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитимность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными политическими и региональными вызовами. В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отмечается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений. 4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период 4.3.1 Февральская революция и ее последствия Революционные процессы 1917 г. коренным образом изменили отношения между центром и регионами в России. Ликвидация самодержавного монархического строя одновременно означала переустройство на новых основаниях всей системы "центр — регионы", формирование нового баланса в этих отношениях при создании новых властных органов. После прихода к власти Временного правительства нестабильность в стране продолжала нарастать, сказываясь в том числе и на ситуации в региональной политике. Политика Временного правительства отличалась лояльностью по отношению к тем политическим институтам, которые, сформировавшись при царе, символизировали демократические процессы и развитие самоуправления на региональном уровне. Это неудивительно, поскольку политические силы и партии, пришедшие к власти после Февральской революции, были тесно связаны с земским движением и активно выступали за его права. Как результат, при Временном правительстве принимается закон, который расширяет права земств, усиливая, таким образом, самоуправленческие начала в провинции. Впервые был создан новый уровень земств — в волостях (ранее земства существовали только в губерниях и уездах). Таким образом, земская система регионального самоуправления должна была начать функционировать уже на трех уровнях. Однако говорить о реальных изменениях в отношениях между центром и регионами в данном случае нельзя, поскольку новая система едва успела заработать. После прихода к власти большевиков земства были ликвидированы. 358 ¶   4.3 Отношения "центр — регионы "в советский периодВ целом созданная Временным правительством территориально-политическая система носила неустойчивый и переходный характер. Падение самодержавия стимулировало расслоение имперского пространства на "естественные" ареалы со своими этнокультурными особенностями. Становится очевидным, что новая власть не в состоянии удержать под своим контролем все территории бывшей Российской империи. В свою очередь на этих территориях идет формирование органов самоуправления (обычно при участии левых30 и националистических партий), требования которых различались от автономии в составе России до полной независимости (как правило, внутри национального движения не было единства, и шла своя политическая борьба). Как сторонники централизации, так и автономисты рассчитывали на созыв Учредительного собрания и определение нового территориально-политического формата Российского государства. Пока же Временное правительство стремится удержать единство страны, используя тактику уступок наиболее активным местным движениям и требуя лишь, чтобы они признали над собой центральную власть. Под определенным контролем Временного правительства действуют, например, такие структуры управления крупными этническими перифериями, как Особый Закавказский комитет, Туркестанский комитет и др., созданные местными элитами. Еще одной разновидностью региональных властных структур, лояльных Временному правительству, являются на том этапе казачьи войсковые правительства (Дон, Кубань, Оренбург и др.). Реформируя структуру АТД, Временное правительство увеличивает территорию Эстляндской губернии за счет присоединения эстонских этнических территорий, создает Степную область калмыцкого народа и т.п. Временное правительство соглашается на восстановление автономии и на возможное в будущем предоставление независимости для Финляндии и Польши, наименее стабильных и сепаратистски настроенных автономных регионов прежней Российской империи. В Финляндии были восстановлены конституция и самоуправление в полном объеме. В отношении Польши Временное правительство признало ее право на отделение и возможность создания в будущем независимого государства. Фактически Польша и так выходит из-под российского контроля, в ней идет формирование собственной государственности. Национальные и автономистские движения достаточно активно развиваются в других частях бывшей империи с наиболее развитой или активно формирующейся национально-региональной идентичностью — в Прибалтике, на Украине, в Закавказье, Центральной Азии. Февральская революция стала мощным стимулом для развития украинского автономистского движения (тем более, что самодержавная власть не признавала ук- Но не большевиков, а эсеров, меньшевиков и пр. 359 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " раинскую идентичность). В Киеве уже в марте 1917 г. была сформирована Центральная Рада, выступившая за автономию. Фактически на Украине возникла новая система власти. Ее структуры в виде губернских, уездных и городских рад были сформированы по всей Украине. Отношения Центральной Рады с Временным правительством оказались неустойчивыми, компромисс так и не был найден. После Февральской революции активизируется политическая активность мусульманских элит (часть которых находится под турецким влиянием). В Азербайджане к тому времени уже несколько лет действует партия "Мусават". Еще до революции сложились Тюркская партия федералистов и др. В мае 1917 г. в Казани прошел I съезд мусульман. Летом 1917 г. в Оренбурге состоялся I всекиргизский (т.е. в нынешних терминах — казахский) съезд. В Туркестане развиваются конкурирующие движения джадидов и улемистов (в автономных Бухаре и Хиве появляются движения младобухарцев и младохивинцев, повторяющие аналогичное движение младотурков). В марте 1917 г. в Ташкенте возникла властная структура под названием Шура-и-Ислам, руководство которой выступало за автономию региона. Прошедший в апреле 1917 г. съезд поддержал Временное правительство и в то же время выступил за самоуправление Туркестана. Был избран краевой совет туркестанских мусульман. В июне—сентябре 1917 г. в процессе внутриполитической борьбы в регионе возникло более радикальное движение Шура-и-Улема, выступавшее за отделение от России и союз с Турцией. Требования автономии появляются на других территориях страны. Например, в Сибири за территориальную автономию выступили представители бурят. Таким образом, уровень централизованного политического контроля на этом этапе был резко ослаблен. Новая власть носила очевидно временный характер. Она слабо контролировала территорию и шла на уступки регионалистским и националистическим тенденциям, которые все оказались на поверхности после революции. Баланс отношений был резко смещен в пользу регионов, многие из которых претендовали на создание независимых государств или, как минимум, на автономию в составе России. После Октябрьской революции борьба за территорию и ее статус стала одним из важнейших аспектов политической борьбы и последовавшей гражданской войны. 4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправления к новой государственной власти Одновременно с описанными выше процессами в России складывалась система параллельных органов власти в виде советов. Важнейшая особенность советского государства, возникшего в результате Октябрьской революции, состояла в том, что 360 ¶  4.3 Отношения "центр — регионы "в советский периодоно формировалось снизу, через консолидацию системы советов, впервые сложившейся во время революции 1905 г. Прежние властные структуры были сметены революцией. Их место заняла новая территориальная сеть, которая ранее играла роль структур местного самоуправления, созданных беднейшими и отчужденными от власти слоями преимущественно городского населения при активном участии различных левых партий. История первого совета хорошо известна: он возник в 1905 г. в текстильном Иваново-Вознесенске, городе в Центральной России, где рабочие создали совет делегатов для ведения переговоров с начальством. В 1905 г. советы занимались организацией стачек и в целом представительством интересов трудящихся в их отношениях с работодателями и властями. В таком "идеальном" виде их можно считать структурами местного самоуправления, складывающимися при сочетании социально-классового и территориального признаков. Хотя, конечно, советы на том этапе не являлись органами подлинно территориального самоуправления, защищая преимущественно классовые интересы, но в привязке к территории определенных городов и местностей. Первый всплеск их деятельности связывают с осенью 1905 г. Неудивительно, что наиболее крупными и политизированными оказались советы в Санкт-Петербурге и Москве. Во многих источниках Санкт-Петербургский совет описывается как своеобразный рабочий парламент. Хотя ведущие роли в нем и в других крупных советах играли представители левых партий, т.е. советы изначально получили вполне определенную партийную окраску. Меньшевики называли советы органами рабочего самоуправления, уделяя им огромное внимание. Вторая и гораздо более мощная волна советских структур поднялась в 1917 г. после Февральской революции. Левые партии воспроизвели уже известный и хорошо изученный опыт, руководя формированием советов. К осени 1917 г. в условиях общего беспорядка и острых политических конфликтов территориальная сеть советов представляла собой одну из существующих систем власти. Наиболее крупные советы были политизированы и функционировали под управлением левых партий. Советы на районном уровне, а также созданная по производственному принципу сеть фабзавкомов (фабрично-заводских комитетов) в большей степени были насыщены представителями народных масс. Причем они реально решали многие локальные вопросы, такие, как обеспечение рабочих жильем, столовыми, их детей — яслями, организация помощи жертвам войны и пр. Таким образом, к моменту Октябрьской революции в России функционировала разветвленная сеть органов "сословного самоуправления наоборот". Она имела отчетливо выраженную классовую природу (вспомним, что система земского самоуправления в царской России оказалась по преимуществу дворянской) и строилась как по территориальному, так и по производственному (фабзавкомы) признаку. Наличие этой сети позволило революционерам провозгласить лозунг "Вся власть Советам!" и осуществить замену старой властной системы на новую. 361 ¶  Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "При этом отдельной задачей партии большевиков был перехват власти в советах, которые поначалу больше тяготели к меньшевикам и эсерам. Известная классификация Д. Кипа определяет три способа захвата власти большевиками в советах в зависимости от типа территории.
В дальнейшем, как отмечает Н. Верт, "власть снизу", т.е. "власть Советов", набиравшая силу с февраля по октябрь, через различные децентрализованные институты, созданные как потенциальное "противостояние власти", стала превращаться во "власть сверху", присвоив себе все возможные полномочия, используя бюрократические меры и прибегая к насилию" [Верт, 2003, с. 123]. По мнению Н. Верта, власть в России переходила от общества к государству, а в государстве — к партии большевиков. На региональном уровне это означало превращение советов из органов самодеятельного местного сословно-классового самоуправления и политической самоорганизации в каркас новой государственной власти, которую при этом взяли в свои руки большевики, оттеснив тех, кто на первых порах играл в советах более значимую роль. 4.3.3 |