Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Послепетровская централизация Развитие системы "центр — регионы" после смерти Петра I сдвинулось в сторону централизации и упрощения институциональной рамки. Политическая нестабильность, частая смена властителей, интриги временщиков — все это привело к тому, что власть фактически не занималась регионами. Общее качество управления резко понизилось. В 1726—1728 гг. по инициативе Верховного тайного совета система централизованного управления была упрощена и ужесточена, а элементы самоуправления сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система продолжила свое существование.
334 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых
Баланс отношений "центр — регионы" несколько выправляется при Елизавете Петровне. Дочь Петра I частично восстановила городское самоуправление в виде магистратов, правда, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы городские магистраты вместо подчиненных центру ратуш. В компетенцию магистратов были включены некоторые судебные и финансовые функции — сбор податей, кабацкая, соляная, таможенная служба. Однако городское самоуправление оставалось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод. Признаком стремления центральных властей урегулировать отношения с украинскими элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства. Елизаветой Петровной использовались и традиционные "мягкие" сценарии принятия в подданство новых народов в процессе продвижения империи на Юг (казахский Средний жуз в 1740-х гг., алтайцы с 1756 г.). 4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель) Вторая крупная и более успешная попытка создания нового баланса отношений между центром и регионами была предпринята Екатериной II. Почти за сорок Традиционное территориально-родовое объединение казахов. На этой территории ранее существовало государственное образование Хонгорай. 335 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " лет после смерти Петра не была обеспечена ни реальная управляемость территории (несмотря на формальную централизацию), ни тем более эффективное самоуправление. Регионы в соответствии с пословицей "ждали третьего указа", поскольку никто не контролировал их исполнение, и новый указ легко мог быть отменен последующим. Екатерининская модель региональной политики в значительной мере воспроизводит петровскую модель, деформированную при последующих правителях. Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские веяния и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак не удавалось отделить от административной). Происходит переосмысление института губернатора: консолидация централизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие получают новое идеологическое обоснование. В наставлении от 21 апреля 1764 г. губернатор именуется "хозяином региона", что соответствует тенденции в сторону концентрации и персонификации региональной власти. Одновременно губернатор определенно подчиняется центру (причем только императрице и сенату). Опять начинает формироваться более сложная структура губернского правления [Лохвицкий, 1864]. Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии — провинции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, прежние провинции становятся новыми губерниями. Губернская реформа начинается в 1775 г. с выходом в свет "Учреждения об управлении губерний". Вторая часть "учреждения" выходит в 1780 г., за ним следует принципиально важный указ от 13 июня 1781 г. К концу правления Екатерины II в России уже около 50 губерний, что практически соответствует прежнему числу провинций. Разукрупнение регионов объяснялось неэффективностью как внутреннего управления огромными губерниями петровского масштаба, так и двухуровневой системы с провинциями. Примечательна официальная мотивация действий Екатерины II — "великая обширность некоторых губерний", которые "недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми". Новый уровень дробности российского АТД является более адекватным размерам страны и потребностям как более эффективного управления по вертикали, так и развития самих административных единиц. Также центр создает новый управленческий институт для более эффективного и жесткого военно-административного управления. Институт генерал-губернаторов получает оформление как один из ключевых институтов централизованного управления для особых случаев. Для них был предусмотрен специальный территориальный формат — объединения из нескольких губерний, в которых они по своему статусу находились выше "простых" губернаторов. Институт генерал-губернаторов представляет собой важный дополнительный управленческий уровень, работающий в непосредственных интересах центра. 336 ¶   4.2 Отношения "центр — регионы "при династии РомановыхГенерал-губернатор занимается вопросами общего надзора и находится на положении государева наместника (понятия "наместник" и "генерал-губернатор" часто употреблялись как синонимы). Его полномочия велики и не имеют четких границ, т.е. определяются в зависимости от того, насколько проблемной и запущенной является ситуация, в какой степени она требует вмешательства. По сути, вновь была воспроизведена двухуровневая система централизованного управления, но с некоторыми отличиями от прежней. Уровень генерал-губернаторств (наместничеств) не был обязательным и представлял собой контролирующую структуру. Но при этом создана она была практически повсеместно, а высокий управленческий статус подчеркивался тем, что она функционировала под прямым руководством императрицы. Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти. Одним из главных признаков усиления регионального начала становится частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах еще и председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется средняя судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде — нижняя инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Также создаются верхняя и нижняя расправы — судебные органы для крестьян, в которых заседают представители местного дворянства. И если председатели судов на губернском уровне назначаются из центра — сенатом, то сами заседатели выбираются сословиями, в основном — дворянами. Кроме того, на уровне губернии был введен специальный совестный суд для ведения мелких дел (наподобие третейского суда): совестный судья избирался дворянами, в состав суда входили выборные представители от дворянства, купечества, свободных сельских обывателей. Контроль центра за выборными судебными структурами обеспечивается через назначение председателей на губернском уровне. Кроме того, губернатор получает функцию частичного надзора за судопроизводством: к его задачам относится устранение волокиты в суде. Однако прямо вмешиваться в судопроизводство он не имеет права. Очень важным институтом регионального развития и самоуправления становится создаваемый в губерниях приказ общественного призрения — прообраз будущих земских учреждений. В его компетенции находятся народное просвещение, медицина, заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных, приюты). Приказ общественного призрения является выборным органом, в него входят по два представителя от трех сословных судов губернского уровня (дворянский верхний земский суд, мещанско-купеческий губернский магистрат, крестьянская верхняя расправа). Контроль со стороны центра обеспечивался с помощью типичной технологии: руководителем данной структуры являлся представитель центра, т.е. губернатор. 337 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " На местном, уездном, уровне самоуправление оказывается еще более развитым. Здесь появляется институт земского капитана-исправника, который отвечает за правопорядок, исполняет полицейские и некоторые иные функции. Капитаны-исправники и заседатели составляют нижний земский суд и выбираются местным дворянством. Эта структура как орган судебного самоуправления на местах имеет преемственность с петровской структурой земских комиссаров, ликвидированной после смерти Петра I. Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворянского сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных предводителях дворянства. Ранее эти структуры не были упорядочены, хотя дворяне и прежде выбирали своих представителей в различные структуры. В 1785 г. выходит жалованная грамота дворянству, которая регламентирует дворянское территориальное самоуправление на губернском и уездном уровнях. В соответствии с этой моделью в губернии раз в три года созывается губернское дворянское собрание, а в уезде — уездное. Дворянские собрания вправе рассматривать "нужды и пользы" своей территории, а также заниматься выборами. В губернии дворянские собрания избирали дворянских заседателей в верхний земский и совестный суды, в уезде их функции были еще шире — выборы капитана-исправника, уездного судьи, заседателей уездного и нижнего земского судов, частично — нижней расправы. Особого внимания заслуживает институт предводителя дворянства. В сущности, он становится первым выборным руководящим лицом регионального уровня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу региональной элиты того времени. В уезде дворяне сами выбирали своего предводителя. В губернии предполагался контроль центра за этим процессом: дворяне избирали двух кандидатов, одного из которых губернатор назначал предводителем. Механизм централизованного контроля за учреждениями, в которых присутствуют элементы выборности и самоуправления, выглядит типичным образом. Центр (или губернаторы как его представители) или назначает руководителей этих структур (сословных судов, предводителей губернского дворянства), или же губернаторы сами возглавляют выборные структуры. Еще одним важным направлением децентрализации является развитие городского самоуправления. Екатерина II предпринимает новую попытку создать устойчивую систему, подконтрольную центру и в то же время способную к решению местных вопросов на началах самоуправления. В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает упорядочение ситуации в городском самоуправлении и регламентацию деятельности политических институтов. Городское население было поделено на шесть разрядов: владельцы недвижимой городской собственности, купцы, ремесленники, именитые граждане, иностранные купцы, прочие. Создается институт городской думы и городского головы — третья попытка правового оформления городского самоуправ- 338 ¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых ления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом самоуправления становится городское собрание, в котором участвуют все городовые обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает общую городскую думу, в которую входят гласные (т.е. депутаты) от шести разрядов и городской голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти становится шестигласная дума, в которую входят по одному представителю от каждого разряда (председателем шестигласной думы является городской голова). В то же время активного и массового развития городского самоуправления не произошло и при Екатерине II (многие историки оценивают жалованную грамоту городам как неудачную). Во-первых, контроль со стороны центра оставался достаточно большим и сочетался с финансовой слабостью городских органов. Во-вторых, городские сословия не удалось консолидировать, поскольку общность территориальных интересов не была осознана различными группами. Целью Екатерины II было, по-видимому, и распространение единой модели региональной политики по всей стране, со снижением территориально-политической асимметрии. В этой связи показательным примером может служить постепенная подгонка управления Украиной под общеимперские стандарты, окончательная ликвидация украинской региональной автономии. В 1764 г. на Украине окончательно упразднен гетман как важнейший институт регионального самоуправления, в 1765 г. закрылись традиционные общеукраинские учреждения — войсковые канцелярии и суды. Вместо этого была опять восстановлена коллегия, на территории Украины началось создание обычных губерний (старинное деление Украины на полки было упразднено в 1781 г.). Наконец, в 1786 г. закрылась и коллегия, после чего на Украине использовалась общая для большинства территорий страны модель отношений между центром и регионами. Кроме того, в 1771 г. было упразднено вассальное Калмыцкое ханство, просуществовавшее более ста лет. Напомним, что одновременно с этим Екатериной II была почти решена задача по инкорпорации в состав России всех прежних территорий Киевской Руси — Белоруссии и правобережной Украины (прошли три раздела Польши), а также последнего осколка Орды — Крымского ханства. Был подтвержден и укреплен российский контроль на предгорных равнинах Северного Кавказа, которые в течение двух веков находились в неустойчивом геополитическом положении. Но какая-либо автономия для этих территорий предусмотрена не была, хотя на многих из них сформировалась собственная идентичность. 4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики Маятник российской региональной политики вновь качнулся в сторону центра при Павле. Предпринятые Павлом меры в значительной степени стали реакцией 339 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " на распространение волокиты, которая оказалась обратной стороной екатерининских реформ. Сложная многоуровневая система управления с самоуправленческими элементами была логичной, но громоздкой. Павел практически ликвидирует элементы выборности и самоуправления на уровне губерний, сохраняя их только на нижних территориально-политических уровнях. Одним из решений Павла по упрощению системы стала ликвидация института наместников. Была выстроена более простая одноуровневая система централизованного управления "центр — губернаторы". Число губерний при этом было сокращено, хотя и не намного — с 51 до 43. Вообще ревизия громоздкого территориального управления была одной из важных задач, поставленных Павлом. Он, например, создал семь сенаторских округов (отдаленная аналогия с генерал-губернаторствами) для масштабной ревизии ситуации в регионах и вскрытия злоупотреблений на местах. Вторым принципиальным решением оказалось урезание прав дворянства и ликвидация выборности на уровне губерний, которые стали полностью централизованными территориально-политическими структурами. Была упразднена вся вторая региональная судебная инстанция, в которой заседатели выбирались дворянскими и городскими собраниями (верхний земский суд, верхняя расправа, губернский магистрат). Первая губернская инстанция была объединена в единую палату суда и расправы. Ранее выборные губернские должности заменялись назначенными чиновниками. В результате судебная система стала гораздо более простой и централизованной: единый уездный суд в уезде, единая палата суда и расправы в губернии, сенат в столице. Важно обратить внимание на ликвидацию приказов общественного призрения, которые являлись уникальным институтом самоуправления на губернском уровне и занимались вопросами регионального развития, отчасти дублируя (или дополняя) губернаторов. Городское самоуправление при Павле также урезается. Вместо самоуправления было введено централизованное управление с помощью нового учреждения — ратгау-за (немецкая форма названия прежней ратуши). Центр назначал президента ратгау-за и директора экономии (т.е. распорядителя финансами). Горожане выбирали в рат-гауз бюргермейстеров и ратсгеров, но результаты выборов подлежали утверждению. Кроме того, на городском уровне развивались формы военно-административного управления. Соответствующим институтом стал ордонансгауз, возникший сначала в городах с гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах. Во главе ордонансгауза стоял полицмейстер, городничий или комендант, при нем функционировали военный суд и тюрьма. В то же время на низовом уровне элементы самоуправления были сохранены и даже усилены, т.е. слишком резкого смещения баланса в сторону центра при Павле не произошло. Судебно-полицейская система в уезде во главе с выборным исправ- 340 ¶  4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовыхником осталась. Причем произошла своя концентрация власти у исправников: уездный суд стал единым и общесословным (за вычетом горожан). И именно при Павле было проведено упорядочение крестьянского самоуправления (1797 г.). В качестве административной единицы была определена удельная волость (порядка 3 тыс. крестьян). В селах выбирался сельский приказ, играющий роль как полицейского, так и финансового органа. На сельских сходах население избирало старост (сельских старшин), помощников старост, сборщика податей, и местных полицейских — сотских и десятских. Представители сельских сходов проводили волостной сход, на котором выбиралось волостное правление (голова и два заседателя — по финансам и полиции, а также писарь). 4.2.6 |