Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Современная политико-административная структура Современное деление России на регионы (по конституции 1993 г. с последующими изменениями) выглядит следующим образом (табл. 1, карта 2).
11 Здесь и далее прииодятся общеупотребительные названия республик. Их офици альные названия в соответствии с Конституцией России: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Чер кесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Рес публика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания. Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия. 12 До принятия официального названия Республика Алтай некоторое время имено валась Республика Горный Алтай. 416 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России территория пяти краев (кроме Приморского) уменьшилась в связи с выходом автономных областей. В результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО 1 декабря 2005 г. возник седьмой край — Пермский. После объединения Камчатской области и Корякского АО на административной карте России должен появиться Камчатский край.
13 В прошлом в Москве, Ленинграде и прилегающих областях избирались свои орга ны советской власти. В то же время партийный комитет обычно был один на город и на область. 14 Официальное название с 2004 г. — Ханты-Мансийский автономный округ — Юг- ра. Таким способом власти округа решили закрепить югорскую идентичность (понятия Юг- ра, Югория использовались в Средние века), наряду с возникшим в советские времена "на циональным" названием региона по двум титульным народам. ¶14 Зак. 624 ¶417 ¶   Глава 5 Региональная структура современной Россиив советское время. С другой стороны, Конституция 1993 г. дала им статус равноправных субъектов федерации, т.е. ATE первого порядка. Один автономный округ — Чукотский АО в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной ATE первого порядка. В 2005 г. начался постепенный процесс ликвидации автономных округов в связи с укрупнением субъектов федерации|5. В декабре 2005 г. возник единый Пермский край на базе Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Далее предстоит ликвидация Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского АО при объединении Красноярского края. Начат процесс объединения Камчатской области и Корякского АО. Затем предполагается объединить Усть-Ордынский Бурятский АО и Иркутскую область. Рассматривая политико-административную структуру России, следует обратить внимание на попытки создания новых субъектов федерации за счет разделения регионов на части. Речь идет прежде всего об Ингушетии. Создание и статус Ингушетии определил федеральный закон от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации". Аналогичный процесс развивался в Карачаево-Черкесии, на первых порах имея поддержку на федеральном уровне. В декабре 1991 г. российский Совет народных депутатов поддержал идею создания Карачаевской республики, т.е. раздела Карачаево-Черкесии на две части. Поддержка как карачаевских, так и ингушских инициатив была во многом обусловлена значимой на том этапе идеей восстановления справедливости в отношении репрессированных народов, к числу которых относились и карачаевцы, и ингуши (а также балкарцы и др.). Российский закон "О реабилитации репрессированных народов", принятый в апреле 1991 г., предполагал "территориальную реабилитацию" т.е. восстановление автономий репрессированных народов. Но эта норма не была выполнена ни в целом по стране, ни в случаях отдельных республик. Воссоздание Ингушетии — единственный пример, причем республика была восстановлена в "усеченных" границах, без Пригородного района и части Владикавказа, которые в свое время входили в ее состав. В других республиках процесс деления на части не пошел вовсе. Против выступали не только правящие элиты республик, но и федеральные власти. Центр осознал риски, связанные с межнациональными конфликтами, неизбежными в процессе разделения регионов, установления новых границ и т.п. Часть правящей элиты Карачаево-Черкесии выступила против раздела республики и организовала опрос населения в марте 1992 г В соответствии с результатами опроса 78,6% граждан высказались против при явке 68%. Создание Балкарской республики поддержки в федеральном центре не нашло. 15 Ноные автономные округа в постсоветской России не создавались. Был прецедент, когда президент Б. Ельцин подписал » марте 1992 г. указ, предусматривавший создание Немецкого автономного округа — в качестве компенсации за утраченную Республик) немцев Поволжья. Однако это решение не выполнено. 418 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России В современном языке часто используется понятие "русские регионы". Его использование оправданно, чтобы отличать 32 национально-территориальные автономии от 57 прочих субъектов федерации, которые тоже нуждаются в обшем определении. В то же время надо учитывать, что русские составляют большинство и во многих национально-территориальных автономиях. Поэтому понятие 'русские регионы" является условным. В отдельных случаях можно говорить об этнически русских регионах, которых существенно больше. Таким образом, после принятия новой конституции в 1993 г. в России сложилась следующая политико-административная структура, включающая 89 субъектов федерации, из них:
Однако эта структура постепенно меняется. Происходит процесс укрупнения субъектов федерации. Кроме того, в российском законодательстве практически отсутствует особый статус национально-территориальной автономии, говорить о которых можно только с известной долей условности. Российское А ТД отличается огромными различиями между регионалш по размерам территории и численности населения. Амплитуда различий является одной из самых больших в мире. Средняя площадь территории субъекта федерации составляет 191,9 тыс. кв. км16. Самыми крупными регионами являются:
В приведенном списке представлены исключительно регионы Сибири и Дальнего Востока. Среди них есть и малонаселенные автономные округа. Расчеты для 89 субъектов федерации в соответствии с Конституцией 1993 г. ¶14* ¶419 ¶Глава 5 Региональная структура современной России Самую небольшую площадь занимают Москва (1,5 тыс. кв. км), Санкт-Петербург (1,9 тыс. кв. км), Ингушетия (4,3 тыс. кв. км), а также Адыгея (7,6 тыс. кв. км), Северная Осетия (8 тыс. кв. км), Кабардино-Балкария (12,5 тыс. кв. км), Карачаево-Черкесия (14,1 тыс. кв. км), Чеченская Республика (15 тыс. кв. км), Калининградская область (15,1 тыс. кв. км), Чувашия (18,3 тыс. кв. км). Среди регионов с наименьшей площадью территории преобладают республики Северного Кавказа. Разница между самым большим (Якутия) и самым маленьким (Москва) субъектом федерации по размерам территории составляет более 2000 раз! Отмечаются огромные различия в численности жителей российских регионов. Средняя численность населения в российском регионе по переписи 2002 г. составляет 1631,1 тыс. чел. Самыми большими показателями отличаются: Москва — 10382,8 тыс. человек; Московская область — 6618,5 тыс.; Краснодарский край — 5125,2 тыс.; Санкт-Петербург — 4661,2 тыс.; Свердловская область — 4486,2 тыс.; Ростовская область — 4404 тыс.; Башкирия — 4104,3 тыс.; Татарстан — 3779,3 тыс.; Челябинская область — 3603,3 тыс.; Нижегородская область — 3524 тыс. человек. Характерной особенностью России является концентрация значительной части населения в столичных регионах. Однако по уровню концентрации населения в столице (более 7% всего населения) Россия заметно отстает от других, менее крупных стран. Наименьшая численность жителей отмечалась по переписи 2002 г. в таких регионах, как: Эвенкийский АО — 17,7 тыс. человек; Корякский АО — 25,2 тыс.; Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО — 39,8 тыс.; Ненецкий АО — 41,5 тыс.; Чукотский АО — 53,8 тыс.; Агинский Бурятский АО — 72,2 тыс.; Усть-Ордынский Бурятский АО — 135,3 тыс.; Коми-Пермяцкий АО — 136,1 тыс.; Еврейская АО — 190,9 тыс.; Республика Алтай — 202,9 тыс. человек. Таким образом, по численности жителей разброс между субъектами федерации составляет 587 раз! Если не считать автономные округа, входящие в состав краев и областей или ликвидированные уже после переписи 2002 г. в процессе укрупнения, то разница между Москвой и Чукоткой составляет 193 раза. Наименьшими показателями отличаются автономные округа и в целом регионы, имевшие в советский период статус внутрирегиональных автономий (все регионы из последней десятки ранее являлись внутрирегиональными автономиями). Интересно, что Эвенкия, занимающая последнее место по числу жителей, в то же время является четвертым регионом России по площади территории. Москва — самый маленький по территории регион одновременно является лидером по численности жителей! Распределение территории и населения между регионами разного типа (по состоянию до укрупнения регионов) выглядит следующим образом. • Республики занимают 28,6% территории17. В них, по данным переписи 2002 г., проживает 16,6% населения. 17 Но надо учитывать, что более 60% всей "республиканской" территории приходится на одну Якутию. 420 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России
5.2.3 Факторы формирования региональной структуры 1. Этнокультурные факторы играют важную роль в связи с сохранением в несколько трансформированном виде института национально-территориальной автономии. Россия является многонациональным государством. Его особенность состоит в сочетании численного доминирования русского этноса (79,8% населения по данным переписи 2002 г. s) с наличием большого числа менее крупных народов, имеющих, как правило, небольшие территории компактного проживания. Явным доминированием русских отличаются регионы Центральной России, основной части Севера, Поволжья, Юга и Урала, наиболее населенные территории Сибири и Дальнего Востока (табл. 2 и 3, карта 3). Одновременно на территории России можно условно выделить пять ареалов проживания других народов.
18 Правда, доля русских в населении России снижается. По переписи 1989 г., она превышала 80%. 421 ¶Глава 5 Региональная структура современной России
В то же время определение четких этнических границ является очень сложным процессом в связи со значительной чересполосицей, дисперсным расселением этнических групп, множеством многонациональных ареалов и т.п. Об относительно компактном расселении этнических групп можно говорить только на Северном Кавказе, отчасти в Волго-Уральском регионе и Южной Сибири, в гораздо меньшей степени — на Северо-Западе и уж в совсем минимальной — на Севере Сибири и Дальнем Востоке. Поэтому выделить крупные компактные ареалы проживания тех или иных этнических групп в России можно в очень ограниченном числе случаев. Этнокультурные факторы начали определять политико-административную структуру сразу после Октябрьской революции. Хотя наличие в составе России фактических национально-территориальных автономий отмечалось и ранее. Первым примером можно считать еще средневековое татарское Касимовское царство, созданное в XV в. Определенную автономию в составе Российской империи имели Польша, Финляндия, Хивинское ханство, Бухарский эмират, Калмыцкое ханство. В советский период на основе более или менее компактных ареалов проживания других народов России началось формирование национально-территориальных автономий, сохранивших и даже повысивших свой статус после распада СССР. До начала укрупнения регионов в 2005 г. 32 субъекта федерации (включая все автономные округа) из 89 являлись национально-территориальными образованиями. В каждом из этих субъектов есть титульная этническая группа (понятие "титульный" обозначает ту группу, которая дала название региону, а это подразумевает, что именно она является субъектом автономизации). Две этнические группы оказываются титульными сразу для трех субъектов федерации. Буряты являются титульным этносом в Бурятии, Агинском Бурятском 422 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России и Усть-Ордынском Бурятском АО; ненцы — в Ненецком, Ямало-Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Наряду с этим существуют четыре "двудомные" ("двойные") национально-территориальные автономии, где титульными являются сразу два этноса: Кабардино-Балкария (кабардинцы и балкарцы), Карачаево-Черкесия (карачаевцы и черкесы |9), Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО (долганы и ненцы) и Ханты-Мансийский АО (ханты и манси). Для некоторых "двудомных" автономий в начапе 1990-х гг. были характерны настроения в пользу их раздела на две соответствующие части. Как уже говорилось, Чечено-Ингушетия действительно разделилась на две республики. В Карачаево-Черкесии этот процесс был остановлен в самом начале, в Кабардино-Балкарии остался на уровне деклараций20. Уникальным субъектом федерации является Дагестан, где титульными являются многочисленные народы Дагестана2'. В Дагестане к числу местных титульных народов можно отнести агулов, аварцев, даргинцев, кумыков, лакцев, лезгин, ногайцев, рутульцев, табасаранов, татов, цахуров22. В отличие от "двудомных" республик в полиэтническом Дагестане движение за раздел на части оказалось более слабым. Одной из причин было наличие смешанной по национальному составу территории равнинного Дагестана, куда к настоящему времени переселилась значительная часть горцев. Поэтому создание Кумыкстана, за которое выступали представители кумыкского национального движения, было совершенно невозможным (кумыки представляют коренное население значительной части равнинных территорий Дагестана). Да и вообще разделить Дагестан на компактные ареалы проживания этнических групп просто нереально. Наиболее сильное движение за создание отдельной республики было характерно для Южного Дагестана, населенного лезгинами (идея Лезгистана). Всего национально-территориальной автономией в составе России до начала укрупнения регионов обладали 42 этнические группы. Это — практически все более или менее крупные этносы России. В этот список входят: адыгейцы, алтайцы, 19 Причем в соотпетстнии со сложившейся практикой в качестве коренных народов Карачаево-Черкесии рассматрииаются еще три — русские, абазины и ногайцы. Это, в част ности, неформально учитывается при формировании органов власти. 20 Отмечалась и очень слабая тенденция в пользу разделения Ханты-Мансийского АО. В конце 1992 г. на Учредительном конгрессе народа манси имела место попытка провозгла сить создание Мансийского автономного округа, причем с переходом в состав Свердловской, а не Тюменской области. Однако никаких правовых последствий эта декларация не имела. 21 В начале 1990-х гг. в многонациональном Дагестане высказывались идеи создания здесь федеративной республики, т.е. федерации второго уровня. Однако территориально- политический формат "федерации в федерации" невозможно вписать в современное рос сийское законодательство. 22 В высший орган власти Дагестана, существовавший по его прежней конституции, — Госсовет входили по одному представителю от этих народов, а также от русских, азербайд жанцев и чеченцев. В 2006 г. Госсовет в соответствии с новой конституцией Дагестана пре кратил свое существование. 423 ¶  Глава 5 Региональная структура современной Россиибашкиры, буряты, ингуши, кабардинцы, балкарцы, калмыки, карачаевцы, черкесы, карелы, коми, марийцы, мордва, якуты, осетины, татары, тувинцы, удмурты, хакасы, чеченцы, чуваши, евреи, коми-пермяки (до ликвидации Коми-Пермяцкого АО), коряки (до ликвидации Корякского АО), ненцы, долганы (до ликвидации Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО), ханты, манси, чукчи и эвенки (до ликвидации Эвенкийского АО), а также перечисленные выше титульные народы Дагестана. Правда, некоторым из них приходится делить автономию с другими титульными этносами. Не обладают национально-территориальной автономией те народы, которые в советский период являлись титульными для союзных республик, — украинцы, белорусы, казахи, армяне, азербайджанцы и др. Но на территории России изначально было практически невозможно выделить зоны компактного проживания этих групп. В 1941 г. лишились автономии и территории компактного проживания российские немцы. Для самых малочисленных или дисперсно расселенных народов также не удалось создать национально-территориальные автономии. Например, не получили автономию эвены, являющиеся четвертым по численности народом Севера. На Северном Кавказе сразу для большой группы народов был создан единый Дагестан. Вообще для наименее крупных этнических групп или небольших анклавов в СССР использовался институт национальных районов (т.е. национальных ATE более низкого, субрегионального уровня), который в современной России не получил широкого распространения. Что касается русского этноса, то его деление на субэтнические и региональные группы в настоящее время практически не выражено. Наиболее распространенные геоструктуры русской идентичности слишком велики, чтобы служить основой для регионального деления (северные и южные русские, уральцы, сибиряки и т.п.)23. Субэтнические и лингвистические границы в XX в. практически стерлись. Поэтому внутренняя субэтническая структура русского этноса практически никак не влияет на структуру АТД. Она отчасти воспроизводится в структуре федеральных округов, но с небольшой точностью (например, Тюменская область с ее сибирской идентичностью входит в состав Уральского федерального округа). 2. Исторические факторы также оказали большое влияние на современное российское АТД. Прежде всего, их влияние отмечается на территории "русских" регионов в Европейской части России. Многие области в этой части страны восходят к дореволюционным губерниям. Подавляющее большинство краевых и областных центров в Европейской части России являлись губернскими или областными центрами до 1917 г. и фигурируют и Эти пространственные мегаструктуры воспроизводились только во время послереволюционного укрупнения регионов, когда существовали Северная и Уральская области, Сибирский и Дальневосточный края и др. 424 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России в этом качестве с XVIII—XIX вв. Полицентрическая региональная структура с системой центров, примерно соответствующей современной, складывалась в России в XVIII—XIX вв. по мере формирования губернской сетки AT Д. Всего из числа 55 нынешних краевых и областных центров 39 выполняли эту функцию до революции, они могут условно и по российским меркам считаться историческими24. Практически все губернские столицы сохранились в качестве современных административных центров (исключения — Новороссийск, Новочеркасск, Тобольск). Наоборот, некоторые областные центры, созданные в советское время, не смогли состояться в этом качестве (Великие Луки, Балашов, Арзамас, Каменск-Шахтинский, Череповец, Рыбинск и др.). В Центральной России губернскими столицами до революции не являлись Белгород, Брянск, Иваново и Липецк. На Севере эти функции не выполнял Мурманск, на Волге — Волгоград (прежний Царицын). Столицей Области Войска Донского служил Новочеркасск (затем на ее основе возникла Ростовская область с новой столицей Ростовом-на-Дону). В целом же региональная структура Европейской части России сложилась до революции. Стоит заметить, что отдельные ATE в Центральной России восходят к самым древним региональным структурам — княжеств и республик, сложившихся в домосковский период. Это относится (помимо Москвы) к Твери, Смоленску, Рязани, Владимиру, Ярославлю, Нижнему Новгороду, Новгороду, Пскову. Менее крупными княжескими столицами являлись Кострома и Калуга, ставшие затем губернскими и областными столицами. Однако далеко не все крупные княжеские столицы сохранили свой статус региональных центров и могут считаться "неудавшимися центрами". Так, его утратили Ростов и Суздаль. Исторические факторы играют заметно меньшую роль в формировании региональной структуры на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. На Востоке страны значительно больше региональных центров, возникших только после революции, — Екатеринбург, Челябинск, Курган, Тюмень, Новосибирск, Барнаул (возник после Февральской революции), Кемерово, Магадан и Южно-Сахалинск. Старейший исторический и политико-административный центр Сибири — Тобольск фактически уступил столичные функции Тюмени. Также в состав дореволюционной России не входила Калининградская область. Только после Второй мировой войны сформировалась в нынешнем виде Сахалинская область (до революции она существовала на севере острова). Основными новообразованиями XX в., связанными уже с советской историей, являются национально-территориальные автономии, сложившиеся за счет дей- 24 Следует сделать оговорку для дореволюционной Приморской области. Ее центром был Хабаровск, затем — Владивосток. При этом Хабаровск служил столицей Приамурского генерал-губернаторства. Оба города можно признать "историческими" региональными центрами. 425 ¶Глава 5 Региональная структура современной России ствия этнокультурного фактора. До революции только Петрозаводск, Казань, Уфа, Владикавказ (Терская область) и Якутск являлись региональными административными центрами. Центром дореволюционного Дагестана была не Махачкала, а Те-мир-Хан-Шура (нынешний Буйнакск). Административные центры 16 республик, одной автономной области и 10 автономных округов получили этот статус только в советское время. Некоторые из них теперь начинают утрачивать этот статус в связи с укрупнением регионов. Добавим, что отдельные российские регионы ведут свою историю от государственных образований, сложившихся за рамками Московской Руси, прежде всего — Казанское и Астраханское ханства. При этом бывшее Казанское ханство сохранило этническую специфику, и его историческое ядро представляет теперь Республика Татарстан. Напротив, Астраханское ханство утратило татарское доминирование, и Астрахань является центром "русской" области (хотя и с довольно высокой долей татар и казахов). Аналогично Тюменская область отчасти восходит к Сибирскому ханству, но отличается небольшой долей сибирских татар и не имеет признаков национальной автономии. Следует также отметить, что Тува являлась независимым государством в первой половине XX в. (столицей был и остался Кызыл). Более или менее зрелыми признаками государственности (или протогосударственно-сти) обладали до вхождения в состав России и некоторые другие этносы, у которых складывалась своя система автономного управления (например, на Северном Кавказе, в Якутии и др.). Анализируя влияние исторических факторов на современное АТД, нужно сделать ряд допущений.
Таким образом, роль исторических факторов в России отличается от ситуации в европейских странах. В Европе в условиях плотно заселенного пространства прежние феодальные по происхождению региональные структуры нередко сохранились в прежнем виде со всеми своими историческими границами. В России существует феномен исторических региональных центров, но весьма условный. Если в Европе историческими считаются региональные центры, сложившиеся в Средневековье, то в российском случае эта история началась в XVIII в. Историческими по европейским меркам "глубины корней" у нас являются немногочисленные региональные центры, бывшие столицами княжеств. В России слабо развит феномен ис- 426 ¶    5.2 Современный федерализм и политико-административная структура Россииторических границ, поскольку региональные границы постоянно менялись на всех исторических этапах, и лишь исторические центры (и то далеко не все) сохраняли свою роль пространственных ориентиров, вокруг которых формировались зоны тяготения, хинтерланды. 3. В нынешней ситуации целесообразно говорить о большом влиянии демо графических (социально-географических) факторов, т.е. о формировании регионов в виде зон расселения со своими организующими центрами. По этому принципу новые регионы возникли в процессе освоения пространства, особенно на Восто ке. В советский период большинство "русских" регионов создавалось в процессе индустриализации и освоения, когда вокруг новых или сильно разросшихся старых центров складывались узловые районы. В то же время для многих регионов России характерны слабая конгруэнтность с зонами расселения, значительный внутренний полицентризм и эксцентриситет. Это можно объяснить низкой плотностью населения, в связи с чем существуют обширные периферии, которые трудно отнести к зоне тяготения того или иного крупного города. 4. Что касается природно-географических факторов, то в российских условиях они оказали меньшее влияние на АТД, чем во многих других странах (карта 4). Рос сия с физико-географической точки зрения представляет собой слабо расчленен ное пространство с небольшим числом внутренних барьеров, к которым могли бы быть привязаны региональные границы. Более того, природные барьеры в ред ких случаях играют роль региональных границ. Природные границы встречаются среди межрегиональных границ в России, но довольно редко. В русской истории расселение обычно шло вдоль рек, и реки играли роль не барьеров, а, наоборот, линий, вдоль которых формировались зоны расселения. К числу редких ярких примеров природных границ можно отнести границу Красноярского края и Хакасии, проведенную по Енисею, границу Иркутской области и Бурятии на озере Байкал. В Центральной России Ока служит границей Владимирской и Нижегородской областей. Отдельные участки Волги играют роль границы Ивановской и Нижегородской областей, Чувашии и Марий Эл. Река Кубань и ее крупный приток Лаба разделяют Краснодарский край и Адыгею (отчасти являясь и этническими границами). В Сибири также интересна граница Бурятии и Читинской области, проведенная по реке Витим. В России немного крупных горных хребтов. Но там, где они есть, они стали играть роль межрегиональных границ. По Уралу проходит граница Республики Коми с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО, северная часть границы Пермского края и Свердловской области. Горные хребты отделяют Республику Алтай от Тувы и Кемеровской области, Приморский и Хабаровский края. Становой хребет разделяет Амурскую область и Якутию. 427 ¶Глава 5 Региональная структура современной России В целом природные факторы не являются принципиально важными факторами регионализации в России. Только в случае с Сахалинской областью, расположенной на островах (Сахалин и Курильские острова), они сыграли решающую роль при формировании региона. Как правило, природные границы в России представлены небольшими реками и некрупными водоразделами местного значения, которые просто служили удобными ориентирами при делимитации. Современное российское АТД сложилось под влиянием комплекса этнокультурных, исторических и демографических факторов. В первом приближении оно определяется этнокультурными и историческими факторами, поскольку часть регионов является национально-территориальными автономиями, а другая — восходит к дореволюционным административно-территориальным образованиям. В то же время уровень "укорененности" регионов в пространстве оказывается слабым, поскольку только в 1708 г. в стране началось формирование регулярного АТД — в условиях предельной административной чересполосицы Московской Руси, за которой потерялись действительно исторические (по европейским меркам) региональные границы домосковского конфедеративного периода. Поэтому в нынешних условиях российский регион больше соответствует демографическим, а не историческим критериям, представляя в своей основе узловой район, сложившийся на основе сферы влияния определенного центра (но включая значительные периферии, имеющие слабые связи с соответствующими административными центрами). Именно в таких условиях формировались регионы в советский период в условиях плановой экономики и жесткого администрирования. Как результат, иная историческая принадлежность многих конкретных территорий, как правило, забыта их населением, и региональная идентичность формально привязана к существующим административным единицам и их границам. Этот вывод подтверждается при анализе топонимики и типа столичности российских регионов. Россия отличается максимальным для всех стран мира количеством наименований ATE (используются шесть наименований — республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). При этом концепции названий в подавляющем большинстве определяются двумя типами:
Природный тип названия ATE встречается редко, в основном на Востоке, где регионы больше связаны с крупными физико-географическими объектами. Отсюда такие названия, как Алтайский край, Приморский край (расположен на бере- 428 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России гах Японского моря и является воротами России на Тихом океане). Амурская, Камчатская, Сахалинская области25. Абсолютное доминирование "центрального" типа названий подтверждает тезис о том, что российские регионы складывались в виде внутренне централизованных сфер влияния определенных административных центров (с крайне изменчивыми границами подчиненных территорий в условиях слабо заселенного пространства26). В централизованном бюрократическом государстве, как в Российской империи, так и в СССР, такая тенденция оказалась наиболее объективной. Практически все регионы характеризуются доминирующей столицей, у которой, как правило, нет сопоставимых по значению (числу жителей, экономическому потенциалу) конкурентов. Число субъектов федерации, где в административном центре проживает более половины жителей, невелико (Магаданская, Камчатская, Омская. Новосибирская, Астраханская области, а также Ненецкий и Таймырский АО). Но достаточно редки и ситуации, когда в рамках региона существуют вторые центры, которые по числу жителей сопоставимы с административными центрами (противоположные ситуации — Вологодская, Кемеровская области27). Морфология российской политико-административной структуры характеризуется следующими особенностями:
Эти особенности морфологии вызывают дискуссии о необходимости реформы АТД. В качестве серьезной политической проблемы нередко воспринимается дробность административной сетки, которая воспринимается как проблема управляемости. 25 Не сохранилось название "Енисейская губерния", уступив место Красноярскому краю. 26 Однако и геометрические межрегиональные границы, характерные для слабо заселен ных стран, и России встречаются редко, даже на Севере. Среди немногочисленных приме ров — участки границы Карелии и Мурманской области, Республики Коми и Ненецкого АО. 27 Город Череповец превосходит по числу жителей Вологду, а Новокузнецк — Кеме рово. На этом основании Вологду — старинный город и бывший губернский центр можно отнести к разряду исторических региональных центров. Кроме того, есть совершенно осо бый случай Ингушетии, где после создания республики была построена новая столица — Магас, относящаяся к столичным центрам американского типа (небольшая численность жителей и сугубо административные функции). 429 ¶  Глава 5 Региональная структура современной России5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов В течение XX в. российское АТД эволюционировало в сторону дробления и усложнения в связи как с развитием института национально-территориальной автономии в условиях полиэтнического государства, гак и с процессами освоения территории. На данном этапе результаты этого процесса оцениваются очень неоднозначно, и на официальном уровне ставится вопрос о необходимости укрупнения регионов и, в целом, поиске более простой региональной структуры". В дискуссиях конца 1990-х гг. и начала XXI в. официальными лицами часто высказывались предложения о резком снижении дробности АТД. Менее радикальные предложения связаны с укрупнением сетки АТД до примерно 50 субъектов федерации (явная аналогия с США). Примерно с такими предложениями в 2001 г., например, выступали вологодский губернатор В. Позгалев и ярославский губернатор А. Лисицын. По данным СМИ, кемеровский губернатор А. Тулеев в 1998 г. предлагал разделить Россию на 25—30 регионов, в 2000 г. — на 30—35. Существуют и более радикальные предложения, заключающиеся в том, чтобы оставить на территории России всего лишь от 7 до 15 регионов. Создание в 2000 г. семи федеральных округов воспринималось некоторыми наблюдателями как шаг к радикальному укрупнению сетки АТД через превращение в субъекты федерации этих округов (такие намерения, однако, отрицались представителями федерального центра). Высказывались идеи о создании субъектов федерации на основе восьми межрегиональных ассоциаций (в 2000 г. с этим выступал свердловский губернатор Э. Россель, ранее премьер-министр Е. Примаков отмечал, что восемь ассоциаций имеют большое политическое будущее, что воспринималось в том же контексте). Лидер депутатской группы "Народный депутат" в Госдуме Г. Райков предлагал в 2000 г. создать 12—15 субъектов федерации. Предложения об укрупнении регионов высказывали и другие политические деятели. С идеей создания укрупненных федеральных земель выступал в 2001 г. лидер партии "Яблоко" Г. Явлинский. Лидер ЛДПР В. Жириновский предлагает не только укрупнение субъектов федерации, но и "губернизацию" т.е. выравнивание статуса регионов с полной ликвидацией института национально-территориальной автономии. Действительно, радикальное укрупнение регионов невозможно без полной или частичной отмены национально-территориальных автономий: именно автономии являются политико-административными образованиями XX в. и отличаются, как правило, небольшим населением и слабой ресурсной базой. См. также: |Миронов, 1996; Михайлов, 1999|. 430 ¶   5.2 Современный федерализм и политико-административная структура РоссииВ начале XXI в. дробная сетка АТД стала восприниматься как проблема, подлежащая решению на официальном уровне. После принятия в 2001 г. соответствующего закона был стимулирован процесс объединения субъектов федерации. Первым случаем стали Пермская область и Коми-Пермяцкий АО. Они с 2003 г. начали объединительный процесс, который привел к образованию нового региона — Пермского края 1 декабря 2005 г. Вторым примером является Красноярский край: процесс объединения начался в 2005 г., в 2007 г. этот край окончательно объединяется с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским АО. В 2005 г. начался процесс объединения Камчатской области и Корякского АО, в 2006 г. — Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Рассматриваются другие варианты укрупнения субъектов федерации. На официальном уровне формируется позиция в пользу слияния самых мелких регионов с более крупными и прежде всего — решения таким способом проблемы сложносоставных субъектов федерации. Этот процесс находится в начальной стадии, хотя высказываются предположения о проведении радикальной конституционной реформы с существенным укрупнением регионов и, соответственно, созданием принципиально иной политико-административной карты. 5.2.5 Система федеральных округов Новацией в российской политико-административной структуре в мае 2000 г. стало создание семи федеральных округов (табл. 4). Это решение было одним из первых, принятых В. Путиным в области региональной политики. Федеральные округа представляют собой промежуточный управленческий уровень, созданный для удобства централизованного управления и контроля [Алаев, 2000; Кистанов, 2000; Туровский, 2003; Перспективы российского федерализма..., 2002]. Федеральные округа не меняют, а дополняют российское АТД. Как неоднократно подчеркивалось в выступлениях руководителей страны, федеральные округа не являются новыми субъектами федерации и новым АТД: основным региональным уровнем остается уровень субъектов федерации. Важно отметить, что федеральные округа не предусмотрены российской конституцией и созданы указом президента в рамках его полномочий. Федеральные округа представляют собой крупные политико-административные структуры, посредством которых центр осуществляет контроль за ситуацией во многочисленных субъектах федерации. Их создание стало реализацией многих прежних идей об упрощении территориального формата работы центра с регионами и размещения на новом "укрупненном" управленческом уровне политических структур, полностью подконтрольных центру. 431 ¶   Глава 5 Региональная структура современной РоссииНапример, еще весной 1997 г. в интервью президентского советника Л. Смир-нягина говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом управленческом уровне предполагалось разместить федеральные структуры и прежде всего институт полномочных представителей президента. Однако указ Б. Ельцина от 9 июля 1997 г., усилив институт полпредов, не изменил территориальный формат их работы, связанный с отдельными субъектами федерации, а не их возможными объединениями. Хотя прецеденты назначения одного полпреда сразу для нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский губернатор П. Марченко был назначен полномочным представителем президента по Ставропольскому краю и четырем республикам — Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестану. Идеи создания промежуточного управленческого уровня для упрощения работы центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями. В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков предлагал создать для этой цели 12 территориальных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода. Свердловский губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-губернаторов, выполняющих контрольные функции сразу для нескольких регионов (очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя правления Конгресса муниципальных образований того периода, мэра Краснодара В. Са-мойленко предлагалось создать 10—12 экономических районов, управляемых из центра (это уже напоминает советскую сетку экономических районов, в которых, однако, не было общерайонных управленческих структур). В конечном итоге президент В. Путин ввел своим указом семь федеральных округов. Этими округами стали: Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Центральный (Москва), Северо-Кавказский (вскоре переименован в Южный, Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на уровне федеральных округов стали полномочные представители президента. Новая политико-административная структура федеральных округов отличается предельно укрупненным форматом, как бы контрастируя с дробной региональной сеткой. Эффективность федерального контроля в рамках столь крупных образований также является дискуссионным вопросом. Например, мэр Москвы Ю. Лужков в своей вышедшей в 2002 г. книге "Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации" предлагал создать 12—15 федеральных округов (в частности — выделить Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же 2002 г. президент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически 432 ¶    5.2 Современный федерализм и политико-административная структура Россииречь шла о разделе самого крупного — Сибирского округа на западную и восточную части29). Предметом споров стали и границы некоторых федеральных округов. Ясно, что при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие границ округов структурам региональной идентичности, да и такая задача прямо не ставилась30. Поэтому, например, Северо-Кавказский округ уже через месяц после президентского указа был переименован в Южный: принадлежность к Северному Кавказу не характерна для двух регионов Нижней Волги — Волгоградской и Астраханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали недовольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ . Аналогичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской области, которые в советский период входили в Уральский экономический район. Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской идентичностью в состав Уральского округа. Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Приволжский округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал расположенный на окраине Нижний Новгород (этот статус не получила конкурирующая с ним Самара). В целом введение федеральных округов стало частью политики федерального центра по укреплению институтов централизованного контроля. Само их создание вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их эффективности. Некоторые политики как в регионах, так и в центре выступали за их упразднение32. Позиция новгородского губернатора М. Прусака, высказанная в 2001 г., состояла в том, что полпреды нужны не во всех округах, а только в тех, где политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напоминает о дореволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю территорию страны). В то же время возникла идея по созданию федеральных округов на базе отдельно взятых субъектов федерации. Эта идея противоречит самой концепции фе- 29 Можно вспомнить, как и 1930 г. Сибирский край был разделен на Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. В советский период отдельно выделялись Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы. 10 На самом деле границы федеральных округов практически совпали с границами военных округов. 31 В советское время Башкирию включали то в Поволжский, то в Уральский эконо мические районы. При этом географически она, конечно, ближе к Уралу, и значительная |