Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Раздел Дальневосточного края произошел в 1938 г. На его территории были созданы Приморский и Хабаровский края. В составе Приморского края находи- 407 ¶Глава 5 Региональная структура современной России лась внутрикраевая Уссурийская область (их полное объединение произошло в 1943 г., причем Приморский край остался краем, несмотря на отсутствие внутренних автономий5). Часть Зейской области была передана Читинской области, другая — Амурской области. Далее происходило постепенное разукрупнение Хабаровского края. В 1947 г. была создана отдельная Сахалинская область, объединенная с Южно-Сахалинской областью, возникшей на территории, отвоеванной от Японии. В 1948 г. из состава Хабаровского края выделилась Амурская область. В 1953 г. была создана новая и самостоятельная Магаданская область (с Чукотским национальным округом в ее составе). В 1956 г. Хабаровский край лишился Камчатской области (в составе которой оказался Корякский национальный округ), а Нижнеамурскую область ликвидировали и сделали частью территории края. Из автономий в составе Хабаровского края так и осталась Еврейская АО.
В 1936 г. из состава Сталинградского края вышла Калмыцкая АССР, после чего край был преобразован в область. В 1943 г. от Сталинградской области отделилась Астраханская область. 5 Это — единственный пример края, который не имел ннутренних автономий. 408 ¶5.1 Эволюция административно-территориального деления России Саратовский край стал областью в 1936 г. в связи с отделением АССР немцев Поволжья. В 1941 г. эта АССР была ликвидирована, а основная часть земель передана Саратовской области. 8. Средневолжская область возникла в 1928 г., а в 1929 г. была преобразована в одноименный край (с 1935 г. — Куйбышевский край). Столицей была Самара (переименована в Куйбышев). Ее основу составили Самарская, Оренбургская, Ульяновская (бывш. Симбирская) и Пензенская губернии. В 1934 г. из состава края вышла Оренбургская область. В 1936 г. отдельным регионом первого порядка стала Мордовская АССР, после чего край был преобразован в Куйбышевскую область. В 1937 г. территория в районе Пензы была передана в Тамбовскую область, но в 1939 г. возникла самостоятельная Пензенская область. Наконец, в 1943 г. от Куйбышевской области отделилась Ульяновская область. 9. В 1929 г. сформирована Нижегородская область, в том же году преобразо ванная в Нижегородский край (в ее основе были прежние Нижегородская и Вят ская губернии). В 1932 г. край стал называться Горьковским (его столица — Ниж ний Новгород был переименован в Горький). В 1934 г. от Горьковского края отде лился Кировский край (Киров — бывш. Вятка) с Удмуртской АССР в его составе. В 1936 г. Удмуртская АССР получила полную самостоятельность, и Кировский край стал Кировской областью. Горьковский край превратился в Горьковскую об ласть в том же 1936 г. после потери Марийской и Чувашской АССР.
409 ¶Глава 5 Региональная структура современной России ная область разделилась на Архангельскую и Вологодскую. В составе Архангельской области находился Ненецкий национальный округ. Особой формой ATE второго порядка в системе укрупненных регионов являлись округа, которые в свою очередь делились на более мелкие единицы — районы. В 1930 г. в РСФСР насчитывалось 246 округов, но они были упразднены постановлением ЦИК и СНК СССР 30 июля 1930 г. После 1930 г. осталось небольшое число округов, которые являлись объединениями районов или резко выделялись по своей социально-экономической специфике на фоне районов. Последний округ — Алданский в составе Якутии был ликвидирован в 1946 г. Уменьшившиеся в размерах края и области делились после 1930 г. только на районы и города регионального (краевого, областного) подчинения, которые и выступали единицами ATE второго порядка. В то же время на административной карте после 1930 г. остались особые округа — в форме национальных округов (в то время как все прочие округа были отменены). Еще одной особой формой ATE второго порядка являлись внутрикраевые области. Они были наиболее распространенным феноменом на Дальнем Востоке и полностью исчезли там только в 1956 г. Также следует напомнить о Северной области, входившей в состав Северокавказского края. В конечном итоге внутрикраевые области или выделились из состава краев, или были ликвидированы. Внутри краев остались только автономные области со статусом национально-территориальных автономий. Своеобразным экспериментом было введение внутренних областей в некоторых наиболее крупных АССР. Первый прецедент — создание областного деления в Казахской АССР в 1932 г., но уже в 1936 г. Казахстан стал союзной республикой6. В 1952—1953 гг. в порядке эксперимента на территории Татарии создавались три области (Казанская, Бугульминская и Чистопольская), на территории Башкирии — две (Уфимская и Стерлитамакская), но эксперимент был практически сразу свернут. Административно-территориальное деление РСФСР в целом сформировалось в процессе разукрупнения краев и "больших" областей к концу 1930-х гг. После 1936 г., когда была принята вторая советская конституция, число ATE первого порядка резко выросло. Во-первых, это произошло за счет вывода всех АССР из состава краев. Во-вторых, многие края и области к тому времени тоже поделились на части. Далее целый ряд новых областей был создан в годы Великой Отечественной войны. В результате РСФСР вернулась к уровню дробности АТД, даже превосходящему тот, который был на ее территории в годы Российской империи. Государство уже не воспринимало дробное АТД как проблему, поскольку вся территория находилась под жестким централизованным контролем, вся власть на местах была подконтрольной. В основном была воссоздана система дореволюционных губернских 6 Интересно, что а 1960—1965 гг. и огромном по территории Казахстане существовали края — в виде объединений из нескольких областей. 410 ¶  5.1 Эволюция административно-территориального деления Россиицентров (правда, границы соответствующих регионов серьезно изменились)7. К ним добавились новые региональные центры, сложившиеся или сильно выросшие в годы советской индустриализации. Резкое увеличение числа ATE произошло и за счет национально-территориальных автономий — создания АССР и преобразования большинства АО в АССР с последующим выходом из состава краев в 1936 г. После войны система АТД в РСФСР изменялась мало.
Закон 11 февраля 1957 г. отнес областное деление к компетенции республик. На самом деле это означало, что формирование системы АТД на территории СССР и РСФСР практически завершилось. После 1957 г. и вплоть до 1991 г. ни один регион в составе РСФСР не был создан или ликвидирован. Происходили лишь редкие статусные изменения: в 1958 г. Калмыкия из АО вновь стала ACCPS, а в 1961 г. свой статус до уровня АССР повысила Тува. Важным изменением также можно считать переименование национальных округов в автономные округа по Конституции 1977 г. 7 Не восстановилась только Черноморская губерния с центром в Новороссийске, ос тавшаяся частью территории Краснодарского края. Некоторые губернии поменяли адми нистративный центр (например, Тобольская губерния, по сути превратившаяся в Тюмен скую область, Область Войска Донского с центром в Новочеркасске, ставшая Ростовской областью). На базе других губерний возникли АССР (прослеживается следующая преемст венность: Казанская губерния — Татарская АССР, Уфимская губерния — Башкирская АССР, Олонецкая губерния — Карельская АССР). Не сохранилась Терская область, основ ная часть территории которой поделилась на национальные автономии Северного Кавказа (столица Терской области Владикавказ стала административным центром Северной Осе тии). Прежняя Дагестанская область стала основой Дагестанской АССР, Якутская область — Якутской АССР. 8 В том же году Бурят-Монгольская АССР была переименована в Бурятскую АССР. 411 ¶   Глава 5 Региональная структура современной РоссииВ то же время на остальной территории СССР в послевоенные годы происходили существенные изменения сетки АТД, заслуживающие внимания. В целом кульминацией и поворотным моментом разукрупнения регионов в СССР стали 1950—1952 гг., когда в процессе восстановления разрушенной в годы войны экономики центр пришел к самому радикальному выводу — о необходимости повсеместного введения областного деления. В 1950—1952 гг. впервые были образованы области в небольших республиках Прибалтики и Закавказья (только в Молдавии никогда не создавались области). Однако вскоре вслед за этим произошел перелом, когда идея тотальной однотипной регионализации была воспринята как неудачная. В 1953 г. областное деление прибалтийских и закавказских республик было ликвидировано раз и навсегда. Впервые формируется представление о бесперспективности ряда мелких регионов, созданных по инерции, исходя из стремления повысить статус возможно большего числа промышленных центров. Вслед за упразднением областей в малых республиках в 1954 г. было проведено укрупнение регионов в Белоруссии (ликвидация сразу пяти областей). В 1957 г., как уже говорилось, отменили некоторые российские области. В 1959 г. были упразднены три из пяти областей в Киргизии. В 1960—1962 гг. в Казахстане начат эксперимент по созданию краев, объединивших большие группы областей (без ликвидации последних). До 1964—1965 гг. в Казахстане существовали Целинный, Западно- и Южно-Казахстанский края. В 1962 г. ликвидирована последняя область на территории Таджикистана. Наконец, в 1963 г. с ликвидацией последних трех областей исчезло областное деление в Туркмении. Таким образом, около 10 лет продолжался "малый цикл" укрупнения регионов с целью исправления "перегибов", допущенных в результате инерционного стремления продолжать формирование новых регионов. После 1963 г. отмечается незначительный для страны в целом процесс нового разукрупнения регионов в связи с развитием новых центров или сохранением потенциала у старых, упраздненных. На территории РСФСР после 1957 г. ничего уже не менялось. Но вот в Центральной Азии процесс урбанизации и индустриализации развивался, что влекло за собой появление новых регионов. Так, в Узбекистане в 1963 г. создали новую Сырдарьинскую область, а в 1964 г. была восстановлена Кашкадарьинская. Наиболее важен 1970 год, когда опять появилось областное деление в обширной Туркмении (в виде трех областей, к которым в 1973 г. добавились еще две). С одной до трех увеличилось число областей в Киргизии. В Таджикистане возникла Ленинабадская область, пока в единственном числе4. Создание но- 4 В некоторых советских республиках была возможна асимметричная ситуация, когда часть республики представляла собоИ относительно крупные единицы — АССР, автономные области или просто области, а другая часть — "обычные" районы и города республиканского подчинения. При этом более крупные единицы имели свое районное деление Такая нерегулярность АТД характерна и для сегодняшнего Таджикистана. 412 ¶     5.2 Современный федерализм и политико-администратинная структура Россиивых областей в Средней Азии продолжалось и в 1980-е гг.: Таласская область была восстановлена в Киргизии в 1980 г., в Узбекистане в 1982 г. впервые появилась На-воийская область вокруг нового города в пустыне Кызылкум. Отмечались и последние колебания, связанные уже с единичным примером укрупнения и разукрупнения регионов: в Таджикистане дважды создавалась и распадалась Хатлонская область, объединяющая Кулябскую и Курган-Тюбинскую. Советский период характеризовался поиском оптимального количества ATE разного порядка. В первые послереволюционные годы решалась задача консолидации территории и четкой организации работы по решению глобальных вопросов переустройства общества и создания социалистической экономики. С этим связан цикл укрупнения регионов в РСФСР в 1920-е гг. Но далее развитие территории подталкивало к созданию все новых единиц, что вызвало длинный цикл разукрупнения, затронувший большинство союзных республик. Однако в 1950-е гг. впервые появилось мнение о наступлении предела и о том, что некоторые области являются неперспективными. Этим объясняется "малый" цикл укрупнения регионов. За ним последовала общая стабилизация, сопровождавшаяся созданием или воссозданием областей в Центральной Азии, где формирование новых центров продолжалось в послевоенный период. 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России 5.2.1 Влияние распада СССР на региональную структуру России Решающее влияние на формирование современной политико-административной структуры России сыграл распад СССР. Попытки союзного руководства воссоздать в 1991 г. обновленный СССР с подписанием Ново-Огаревских соглашений между главами союзных республик потерпели крах. Часть союзных республик к тому времени объявила о выходе из состава СССР, воспользовавшись тем конституционным правом, которое до тех пор, в условиях централизованного государства с однопартийным авторитарным режимом считалось сугубо формальным. Первым 11 марта 1990 г. объявил о восстановлении независимости Верховный Совет Литвы. Некоторые из этих республик (прежде всего — Эстония, Латвия и Литва) достаточно быстро получили международное признание в качестве независимых государств. Подписание Беловежских соглашений лидерами России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г. фактически означало распад СССР: государства, являющиеся 413 ¶  Глава 5 Региональная структура современной Россииучредителями Союза, объявили о его расформировании. К концу 1991 г. СССР не существовал уже ни фактически, ни юридически. Таким образом, федерация первого уровня в лице СССР в конце 1991 г. прекратила свое существование, распавшись на 15 независимых государств, получивших международное признание. С этого момента главный интерес для нас представляет Россия, т.е. государство, возникшее на территориальной основе прежней союзной республики — РСФСР. В процессе распада Советского Союза РСФСР, как и другие республики, объявила о своем государственном суверенитете (12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете) и, сыграв свою роль в распаде СССР, превратилась в отдельное независимое государство. Особенность политико-административной структуры нового российского государства заключается в том, что она практически целиком унаследована от прежней РСФСР. Как известно, РСФСР представляла собой внутри СССР федерацию второго уровня с асимметричной политико-административной структурой. В ее составе находились как федерированные образования (прежде всего — АССР), так и нефедерированные (края и области). При этом в составе краев и областей были внутренние автономии в лице автономных областей и автономных округов. Превратившись в независимое государство, Россия (т.е. бывшая РСФСР) сохранила федеративную форму территориально-политической организации и в общих чертах — прежнее административно-территориальное деление (тем более, что в России еще действовала Конституция РСФСР 1978 г., хотя и с многочисленными поправками). Новый российский федерализм по сути оказался реформированным советским федерализмом, что повлияло на следующие его признаки.
414 ¶5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России этой причине Российскую Федерацию можно отнести к типу конституционной федерации с элементами договорной. Наличие отдельных признаков договорной федерации связано с подписанием Федеративного договора и практикой договоров о разграничении полномочий между центром и отдельными субъектами федерации. • Российский федерализм является асимметричным в той мере, в какой асимметрия заложена в основание его региональной структуры. Изначально, как уже говорилось, РСФСР представляла собой асимметричное образование с много численными автономными регионами (причем эти регионы имели высокий фор мальный статус государств в государстве, республик). Попытки уйти от асиммет рии не могут устранить заложенные в само основание российской государственно сти статусные различия, хотя их и удалось в значительной мере сгладить|0. К настоящему времени политико-административная структура Российской Федерации представляет собой четырехуровневую систему.
Региональный уровень в России составляют субъекты федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, которые в соответствии с Конституцией 1993 г. равноправны. Особенностью России является наличие сложносоставных субъектов федерации, когда одни субъекты федерации находятся на территории других и формально входят в их состав. Это — прежние внутрирегиональные автономии в лице 10 См.: |Асимметричная федерация..., 1998; Асимметричность федерации, 1997; Лысенко, 19981. 415 ¶  Глава 5 Региональная структура современной Россииавтономных округов, которые остались в составе своих краев и областей, но в то же время получили по конституции 1993 г. статус равноправных субъектов федерации. 5.2.2 |