Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
389 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " ляются в рамках РСФСР ATE первого порядка и никуда больше не входят. В то же время в 1920-х гг. в стране проводится радикальное укрупнение регионов с созданием краев и укрупненных областей (см. ниже). Большинство АО, несмотря на повышение статуса до уровня АССР, остались в границах краев. Более того, созданный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. также находился в составе Северо-Кавказского края. Напротив, такие АССР, как Татария, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, никогда не входили в состав краев и всегда являлись ATE строго первого порядка. Формирование иерархичной системы национально-территориальных автономий обусловило постоянную борьбу за повышение статуса, которая во многом определила развитие региональных процессов в СССР. Обычным был процесс, когда экономическое развитие территории или рост национального самосознания приводили к повышению политической активности, росту амбиций у местных элит. Центр в некоторых случаях шел на уступки, соглашаясь на повышение статуса того или иного национально-территориального образования. Как результат АССР получали статус союзных республик, автономные области становились автономными республиками. Интересен пример Киргизии, которая прошла все три стадии. Изначально она была создана в виде автономной области в составе АССР (1924— 1926 гг.). Вскорости Киргизия получила статус АССР в составе РСФСР. Наконец, через 10 лет, в 1936 г. она, как и бывшая "метрополия" — Казахстан, получила статус союзной республики. Распространенным оказался процесс преобразования автономных республик в союзные. Важно отметить, что одновременно происходило уменьшение территории союзных республик, что воспринималось как мера по сглаживанию изначально гигантских различий между Россией и прочими субъектами и достижению большей гомогенности внутри союзных республик. Первые потери понес Узбекистан, от которого отделился Таджикистан. Затем Россия лишилась своих внутренних автономий — Казахстана и Киргизии, которые стали отдельными союзными республиками в 1936 г. В 1940 г. статус союзной республики временно получила Карелия52. В советский период в отдельных случаях допускались нарушения регулярности в системе национально-территориальных автономий. Если отдельные АССР временно входили в состав краев, то некоторые АО могли иметь статус ATE первого порядка (как это было в Грузии, Азербайджане и Таджикистане). Например, Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг. была отдельным регионом. 13 октября 1944 г. территория СССР и РСФСР была расширена за счет вхождения Тувин- 12 Кроме того, прекратила существование Молдавская АССР, являвшаяся частью Украины. После присоединения от Румынии основной территории Молдавии была создана единая союзная республика. 390 ¶  4.3 Отношения "центр — регионы "и советский периодской народной республики". Причем Тува стала частью РСФСР на правах автономной области, не входя, однако, в состав какого-либо из краев. Впрочем, 10 октября 1961 г. ее статус был повышен до уровня АССР. Наряду с повышением статуса автономий советская система не исключала и понижение статуса. Некоторые автономии стали жертвами сталинских репрессий, и их ликвидация была продиктована требованиями национальной безопасности в военный период. Первой пострадала Республика немцев Поволжья. В 1943—1944 гг. ликвидированы Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР, а также Карачаево-Черкесская АО. Кабардино-Балкарская АССР была переименована в Кабардинскую в связи с депортацией балкарцев. Карачаево-Черкесская АО превратилась в Черкесскую АО. На территории бывшей Чечено-Ингушской АССР, где жертвой репрессий стали оба титульных этноса, создали Грозненскую область. Статус национальной автономии в результате депортации крымских татар потеряла и Крымская АССР, одна из первых автономных республик, возникших в составе России. С наступлением хрущевской "оттепели" в 1957 г. эта система автономий восстановилась после возвращения народов на историческую родину. Чечено-Ингушская АССР была сразу воссоздана в прежнем статусе. Калмыкия сначала была восстановлена как АО, но в 1958 г. ей вернули статус АССР. Вновь возникли автономии с двумя титульными народами — Кабардино-Балкарская АССР и Карачаево-Черкесская АО. В то же время Республика немцев Поволжья возрождена не была, и вовсе исчезла как административно-территориальная единица. Бывшая Крымская АССР так и осталась Крымской областью (возвращение крымских татар было частичным и постепенным), а кроме того перешла в состав Украины. Многоуровневая система национально-территориальных автономий в условиях борьбы за статус и зыбких статусных границ неизбежно привела к формированию асимметрии. Вертикальная асимметрия связана с нарушениями статуса и субординации между автономиями разного уровня. Очень интересен пример Тувы, которая в 1944 г. из независимого государства превратилась в автономную область в составе РСФСР. Произошло удивительно резкое снижение статуса государственного образования (любопытно, что в соответствии с традиционным "мягким" сценарием глава государства С. Тока остался руководителем автономии и пребывал в этом качестве до 1973 г.). Экономический и демографический потенциал Тувы показался советскому руководству слишком незначительным, и Туве дали статус АССР позднее — в 1961 г. 51 Впервые Тупа под названием Урянхайского края оказалась под российским протекторатом в 1914 г. В 1921 г. возникло новое государство — Народная республика Танну-Тува (позднее — Тувинская народная республика). Это государство находилось под влиянием СССР, но в его состав не входило. К власти здесь пришла Тувинская народно-революционная партия. Лидером Тувы стал генеральный секретарь ТНРП Салчак Тока. 391 ¶   Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "Признаком вертикальной асимметрии было и нахождение некоторых автономных областей на уровне административных единиц первого порядка, т.е. АССР. Та же Тува, будучи автономной областью, входила в РСФСР непосредственно, не являясь частью какого-либо края. Недолгое время в качестве таких же автономных областей фигурировали Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг., Каракалпакская АО в 1930—1932 гг. В других союзных республиках была распространена ситуация, когда автономные области были административными единицами первого порядка, наряду с АССР (примеры Южной Осетии, Нагорного Карабаха и Горного Бадахшана). В то же время возможной была и ситуация, когда АССР входили в состав более крупных административно-территориальных образований — краев. Вообще территория получала статус края, как правило, в том случае, когда в ее составе находилась внутренняя автономия в лице автономной области. Но в процессе формирования краев в 1920-е гг. некоторые АССР оказались заключены в пределы краев. Даже созданный ранее и сразу же в форме АССР Дагестан в 1931 — 1936 гг. находился в составе Северо-Кавказского края. Тем более в тот период, до принятия конституции 1936 г. оставались в составе краев бывшие автономные области, даже если они повышали свой статус до уровня АССР. Таким образом, как в отношении АССР, так и в отношении автономных областей допускалось нарушение "идеальной" ситуации, когда АССР в рамках союзной республики была ATE первого порядка, а автономная область — второго. Зато некоторые особо крупные АССР даже имели внутреннее областное деление, хотя и в течение недолгого времени. Огромный Казахстан получил областное деление еще в то время, когда являлся АССР в составе России. На непродолжительный период областное деление вводилось в Татарии и Башкирии. Национально-территориальные автономии более низкого уровня были представлены национальными округами. Они всегда являлись ATE второго порядка, представляя особые части более крупных регионов. Национальные округа создавались только в РСФСР. Понятие "национальный округ" достаточно активно используется в советской практике, начиная с 1920-х гг. применительно к небольшим ATE с особой этнической спецификой. В рамках Горской АССР с 1921 г. имелись шесть национальных округов. Некоторое время существовали Мордовский, Хакасский национальные округа и др. Постепенно национальный округ получает более ясное толкование. Под ним понимается малозаселенная и слаборазвитая северная территория, его титульными народами становятся малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Национальные округа создаются для самых небольших по числу жителей территорий, которые не могут претендовать ни на статус АССР, ни даже на статус АО. Следует обратить внимание на тот факт, что с 1924 г. советская власть начинает 392 ¶4.3 Отношения "центр — регионы "в советский период активно заниматься вопросами развития Севера. 20 июня 1924 г. был создан Комитет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера). Первым специфически "северным" национальным округом стал Коми-Пермяцкий, образованный 26 февраля 1925 г. Вслед за ним появился Ненецкий национальный округ (15 июля 1929 г.). Система северных национальных округов оформляется в 1930 г. Тогда вышло постановление президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера". Этим постановлением были созданы сразу восемь национальных округов — Остяко-Вогульский (с 1940 г. — Ханты-Мансийский), Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский54, Корякский, Чукотский, Охотский и Витимо-Олекмин-ский. Из них два последних были потом ликвидированы. В сентябре 1937 г. список национальных округов был дополнен Агинским Бурятским и Усть-Ордынским Бурятским округами. Эти округа были созданы в процессе перекройки границ Бурят-Монгольской АССР. Два эксклава этой АССР превратили в отдельные национальные округа, включив их в состав Читинской и Иркутской областей. В результате в составе РСФСР сложились 10 национальных округов (из первоначальных округов сохранили свой статус Ненецкий и Коми-Пермяцкий). По Конституции 1977 г. национальные округа стали называться автономными округами. На официальном уровне национальный (автономный) округ определялся как форма государственной организации малочисленных народностей Севера. Реально это определение имело расширительное толкование, поскольку коми-пермяки и буряты не относятся к числу малочисленных народностей Севера (и кроме того у бурят была своя АССР). 4.3.8 Региональное участие Нормы советского федерализма предполагали и наличие такого классического института, как представительство регионов в общенациональной власти. В советский период был создан такой важный атрибут федеративного государства, как двухпалатный парламент. Следует заметить, что бикамерализм существовал только на уровне СССР: парламент РСФСР, как и других республик, был однопалатным. В то же время национально-территориальные автономии РСФСР имели свое непосредственное представительство в парламенте СССР. 54 Эвенкийский округ был создан в результате объединения трех национальных районов. 393 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " Советский бикамерализм в соответствии с моделью советского федерализма был создан с учетом национального принципа построения федерации. "Региональная палата" Верховного Совета СССР носила название Совет Национальностей (другая палата называлась Совет Союза), в нее входили представители от национально-территориальных автономий всех уровней. Представительство подлежало квотированию в зависимости от статуса автономии, но автономии с одинаковым статусом со временем получили равное представительство. Первый опыт формирования Совета Национальностей в соответствии с конституцией 1924 г. свидетельствовал об отсутствии четкого представления об иерархии национально-территориальных автономий. Все республики, как союзные, так и входящие в их состав автономные, имели одинаковое количество представителей — по пять. Статусные различия между территориями и народами, таким образом, сглаживались. В то же время три небольшие закавказские автономные республики — Абхазия, Аджария и Нахичевань имели только по одному представителю в Совете Национальностей. По одному представителю направляли в Совет Национальностей и автономные области. Конституция 1936 г. выстроила действительно четкую иерархию представительства национально-территориальных образований в советском парламенте:
Кроме того, председатель президиума Верховного Совета СССР имел заместителей, каждый из которых представлял одну союзную республику. Было обеспечено присутствие республик в общесоюзной исполнительной власти: главы республиканских Совминов по должности входили в состав общесоюзного правительства. Предложенная сталинской конституцией схема представительства регионов в общенациональном парламенте показалась столь логичной и устойчивой, что ее не стали менять в конституции 1977 г. Прямое представительство регионов, не являющихся национально-территориальными автономиями, в Совете Национальностей не предполагалось. Считалось, что они обеспечивают свое представительство в рамках квоты своей союзной республики, которая выступала в роли их национально-территориального образования. Интересной особенностью советского бикамерализма было равенство двух палат союзного парламента. Обе палаты имели право законодательной инициативы. Для принятия закона требовалось простое большинство голосов в обеих палатах. При возникновении разногласий создавались согласительные комиссии на паритетных началах — с равным числом представителей каждой палаты. Равенство 394 ¶  4.3 Отношения "центр — регионы "в советский периоддвух палат было специально подчеркнуто в 1977 г. введением новой нормы, установившей одинаковую численность депутатов в обеих палатах. Соответственно число депутатов в Совете Союза подгонялось под число депутатов в Совете Национальностей, определяемое региональной структурой и связанными с ними квотами . 4.3.9 Региональное и местное самоуправление Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, превратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся система советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной понималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных республиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами. Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами советов из своих рядов. Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (притом ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня формировались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенародные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномочий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет. Автономия советов была ограничена принципами демократического централизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти 55 В 1936 г. при формировании двух палат использовали два разных принципа. Совет Национальностей формировался по принципу квотированного представительства автономий разного уровня, а Совет Союза — в привязке к числу жителей (один депутат на 300 тыс. человек). 395 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоящими исполкомами. В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического централизма. На самом первом этапе доминирование партийной власти не было столь очевидным. Достаточно вспомнить, что В.И. Ленин, являясь главой государства, занимал пост председателя Совнаркома, т.е. исполнительного органа власти, действовавшего при ВЦИК — Всероссийском исполнительном комитете Советов. На региональном уровне в первые годы после революции ключевыми все-таки были органы советов. Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секретарем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопределяло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональном уровне %. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секретарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем. В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу составляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в послевоенный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должностных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные уроженцы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет". Возникает феномен, который западный иссле- 3'' КПСС формироналась по территориально-производственному признаку. Ее основными структурами считались общие собрания в первичных организациях, конференции в регионах, съезды и союзных республиках и СССР в целом. В действительности основная работа велась постоянно действующими исполнительными органами — комитетами. Глава (первый секретарь) этого комитета фактически являлся руководителем партийной власти на данной территории. 57 Хотя и других республиках этот показатель мог быть меньше. Например, в Узбекистане он составлял четыре года, в Казахстане — три. Это связывают с коррупционными скандалами и межклановыми конфликтами в Центральной Азии. При этом первые секретари в самих республиках, наоборот, находились у власти предельно долгие сроки. 396 ¶  4.3 Отношения "центр — регионы "в советский периоддователь Дж. Хоф в своем классическом труде еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами" [Hough, 1969]. И важно отметить, что первый секретарь рассматривается им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врастая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секретарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами [Верт, 2003, с. 443]. 4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление Огромное влияние на формирование отношений "центр — регионы" в СССР оказали реалии плановой социалистической экономики. Экономический фактор оказался еще одним мощным фактором централизации государства, наряду с партийным. В СССР отчетливо проявилась типичная для России конкуренция двух подходов к экономическому планированию и управлению — территориального и отраслевого. Территориальный принцип управления советской экономикой в наиболее ярком, юридически оформленном виде был проявлен при создании в регионах советов народного хозяйства, совнархозов. Первая история совнархозов связана с 1918—1932 гг. Уже на рубеже 1917— 1918 гг. для управления экономикой был создан Высший совет народного хозяйства. Одновременно началось создание губернских, областных, районных и уездных совнархозов на всех уровнях управленческой иерархии кроме самых нижних. "Положение о районных (областных) и местных совнархозах" было утверждено ВСНХ 23 декабря 1917 г. В соответствии с этим положением совнархозы определялись как "местные учреждения по организации и регулированию производства, руководимые ВСНХ и действующие под общим контролем соответствующего Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов". Совнархозы не обязательно строго соответствовали административным границам регионов. Районные совнархозы объединяли несколько губерний для удобства управления58. В дальнейшем, однако, чисто территориальный принцип управления социалистической экономикой уступает смешанному, а затем — отраслевому. На общенациональном уровне идет формирование новых структур: в 1920 г. создается Совет труда и обороны, в 1921 г. — Госплан. После создания СССР ВСНХ получил статус объединенного наркомата. В 1932 г. история ВСНХ завершилась: он распался на три отраслевых ведомства — Наркомтяжпром, Наркомлегпром и Наркомлес-пром. За этим следовало дальнейшее разукрупнение наркоматов. 58 Например, Северный промышленный район включал 8 губерний, Московский — 11. Уральский — 8 и др. 397 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " Вторая история совнархозов связана с 1957—1965 гг., т.е. периодом правления Н. Хрущева. На Февральском пленуме ЦК КПСС 1957 г. официально провозглашен территориальный принцип управления. Для его реализации были упразднены 25 министерств и созданы 105 экономических административных районов, в том числе в РСФСР — 70. В каждом таком районе функционировал совет народного хозяйства со своими отраслевыми и функциональными управлениями и отделами. Вопросы экономического управления решались, таким образом, применительно к каждой территории в зависимости от ее специализации. Развитие системы совнархозов практически сразу стало восприниматься как ослабление централизации. Для усиления их координации в 1960 г. были созданы совнархозы союзных республик — РСФСР, Украины, Казахстана. В 1962 г. возник Совет народного хозяйства СССР (с 1963 г. — ВСНХ СССР), а сами региональные совнархозы были укрупнены. Наконец, концепция централизованного управления экономикой одержала верх. По закону от 2 октября 1965 г. совнархозы упразднили, вместо них создали промышленные министерства. В 1966 г. XXIII съезд КПСС признал, что территориальная система управления промышленностью привела к дроблению руководства, что воспринималось негативно. В то же время интересы управления экономикой требовали упрощенный формат работы с регионами. Сложная система советского АТД была для этого слишком неудобной. Поэтому в СССР в официальном порядке была создана система экономических районов. Экономические районы не являлись управленческим уровнем, здесь не было органов власти. Но вся система управления экономикой (например, разработка народно-хозяйственных планов) была организована в разрезе этих районов, а не многочисленных регионов. В основу этой системы были положены принципы социалистического экономического районирования, одобренные ВЦИК под председательством М. Калинина в 1921 г. Основная известная из советской истории сетка экономических районов была утверждена в 1963 г. и уточнена в 1966 гг. В соответствии с ней СССР делился на 18 экономических районов (кроме того, отдельно рассматривалась небольшая Молдавия, которая не соответствовала уровню района, но отличалась от соседних районов Украины). На территории РСФСР были созданы 10 экономических районов — Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Кроме того, Калининградская область вошла в Прибалтийский район вместе с тремя прибалтийскими республиками. Позднее Северо-Западный район был разделен на Северный и Северо-Западный. Литература Основная Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1993. 398 ¶Литератури Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1904. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. Слепцова. М., 1997. Ключевский В.О. Боярская Дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси. М., 1994. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. Тархов С.А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы. М., 2001. С. 191—213. Туровский Р.Ф. Проблема централизации и модели русской региональной политики в ХТН—XVI вв. // Полис. 2004. № 1. Дополнительная Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. Вернадский Г.В. Монголы и Русь. М., 1997а. Вернадский Г.В. Московское царство. В2-хч. М., 19976. Вернадский Г.В. Россия в средние века. М., 1997в. Верт Н. История Советского государства. М., 2003. Гумилев Л.Н. От Руси к России. М., 1992. Ежов М.В. История государственного управления в России. СПб., 1996. Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999. Железное Б.Л. АССР — высшая форма советской автономии. Казань, 1984. Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX века): Сборник научных статей. М., 1997. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 1 — 55. М., 1958—1965. Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995. Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII—XIX вв. М., 1990. Мохов В.П. Эволюция региональной политической элиты России (1950—1990 гг.). Пермь, 1998. ОльденбургС.С. Царствование императора Николая П. СПб., 1991. 5"" ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " Платонов С.Ф. Борис Годунов. М, 1999. Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XVI— XVII вв. М., 1995. Пресняков А.Е. Образование великорусского государства. М., 1998. Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. М., 1991. Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. М., 2001. Чичерин Б.Н. Опыты по истории русского права. М., 1958. Шмурло Е.Ф. История России 862—1917 гг. М., 1999. Шумилов ММ. Губернская администрация и органы центрального управления в России во второй половине XIX века. Л., 1988. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. Ященко А.С. Что такое федеративная республика и желательна ли она для России? М., 1917. Hough J. The Soviet Prefects. Cambridge, 1969. Контрольные вопросы
400 ¶  Контрольные вопросы
¶5 глава РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 5.1 Эволюция административно-территориального деления России 5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления Регулярное административно-территориальное деление появляется в России в 1708 г., когда Петр I разделил страну на восемь губерний — Архангельскую, Казанскую, Киевскую, Московскую, Ингерманландскую (позднее — Санкт-Петербургская), Смоленскую, Азовскую и Сибирскую [Тархов, 2001]. Далее число губерний немного увеличилось. В частности, была упразднена Смоленская губерния, и часть ее территории отошла к новой Рижской губернии. Также при Петре создали Астраханскую, Нижегородскую и Воронежскую губернии. Чуть позже возникла Новгородская губерния. ATE второго уровня с 1719 г. служили провинции (до этого губернии делились на доли), которые делились на уезды. После смерти Петра I, в 1727 г. Россия включала 14 губерний и 47 провинций. Особенностью российской системы АТД практически с самого начала ее формирования в XVIII в. было наличие элементов асимметрии. Губерния не являлась единственным типом ATE первого порядка. Наряду с губерниями в 1727 г. на территории империи отдельно существовали земли донских и яицких казаков (с элементами казачьего самоуправления) и Слободская Украина. В 1728 г. возникла любопытная ситуация, когда Уфимская провинция была выделена из состава Казанской губернии и перешла под непосредственный контроль центра (т.е. провинция фактически являлась ATE первого порядка). 402 ¶5.1 Эволюция административно-территориального деления России Значительный рост числа губерний происходит при Екатерине II, которая реформировала систему АТД. В результате этих реформ сетка АТД стала гораздо более дробной, и к концу екатерининского правления страна делилась на 51 административную единицу. При императоре Павле их число немного сократилось — до 43. ATE второго порядка после екатерининских реформ вновь стали уезды (их число достигло почти 500, т.е. каждая губерния в среднем делилась примерно на 10 уездов). Далее в течение XIX в. происходил неуклонный рост числа губерний. Наряду с губерниями появился новый тип ATE первого порядка — область. Значительная часть губерний была создана на вновь присоединенных землях — на Кавказе и в Средней Азии. Но многие губернии создавались в процессе социально-экономического развития территории, в связи с ростом новых центров и формированием ярко выраженных зон влияния у этих центров. Например, в 1850 г. возникла Самарская губерния, в 1896 г. — Черноморская губерния. Множество новых ATE появилось в Сибири и на Дальнем Востоке по мере освоения территории и увеличения ее структурной сложности. Среди них — Томская и Енисейская губернии, Забайкальская, Амурская, Приморская, Камчатская, Сахалинская области (некоторые из них упразднялись, а затем восстанавливались). К концу XIX в. число губерний в России достигло 78. Всего страна состояла из 97 ATE первого порядка, которые также включали 19 областей и шесть городов. К 1914 г. Россия делилась уже на 80 губерний, 20 областей, два округа и девять гра-доначальств, т.е. число ATE первого порядка превысило 100. Наряду с базовым — губернским уровнем в России выделялся особый промежуточный уровень генерал-губернаторств, объединяющих некоторые (не все) губернии и области. Впервые он возник при Екатерине II в виде наместиичеств и сохранялся до 1796 г. Институт генерал-губернаторов и наместников был воссоздан при Александре I и существовал до самого конца Российской империи. Количество генерал-губернаторств в конце XIX в. составило 10. Существовали следующие генерал-губернаторства: Варшавское (Польша), Виленское (Виленская, Гродненская, Ковенская губернии), Иркутское (Енисейская и Иркутская губернии, Якутская область), Кавказское (весь Кавказский край кроме Ставропольской губернии), Киевское (Киевская, Волынская, Подольская губернии), Московское (Московская губерния), Приамурское (Амурская, Забайкальская, Приморская области, Сахалин), Степное (Акмолинская, Семипалатинская области), Туркестанское (Се-миреченская, Закаспийская, Сырдарьинская, Самаркандская, Ферганская области), Финляндское (Финляндия). На территории нынешней России на том этапе было 36 губерний: Архангельская, Астраханская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Енисейская, Иркутская, Казанская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Олонецкая, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Петроградская, Псковская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Симбирская, 403 ¶  Глава 5 Региональная структура современной РоссииСмоленская, Ставропольская, Тамбовская, Тверская, Тобольская, Томская, Тульская, Уфимская, Черноморская, Ярославская. Также выделялись 11 областей — Акмолинская ', Амурская, Дагестанская, Область Войска Донского (в отличие от других областей ей управлял наказной атаман2), Забайкальская, Камчатская, Кубанская, Приморская, Сахалинская, Терская и Якутская3. Вне состава губерний находились Кронштадт и Николаев с военными губернаторами. Отдельные градоначальства представляли собой Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь и Керчь (вместе с Еникале). В начале XX в. градоначальство было создано в Баку. Из числа этих городов сейчас в состав России входят Кронштадт и Санкт-Петербург. На уровне ATE второго порядка вся Россия делилась на уезды, округа и отделы Их общее число на рубеже XIX—XX вв. превосходило 800. Основной единицей являлся уезд. Уезды были созданы почти во всех губерниях, а также в Акмолинской области. Округа представляли собой ATE второго порядка в Черноморской губернии, некоторых кавказских областях (Батумская, Дагестанская, Терская, Область Войска Донского), Якутской области. Традиционное деление на отделы характерно для Кубанской области4. Отделы и округа часто использовались для наименования ATE в казачьих регионах. Наряду с этими единицами второго порядка создавались особые ATE для кочевых народов, например, Калмыцкая степь на территории Астраханской губернии. Еще одной такой единицей в этой губернии была Внутренняя Киргизская Орда (ныне — территория Казахстана). В Ставропольской губернии выделялась "территория кочующих народов". Основной ATE третьего порядка в сельской местности была волость. В Польше для этого случая использовалось понятие "гмин". Всего в империи насчитывалось более 18 тыс. волостей и иных подобных ATE третьего порядка. Таким образом, каждая ATE второго порядка делилась в среднем более чем на 20 ATE третьего порядка. Наряду с основной сеткой АТД в Российской империи параллельно использовались ведомственные сетки. В частности, страна делилась на 14 военных округов, 12 судебных округов, 15 учебных округов, 9 округов министерства путей со- 1 Ныне частично находится на территории Казахстана. Столицей Акмолинской об ласти был Омск. 2 Область Войска Донского представляла собой казачий регион и имела особый по рядок управления. 3 Прочие области находились » Закавказье (Карская) и Центральной Азии (Закас пийская, Самаркандская, Семипалатинская, Семиреченская, Сырдарьинская, Тургайская. Уральская, Ферганская). 4 Сахалинская область, занимавшая северную часть острова, была разделена на два участка. Амурская область делилась на Амурский уезд и округ Амурского казачьего войска. 404 ¶5.1 Эволюция административно-территориального деления России общения. Особую структуру АТД составляли 62 епархии Русской православной церкви. 5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период После Февральской и, далее, Октябрьской революций 1917 г. поначалу продолжается инерционный процесс создания новых ATE первого порядка (разумеется, в рамках территорий, контролируемых центральной властью). Так, в 1917 г. при Временном правительстве была создана Алтайская губерния. В 1918—1921 гг. появились Иваново-Вознесенская, Челябинская, Царицынская, Екатеринбургская, Брянская, Новониколаевская и Мурманская губернии. Возникали и временные, "неудачные" административно-территориальные образования. Например, в 1918 г. были созданы Череповецкая и Северо-Двинская губернии, впоследствии упраздненные. В 1921—1923 гг. из состава Ярославской губернии временно выделялась Рыбинская губерния, а в 1923 г. несколько месяцев просуществовала Приамурская губерния с центром в Хабаровске. Рост числа ATE первого порядка был связан прежде всего с развитием института национально-территориальной автономии. Новыми ATE стали, например, Башкирия, Татария, Якутия и др. Окончательное утверждение советской власти дало импульс первому серьезному пересмотру всей системы АТД. Интересы более жесткого централизованного контроля над территорией потребовали укрупнения ATE. Унаследованная от империи и некоторое время развивавшаяся по инерции система АТД была признана неадекватной задачам революционного строительства. В результате, начиная с 1923 г., советская власть экспериментирует с укрупнением сетки АТД. Прежнее деление на губернии, уезды и волости отменяется. Вместо него на уровне ATE первого порядка в РСФСР вводятся края и области, на уровне ATE второго порядка — округа и районы. В процессе радикального укрупнения сетки АТД к 1929 г. были созданы 13 ATE первого порядка — краев и областей. Одновременно в роли ATE первого порядка выступали некоторые АССР, такие, как Татария, Башкирия, Якутия, Карелия, Крым, Казахстан, Дагестан (часть АССР, главном образом, созданных из автономных областей, была включена в состав краев). Процесс объединения регионов продолжался в 1923—1929 гг. Начиная с 1930 г. прослеживается обратная тенденция разукрупнения регионов, и в 1934—1937 гг. сетка ATE вновь становится весьма дробной. Основными ATE первого порядка в составе РСФСР становятся край, область и автономная республика. Главное отличие края от области состояло в более 405 ¶Глава 5 Региональная структура современной России сложном внутреннем делении: край имел в своем составе автономные области, а иногда даже — АССР (до 1936 г.). Показательно, что, когда по конституции 1936 г. все АССР были выведены из состава краев и превращены в полноценные ATE первого порядка, соответствующие края преобразовали в области. Наличие национального округа не являлось достаточным основанием для создания края: регионы, имеющие в своем составе национальные округа, но не располагающие своими автономными областями, имели статус областей. Вообще реформе АТД на том этапе уделялось первостепенное внимание. Достаточно сказать, что по конституции 1936 г. областное деление всей страны находилось в компетенции СССР. Процесс укрупнения и разукрупнения сетки АТД в РСФСР целесообразно анализировать по каждому из новых укрупненных административных образований по отдельности.
Первый раздел Северокавказского края был осуществлен в 1934 г. Из его состава выделился Азово-Черноморский край с центром в Ростове-на-Дону. После этого столицей Северокавказского края на время стал Пятигорск (в настоящее время находится на территории Ставропольского края). В составе Северокавказского края находились автономные области, возникшие в результате раздела в 1921 — 1924 гг. бывшей Горской АССР. Более того, в 1931 — 1936 гг. Северокавказский край включал Дагестанскую АССР. В 1936 г. все АССР — Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и Чечено-Ингушетия стали отдельными ATE первого порядка. При этом столицей края в 1936—1937 гг. некоторое время являлся Орджоникидзе (бывш. Владикавказ), который одновре- 406 ¶   5.1 Эволюция административно-территориального деления Россиименно был столицей Северной Осетии. В 1937 г. Северокавказский край был переименован в Орджоникидзевский край, но вот его столицу перенесли в Ставрополь. В 1943 г. край стал называться Ставропольским. В его составе из автономий осталась только Карачаево-Черкесия в статусе автономной области. Азово-Черноморский край изначально имел в своем составе только одну автономию — Адыгейскую АО. В 1937 г. он был разделен на Краснодарский край (в его составе и находилась далее Адыгейская АО) и Ростовскую область. 3. В 1925 г. был создан Сибирский край со столицей в Новосибирске (бывш. Новониколаевск). Его основу составили Алтайская, Енисейская, Иркутская, Ново николаевская, Омская и Томская губернии. В 1930 г. Сибирский край был разделен на два края — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. Это — первый в истории случай раздела укрупненного региона. Западно-Сибирский край с центром в Новосибирске также оказался недолговечным образованием. В 1934 г. из его состава вышла Омская область (объединившаяся с Обь-Иртышской областью, выделенной из Уральской области, а потом потерявшая территории, отошедшие к Тюменской области). В 1937 г. Западно-Сибирский край поделили на Новосибирскую область и Алтайский край (в составе последнего находилась Ойратская, позднее — Горно-Алтайская АО). Разукрупнение Новосибирской области на этом не закончилось: в 1943 г. из ее состава вышла Кемеровская область (не имевшая исторических аналогов), в 1944 г. — Томская область. Восточно-Сибирский край также быстро разделился на части. В 1934 г. возник Красноярский край (в его состав входили Хакасская АО, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) национальные округа). В составе Восточно-Сибирского края находилась Бурят-Монгольская АССР, которая стала ATE первого порядка в 1936 г. В 1937 г. Восточно-Сибирская область (уже не край) была разделена на Иркутскую и Читинскую области. В том же 1937 г. на основе части территорий Бурят-Монгольской АССР в составе Иркутской области создали Усть-Ордынский Бурятский национальный округ, а в составе Читинской области — Агинский Бурятский национальный округ. 4. Дальневосточный край появился в 1926 г. (ранее на месте прежней ДВР существовала Дальневосточная область). Его основу составили прежние Амурская, Камчатская, Приморская области (Забайкальская губерния позднее перешла к Восточно-Сибирскому краю). Особенностью Дальневосточного края оказалось деление на внутрикрае-вьге области. В 1932 г. были созданы Амурская, Камчатская и Сахалинская области, в 1934 г. — Зейская, Нижнеамурская, Приморская, Уссурийская, Хабаровская. Также в составе Дальневосточного края была Еврейская АО. |