Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Роль Федерального Собрания Двухпалатное Федеральное Собрание занимается разработкой и принятием законов, которые в числе прочего относятся к сфере региональной политики. Поэтому его роль в региональной политике также является ключевой. В Государственной Думе и Совете Федерации существуют специализированные структуры, занимающиеся вопросами региональной политики (разработка и обсуждение законопроектов, проведение предварительного обсуждения законопроектов и инициатив на парламентских слушаниях и "круглых столах", лоббирование законопроектов в процессе их принятия, консультации с иными заинтересованными структурами и т.п.). В Госдуме эту роль играют комитет по делам федерации и региональной политике, комитет по вопросам местного самоуправления, комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока, отчасти — комитет по делам национальностей. В Совете Федерации существуют комитет по делам федерации и региональной политике, комитет по вопросам местного самоуправления, комитет по делам Севера и малочисленных народов. В российской практике правом законодательной инициативы в области региональной политики активно пользуются президент и правительство. Все основные инициативы, направленные на изменения баланса отношений "центр — регионы", были инициированы именно этими структурами. В этой связи реальную политическую роль парламента в сфере региональной политики принято считать несколько вторичной (особенно с учетом высокого неформального контроля за депутатским корпусом со стороны администрации президента и укрепления позиций "партии власти" в парламенте). Как правило, она сводится к некоторой корректировке законопроектов, предлагаемых президентом и правительством1, и их принятию. В то же время известны случаи, когда принятые Госдумой законы не были одобрены Советом Федерации или когда президент налагал на них вето. Функции Федерального Собрания в сфере региональной политики, связанные с законотворчеством, принято рассматривать в рамках сложившейся в России в 1990-е гг. системы разделения властей. Эта система предполагала фактическое доминирование президента и исполнительной власти и подчиненную роль парламента (отсюда его функция корректировки "президентских" и "правительственных" законопроектов). Однако она не исключает самостоятельную разработку законопроектов в парламенте, также как и появление альтернативных инициатив в 1 Как праиило, и соответствии с практикой начала 2000-х гг. корректировка проводилась в сторону некоторого смягчения, в то время как законопроекты, предлагаемые президентом и правительством, предполагали больший уровень централизации в том или ином аспекте. 488 ¶6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы " в оппозиционных фракциях. При этом такие законопроекты могут не пройти "фильтры" Совета Федерации и президента. 6.2.4 Роль Конституционного суда Еще одной важной структурой в федеральном центре является Конституционный суд. Он выполняет функцию верховного арбитра, проверяющего соответствие конституции (а значит, и конституционным принципам российского федерализма) нормативных актов, принимаемых любыми органами власти. Во-первых, Конституционный суд принимает решения о соответствии российской Конституции (ст. 125, п. 2 российской Конституции):
• договоров между центром и регионами и между самими регионами. Во-вторых, Конституционный суд разрешает споры о компетенции (ст. 125, п. 3):
Для того чтобы Конституционный суд приступил к решению того или иного вопроса, в него должен поступить запрос. Правом подачи запроса в Конституционный суд обладают президент. Совет Федерации и Государственная Дума в целом, группы депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, насчитывающие одну пятую от их общего состава, правительство, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. При этом возможна ситуация, когда Конституционный суд по тем или иным причинам отказывается рассматривать запрос. Решение Конституционного суда имеет самое принципиальное значение для системы "центр — регионы". В соответствии со ст. 125, п. 6 Конституции, "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу". Изучая роль Конституционного суда в системе "центр — регионы", необходимо иметь в виду, что рассмотрение запросов может быть весьма длительным процессом. Но в случае принятия четкого решения ответ на запрос может оказать большое влияние на дальнейшее развитие этой системы. 489 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России 6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры Определенные функции в системе "центр — регионы" имеют и судебные органы федерального уровня. В соответствии со ст. 126 российской Конституции, "Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики". В российской практике Верховный суд, так же как и региональные суды общей юрисдикции, нередко принимали решения, посвященные оценке законности тех или иных решений региональных органов власти. Кроме того, они оказывали немалое фактическое влияние на региональный политический процесс, принимая решения о снятии тех или иных кандидатов (избирательных объединений, блоков, партий) с выборов или об их восстановлении в списках, рассматривая уголовные дела в отношении представителей региональной элиты и т.п. По некоторым важнейшим аспектам региональной политики Верховный суд вступил в фактическую конкуренцию с Конституционным судом, принимая решения, касающиеся регионального законодательства. Суды общей юрисдикции использовались для этого достаточно часто, тем более, что рассмотрение вопросов там проходит гораздо быстрее, чем в Конституционном суде. Однако в начале XXI в. Конституционный суд установил свои исключительные права в такой важной сфере, как оценка соответствия региональных законов конституции, приняв соответствующее решение. В то же время оценка соответствия региональных нормативных актов федеральным законам может проводиться и судами общей юрисдикции (в системе которых Верховный суд Российской Федерации является высшей судебной инстанцией). Некоторые функции в системе "центр — регионы" выполняет и прокуратура Российской Федерации. Немаловажно, что сама по себе она является централизованной структурой. Органы прокурорского надзора могут быть задействованы при рассмотрении вопросов о соответствии регионального законодательства федеральному: прокурор вправе заявить протест по поводу несоответствия, который должен быть рассмотрен соответствующим судом общей юрисдикции. Также прокурорские органы использовались в российской практике при предъявлении обвинений представителям региональной элиты, включая руководителей субъектов федерации. В целом органы прокуратуры в соответствии со своими надзорными полномочиями нередко выступают инициаторами судебных процедур, оказывающих влияние на раз- 490 ¶  6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "витие отношений между центром и регионами или региональных политических процессов. Наконец, в разрешении экономических споров важнейшую роль играет Высший арбитражный суд и вся система арбитражных судов. Они могут принимать решения, касающиеся таких споров как между федеральными и региональными властями, так и в отношениях между отдельными регионами. Участие арбитражных судов в региональной политике обусловлено тем, что органы власти одновременно являются хозяйствующими субъектами. 6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики Большое влияние в системе "центр — регионы" имеет неформальная структура групп влияния, представленных в федеральном центре и в различных федеральных структурах. Задачей групп влияния является усиление позиций и установление контроля над одной или возможно большим числом федеральных структур, принимающих решения в области региональной политики. Конечная цель — принятие этими структурами решений, выгодных данной группе. Задача-максимум состоит в том, чтобы обеспечить консолидированное решение федерального центра "в целом" в свою пользу, нейтрализовав противников. Во-первых, различные группы влияния федерального уровня ведут борьбу друг с другом в процессе разработки и принятия конкретных решений, посвященных общим вопросам региональной политики или определяющих "судьбу" того или иного региона, группы регионов. В этой борьбе можно определить наиболее типичные ситуации.
Во-вторых, на федеральном уровне отмечается лоббистская активность региональных групп влияния. Здесь возможны три модельные ситуации, одна из которых была указана выше. 491 ¶     Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
6.3 Правовые механизмы и институты федерального вмешательства и централизованного контроля 6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского федерального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмешательства. Отсутствие развитых институтов и политических механизмов централизованного контроля в 1990-е гг. было связано с историей обновленной Российской Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализации и слабым контролем со стороны федерального центра. Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполнительной власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом". Таким образом, речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практи- 492 ¶6.3 Правовые механизмы и институты (редерального вмешательства и централизованного контроля чески невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворческий процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать президенту, невысок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономического развития регионов. В российской практике это право использовалось достаточно редко и никогда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Иногда такие решения принимались президентами России для того, чтобы произвести необходимый демонстрационный эффект. При Б. Ельцине заслуживают интереса два решения, которые могут трактоваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль интер-вентора. Во-первых, это указ Б. Ельцина "О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»". В этом президентском указе соответствующий указ президента Башкирии М. Рахимова был назван противоречащим российской Конституции, и его было предложено привести в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла чувствовать себя суверенным государством, пусть и в составе России, такое решение Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны российские власти продемонстрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательства (другое дело, что конституцию республики и другие нормативные акты, подчеркивающие республиканский суверенитет и вторгающиеся в сферу полномочий федерального центра, на том этапе центр не оспаривал). Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина "О нормативных правовых актах губернатора Курской области". Здесь речь шла о целой серии губернаторских решений. В указе отмечалось, что отдельные постановления курского губернатора А. Руцкого противоречат Конституции и федеральному законодательству. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести постановления в соответствие с законами Российской Федерации. Резкий рост числа таких решений приходится в России на май—июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина, который практически сразу после своего избрания продемонстрировал намерения усиливать централизованный контроль и развивать институты федерального вмешательства. В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов — Ингушетии, Амурской и Смоленской областей. Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика, ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной Россииуправляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона, где у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов был произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было продемонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений на региональном уровне. В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева "О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию". Также было приостановлено постановление республиканского правительства, которое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспечении безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско-китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства. В июне 2000 г. В. Путин, демонстрируя свою готовность использовать право федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений региональных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов. Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным законодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечни государственных должностей, назначение на которые и освобождение производятся президентом и кабинетом министров ("О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республики было зарезервировано право назначать и увольнять без согласования с центром государственных служащих — руководителей территориальных органов федеральных ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным было приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о снижении тарифов на электроэнергию. Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления воронежского губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского губернатора Н. Виноградова "О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим, что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том этапе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии центром решений о федеральном вмешательстве были очевидными. 494 ¶  6.3 Правовые механизмы и институты (]>едерапьного вмешательства и централизованного контроляВторое конституционное полномочие президента в сфере федерального вмешательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами. В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: "Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда". Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений "центр — регионы" и является формой "мягкого" вмешательства. По сути, оно наделяет президента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникновении острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин. Российское законодательство не предусматривает пока такую "жесткую" форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Некоторое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрезвычайного положения, которое вправе вводить президент. Причем чрезвычайное положение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях . В соответствии со ст. 88 российской Конституции, "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабильных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрезвычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта). Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью федеральных законов и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как: 2 В СССР закон "О правовом режиме чрезвычайного положения" был принят в апреле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильности. Соответствующий российский закон "О чрезвычайном положении" появился в мае 1991 г., еще до распада СССР. 495 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начинает уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского федерализма, одним из которых является принцип верховенства российской конституции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. президент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести республиканскую конституцию в соответствие с российской. 6.3.2 |