Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
часть бюджета Тюменской области, при том что углеводороды добываются на территории автономных округов. Что касается топливных акцизов, то регионы получают 60% (ожидает ся, что их доля вырастет до 85% и даже до 100%). Прочие акцизы, как правило, зачислялись в региональные бюджеты, но ситуация изменилась кардинальным образом в связи с цен трализацией табачных акцизов. К числу региональных налогов относится налог на имуще ство организаций. Регионы получают основную часть налогов на малый бизнес. 552 ¶  6.6Экономическая региональная политика как особая (рорма региональной политики С 2002 г. была осуществлена первая централизация указанных платежей одновременно с их объединением в единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Доля федерального центра составила уже 80% в случае "обычных" регионов и 74,5% в случае сложносоставных регионов (в таких регионах автономный округ получал 20%, край или область — 5,5%). В бюджете на 2004 г. доля центра повысилась до 85,6% для "обычных" регионов и 81,6% для сложносоставных субъектов (автономный округ получал 13,4%, край или область — 5%). Налог на добычу газа с 2004 г. целиком зачисляется в федеральный бюджет. Поправки, принятые в августе 2004 г. в отношении налога на добычу нефти, определили долю регионов, начиная с 2005 г., в минимальные 5%. Такой подход, ущемляющий интересы неф-те- и газодобывающих регионов, имеет официальное объяснение — налог на добычу нефти и газа именуют неравномерно размещенными доходами, и для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов нужна их централизация. Типичным примером стала и ситуация с табачными акцизами, которые играли важную роль в бюджетах некоторых регионов. Табачные акцизы были централизованы. То же самое произошло с водным налогом (за его передачу в регионы тоже ведется борьба). Заметную роль в региональных бюджетах играл и пятипроцентный налог с продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным этот налог был для московского бюджета. Однако с 1 января 2004 г. он отменен. Обычно, проводя политику финансовой централизации, федеральный центр использует принцип компенсации, перераспределяя в пользу регионов другие налоги и платежи. Однако, как показывает опыт, эта компенсация оказывается частичной или не удовлетворяет интересы конкретных регионов, теряющих выпадающие доходы. Ясно, что от централизации налога на добычу газа пострадал один регион — Ямало-Ненецкий АО, от централизации налога на добычу нефти — прежде всего Ханты-Мансийский АО, от отмены налога с продаж — Москва (т.е. финансово самые обеспеченные регионы). Но в результате компенсации эти регионы не выиграли. Центр видел свою задачу скорее в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, т.е. в большей степени действовал в интересах финансово слабых территорий, запуская механизм перераспределения средств. 6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра Важную политическую функцию выполняет принятая в России модель финансовой поддержки территорий. В условиях громадных финансово-экономических диспропорций эта модель позволяет выравнивать бюджетную обеспеченность регионов за счет федеральной финансовой помощи (она называется перераспредели- 553 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной Россиительной моделью ). С политической точки зрения финансовая помощь центра оборачивается политической зависимостью регионов. Как свидетельствует мировая практика, перераспределительная модель предполагает субсидирование регионов через общенациональный бюджет. При ее использовании работают уравнительные или компенсационные критерии: центр компенсирует отсталым регионам их отставание от лидеров, выводит их на определенный приемлемый уровень. В странах с наиболее высокими межрегиональными контрастами такая модель считается эффективной, исходя из того, что свободное развитие регионов на принципах самообеспечения ведет к углублению противоречий между "сильными" и "слабыми". При перераспределительной модели необходимым является использование строгих критериев определения отсталых регионов и объемов средств, которые должны привести к выравниванию ситуации. Россия, как и некоторые другие страны, использует бюджетный федерализм1*. Смысл бюджетного федерализма заключается в распределении финансовых поступлений между уровнями региональной структуры (на этих уровнях складываются федеральная и региональные бюджетно-налоговые системы). Реформа межбюджетных отношений с введением бюджетного федерализма была проведена в России в 1994 г. [Лавров, 1996]. В этом году был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), через который в регион поступают трансферты — основной вид финансовой помощи (официальное название трансфертов — дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Регионы, получающие финансовую помощь, и объемы этой помощи определяются по специально разрабатываемым нормативам. Некоторые эксперты признают методику несовершенной и не вполне прозрачной, что оставляет пространство для политических манипуляций. В федеральном бюджете определяется, какой регион получает какой объем трансфертов. Вехами развития бюджетного федерализма в России стали следующие решения.
u См., например: |Кузнецова, Лавров, 1996|. 24 Обширную литературу по данному вопросу см.: |Богачева, 1995; Бюджетный федерализм: опыт развитых стран, 1996; Бюджетный федерализм..., 1995; Лавров, 1996J и др. 554 ¶6.6 Экономическая региональная политика как особая с/юрма региональной политики Регионы, которые получают трансферты, в российской практике принято называть реципиентами (карта 8). Соответственно все остальные регионы называют донорами. В то же время надо учитывать, что существует более строгое научное определение доноров и реципиентов. В соответствии с этим определением донорами являются регионы, которые поставляют в федеральный бюджет больше средств, чем получают из центра, т.е. у которых положительное сальдо финансовых отношений с центром (остальные регионы являются реципиентами). Финансовая помощь регионам составляет заметную часть расходов федерального бюджета, подчеркивая тем самым значительные социально-экономические различия между субъектами федерации. В 1990-е гг. она определялась по закону как процент от всех налоговых доходов государства. Например, в 1997 г. она составляла 15% от налоговых доходов (за исключением ввозных таможенных пошлин). В 1999 г. — 14% от налоговых доходов (кроме тех, которые контролирует Государственный таможенный комитет). С 2000 г. объем финансовой помощи определяется в законе в абсолютных показателях и постоянно растет вместе с ростом доходной части российского бюджета. Например, по закону о бюджете на 2006 г., он составил 228,2 млрд. руб., на 2005 г. — 189,9 млрд. руб., на 2004 г. — 175,8 млрд. руб. (в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности — 165,1 млрд. руб.). В бюджете на 2003 г. эти показатели составили 173,2 и 161,8 млрд. руб. соответственно. Для того чтобы понять уровень зависимости регионов от федеральной финансовой помощи, полезно знать такой показатель, как доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов. Этот показатель резко вырос в 2001 г. по сравнению с 2000 г. — с 10,5% до 18,5% (причиной тому стало создание еще одного фонда, через который в регионы поступает финансовая помощь, — Фонда компенсаций). Рост показателя продолжился в 2002 г. — до 20,6%. В 2003 г. произошло его небольшое сокращение — до 19,9%, которое продолжилось в 2004 г. (по данным за январь—ноябрь 2004 г. показатель составил 16%). В то же время некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политические притязания. Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации составляют республики Северного Кавказа. Рекордсменом долгие годы являлась Ингушетия. В этой республике доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах (условно назовем этот показатель уровнем финансовой зависимости) составила 79,2% по итогам 2001 г., 87,7% — по итогам 2002 г. и 82,5% — по итогам 2003 г. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% — Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в 2003 г. и Северной Осетии. В Адыгее и Калмыкии уровень финансовой зависимости также очень велик и превышает 50%. 555 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной РоссииАналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости превышает 80%, в Республике Алтай — 60%, в Бурятии — 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (более 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собственной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колебались на уровне 40—50%25, в Чувашии — около 35—40%. Аналогичная ситуация характерна и для автономных округов. Такие округа, как Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Коми-Пермяцкий входят в группу регионов с самыми высокими в России показателями финансовой зависимости (то же касается и Еврейской АО). Немногим лучше ситуация в Эвенкийском, Чукотском и Агинском Бурятском АО. На Чукотке она, как и в Мордовии, резко изменилась к лучшему с 2004 г. в связи с отменой налоговых льгот. Таким образом, большинство национальных автономий находится в практически полной финансовой зависимости от центра, включая некоторые политически нестабильные регионы, претендовавшие на государственный суверенитет. Что касается "русских" регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финансовой зависимости в последние годы превышает 40—50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны — Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край. Наряду с Фондом финансовой поддержки регионов в рамках федерального бюджета создаются и другие фонды, через которые в регионы направляется помощь. Обычно эта помощь имеет целевой характер. Перечисляемые в регионы средства, предназначенные на конкретные, заранее определенные нужды, принято называть субвенциями. Наличие нескольких фондов позволяет центру проводить более гибкую финансовую политику и обеспечивать на региональном уровне реализацию решений федерального уровня, связанных с проведением экономических и социальных реформ. В ряде случаев конкретное распределение средств между регионами остается прерогативой федерального правительства или проводится по итогам конкурсов. В последние годы такими фондами являются: • Фонд компенсаций. В 2006 г. фонд составил 72,8 млрд. руб. Он впервые создан в 2001 г., его объем в бюджете на 2004 г. составил 49,9 млрд. руб., в 2005 г. — 33,4 млрд. руб. В основном средства этого фонда идут на субвенции территориям, предназначенные для льготной оплаты жилищно-коммунальных услуг отдельными категориями граждан. 25 Однако в 2004 г. собственные доходы бюджета Мордовии резко выросли в связи с отменой региональных налоговых льгот. 556 ¶    6.6Экономическая региональная политика как особая (/юрма региональной политики
Таким образом, финансовая помощь регионам в основном распределяется по двум направлениям;
Важным для регионов источником финансовой помощи является Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). В рамках этой программы регионы получают средства на финансирование конкретных мероприятий и объектов на своей территории. В 2006 г. в составе бюджета был создан Инвестиционный фонд (69,7 млрд. руб.), в борьбу за средства которого также вступили регионы, предлагая свои инвестиционные проекты. Таким образом, помимо трансфертной поддержки существует большое количество каналов для финансирования региональных проектов, в том числе в регионах, не являющихся получателями дотаций. Например, в 2004 г. одними из крупнейших получателей федеральной финансовой помощи являлись Москва, Татарстан и Башкирия, т.е. регионы, в целом вполне благополучные и не получающие трансферты. 6.6.4 Адресная федеральная помощь Наряду с единым перераспределительным механизмом экономические отношения между центром и регионами определяет адресная финансовая помощь, т.е. селективная поддержка. Она также создает сложный контекст политических отношений, поскольку, с одной стороны, расширяет региональные возможности и стабилизирует ситуацию в отсталых регионах, а с другой — ведет к финансово-политической зависимости. Финансовые отношения между центром и регионами в постсоветской России носили сильно индивидуализированный характер. В 1990-е гг. неоднократно 557 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиипринимались адресные решения о поддержке тех или иных регионов, что часто объяснялось политической целесообразностью и лоббистской активностью. В 1991—1995 гг. этот процесс имел в значительной степени стихийный характер. В 1996 г. начинается его упорядочение, когда основным направлением индивидуализированной финансовой поддержки становятся федеральные целевые программы (ФЦП), принимаемые правительством и финансируемые из федерального бюджета. Основными параметрами федеральных целевых программ обычно являлись название региона (это могла быть группа регионов), экономическая цель (которая могла быть и общей — социально-экономическое развитие определенного региона) и срок действия. В 1996—1998 гг. ФЦП стали важнейшей дополнительной формой перераспределения средств в пользу регионов. В начале XXI в. адресный региональный характер имели лишь несколько ФЦП. Основные средства (три четверти и более от всех средств на ФЦП адресного регионального характера) были предназначены — в соответствии с законами о федеральном бюджете — для трех республик:
С помощью ФЦП был существенно изменен контекст отношений между центром и республиками, в наибольшей степени претендовавшими на суверенитет. Ранее эти республики имели практически полную финансово-бюджетную автономию (Татарстан и Башкирия практически ничего не платили в федеральный центр, а Чечня вообще существовала за рамками единого правового пространства). В период централизации республики были вынуждены отказаться от особых финансово-бюджетных отношений с центром, но взамен получили крупную компенсацию в виде адресных ФЦП. Это позволило республикам сохранить финансово-экономическую стабильность почти на прежнем уровне, но при этом парадоксальным образом превратило два экономически развитых региона в крупнейших получателей федеральной финансовой помощи (ранее нечто подобное произошло с Якутией, которая получает большую помощь в виде трансфертов). Другие ФЦП регионального развития имеют гораздо меньшее финансирование, но заслуживают упоминания, поскольку их наличие позволяет говорить о расстановке федеральным центром определенных региональных приоритетов:
|