Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 62 из 88

558

¶6.6

Экономическая региональная политика как особая (\юрма региональной политики

• 
  ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 г.;
  

• 
  ФЦП "Социально-экономическое развитие Курильских островов Саха­линской области (1994—2005 годы)".
  

Таким образом, главными объектами адресной финансовой поддержки в России являются отдельные субъекты федерации (Татарстан, Башкирия, Чечня, Калининградская область), два крупных региональных объединения, имеющих особое геополитическое значение (Юг и Дальний Восток), и часть субъекта феде­рации с уникальными геополитическими проблемами (Курильские острова)²⁶.

В российской практике экономической региональной политики активно использовались и другие формы адресной поддержки регионов.

• 
  Индивидуальные финансово-бюджетные отношения с центром (выгод­ные регионам), зафиксированные в договорах о разграничении полномочий и межправительственных соглашениях. За счет таких соглашений на протяжении нескольких лет в начале и середине 1990-х гг. выделялись четыре "привилегиро­ванных" региона — Татарстан, Башкирия, Якутия и Карелия, которые практически все средства оставляли на своей территории. Но постепенно эта практика была прекращена в связи с использованием принципа общефедеральных стандартов в межбюджетных отношениях и минимизацией индивидуальных отношений.
  
• 
  Индивидуальные целевые статьи в федеральном бюджете для регионов и городов. Финансовая помощь территориям выделялась отдельной строкой в феде­ральном бюджете. По этому принципу, например, велось финансирование Чечни. В 2000 г. помощь получил Дагестан в связи с вооруженным конфликтом. В 2006 г. финансовая помощь в размере 2 млрд. руб. была предоставлена Красноярскому краю в процессе его объединения с дотационными автономными округами. На уровне муниципальных образований на протяжении многих лет отдельной стро­кой в бюджете финансировался город Сочи — курорт федерального значения. Из федерального бюджета распределяется финансовая помощь закрытым администра­тивно-территориальным образованиям (ЗАТО); в 2006 г. объем дотаций ЗАТО со­ставил 8,6 млрд. руб.
  
• 
  Финансовые компенсации регионам, находящимся в особом положении. Примером стала компенсация тарифов на электроэнергию для регионов Дальнего Востока и Архангельской области. Еще один пример — государственная поддержка "северного завоза".
  
• 
  Субвенции Москве за исполнение столичных функций (впоследствии от­мененные).
  

• 
  Субвенции и дотации на содержание автомобильных дорог.
  

²⁶ Кроме того, как уже ясно из вышеизложенного, действует ФЦП без конкретной ре­гиональной привязки, имеющая общий стабилизационный характер: "Сокращение разли­чий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)".

559

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.6.5

Особый экономический режим в регионах

Распространенной в мире практикой является создание на ограниченных участках территории особого экономического режима. Например, известны свободные эко­номические зоны, зоны свободной торговли, зоны предпринимательства и т.п.

Политический смысл существования регионов с особым экономическим режимом заключается в формировании на их территории элементов автономии. Такая автономия либо обладает дополнительными финансовыми возможностями, либо получает возможность установить особые отношения с определенными биз­нес-группами, использующими ее статус. В последнем случае выгода для региона может иметь только политический характер, выражаясь через патронажно-клиен-тельные отношения между регионом и корпорацией.

В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны (СЭЗ). Эта форма оказалась стихийной, нере­гулярной и плохо регламентированной. В начале 1990-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начинают внедрять практику рыночных отноше­ний и станут "флагманами" капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распо­ряжаться финансовыми ресурсами. Вначале вышел указ президента России "О сво­бодных экономических зонах". В 1990—1991 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ "Янтарь"), Новгороде, подмосковном Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ "Даурия"), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В ча­стности, в 1990—1991 г. Верховный Совет России принимал распоряжения о разви­тии свободных экономических зон в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Нов­городской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более или менее реально действовали СЭЗ "Находка" в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового креди­та) и СЭЗ "Янтарь" в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.

Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие четких критериев их выделения и ясных правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ бы­ли продуктом лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни регио­нальному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.

На протяжении 1990-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при отсутствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда эконо-

560
¶6.6

Экономическая региональная политика как особая (рорма региональной политики

мически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. Чуть раньше, в 1994 г. по распоряжению правительства создавалась свободная экономическая зона в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходи­мой проработки.

Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов и используемого в них понятия "особая экономическая зона". Первым был принят федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", который установил экономический статус российского эксклава (который обу­словлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне). Далее последовал закон "Об особой экономической зоне в Магаданской об­ласти" (вступил в силу в мае 1999 г.).

Особый экономический статус, подтвержденный на уровне федерального законодательства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определенные усилия для введения экономиче­ских и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полу­независимые экономико-политические образования.

Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. Причем этот закон не предполагает совпадения тер­ритории ОЭЗ с территорией субъекта федерации: речь идет о компактных терри­ториях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного режима. Создание особых экономических зон, совпадающих с целыми субъектами федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Глав­ным и, возможно, единственным претендентом на такую зону является Калинин­градская область с ее особым экономико-географическим и геополитическим по­ложением.

Кроме того, характерным явлением в 1990-е гг. стали внутренние офшорные зоны. В этих ситуациях регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории, от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние офшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и от­дельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогооб­ложения.

Обычно внутренние офшорные зоны создавались в небольших республиках и автономных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингу­шетия (зона экономического благоприятствования "Ингушетия" была создана по

561

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят федеральный закон о Центре международного бизнеса "Ингушетия"), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях офшорного налогового законо­дательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), Республика Алтай ("Эколого-экономический регион "Алтай"). Позднее практику освобожде­ния предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвен­кийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на ее террито­рии (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли)²⁷.

Однако практика внутренних офшорных зон была фактически свернута в 2004 г. в связи с введением в федеральное законодательство нормы, которая запре­тила освобождать предприятия от региональной ставки налога на прибыль (это было наиболее привлекательным стимулом для тех, кто пользовался услугами внут­ренних офшоров). Хотя определенные возможности для сохранения "офшорной" практики у регионов остаются: право снижать региональную ставку налога на при­быль в пределах 4%²⁸ и субсидирование предприятий из регионального бюджета на сумму заплаченных налогов²⁹.

На уровне городов признаки особого экономического режима в России на протяжении многих лет имели ЗАТО — закрытые административно-территори­альные образования (табл. 8). Их количество в России составляет около 40, в основ­ном они относятся к атомной промышленности или министерству обороны. Феде­ральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" был принят в июле 1992 г., после чего в него вносилось множество поправок.

Положение ЗАТО определялось несколькими аспектами:

• 
  ЗАТО зависят от федерального бюджета, поскольку все они получают ежегодные дотации (в федеральном бюджете определяется, какую сумму дотаций получает какое ЗАТО);
  
• 
  ЗАТО занимали совершенно особое положение в субъекте федерации. В ре­гиональные бюджеты налоги, собираемые на их территории, не поступали;
  
• 
  ЗАТО на протяжении многих лет обладали признаками офшорных зон. Некоторые ЗАТО активно использовались компаниями как внутренние офшорные зоны. Однако в конце 1990-х гг. федеральное законодательство было ужесточено.
  

Однако эта ситуация тоже постепенно начала меняться в сторону ликвида­ции особого экономического статуса ЗАТО.

²⁷ В 2003 г. доля федерального бюджета в налогах, собираемых на территории Кал­
мыкии, составила 85%.

²⁸ Этим правом воспользовался Пермский край, который решил снижать на 4% регио­
нальную ставку налога на прибыль для всех своих налогоплательщиков.

²* Иными словами, налог уплачивается, но по специальному соглашению его сумма возвращается компании.

562

¶6.6

Экономическая региональная политика как особая (/юрма региональной политики

Также особый экономический режим предполагается еще для одного типа городов — наукоградов (табл. 9). Соответствующий закон принят в январе 1999 г., но он только определяет статус этих населенных пунктов. Далее на протяжении нескольких лет с помощью президентских указов формировался список науко­градов. Но содержание их особого статуса в целом остается неконкретизирован-ным. Закон, принятый в 2004 г., установил, что статус наукограда с 1 января 2005 г. присваивается правительством России на определенный срок.

Наконец, в особом положении в России находятся северные регионы. Учи­тывая их особые природно-климатические условия, в России формировалось спе­циальное "северное законодательство", регулирующее особенности государствен­ной поддержки этих территорий, льготы тем, кто живет и работает на Севере, и т.п. Можно говорить об особой — северной региональной политике в России. В 1993 г. появился федеральный закон "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". В 1996 г. был принят федеральный закон "Об основах государст­венного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", который действовал до 2004 г.

6.6.6

Позиции регионов-лидеров

Для полного представления о тех аспектах экономической региональной полити­ки, которые имеют непосредственный политический эффект, необходимо сказать о позиционировании регионов, являющихся экономическими лидерами (карты 5, 6 и 7). Их позиционирование определяется следующими аспектами.

• 
  Эти регионы обладают большими финансовыми возможностями, что час­то является стимулом для политических амбиций, стремления к большей фактиче­ской автономии, попыток заставить центр считаться со своими интересами и т.п.³⁰
  
• 
  В рамках перераспределительной модели эти регионы играют роль доно­ров. Они не получают финансовую помощь от центра, а средства, собираемые на их территории, фактически используются для поддержки экономически слабых регио­нов. Это нередко вызывает большое недовольство и политические трения с центром.
  
• 
  В российской практике можно встретить и высказывания, свидетельству­ющие о том, что регионы-доноры недовольны своим статусом и предпочли бы
  

³⁰ В середине 1990-х гг. характерным явлением были "налоговые путчи", когда регио­нальные власти публично объявляли об отказе перечислять средства в федеральный центр (хотя реальных полномочий для этого они не имели: это была публично-политическая игра). Например, такие выступления были характерны для первого губернатора Иркутской области Ю. Ножикова.

563

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

стать получателями федеральной помощи. Парадокс ситуации состоит в том, что политические лозунги превращения региона в донора нередко звучали в выступле­ниях лидеров в регионах-реципиентах, тогда как многие доноры хотели бы полу­чать средства из центра.

К 2000 г. в России произошло существенное увеличение числа регионов-до­норов (в смысле регионов, которые не получают дотации). В 1997 г. их было всего восемь, что подчеркивало огромные контрасты между субъектами федерации. В этот список входили Москва, нефте- и газодобывающие округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), отдельные крупные промышленные регионы (Свердловская, Самарская области и Красноярский край), небольшая Липецкая область с круп­ным промышленным предприятием³¹ и Башкирия.

В 1999 г. число доноров достигло 13, а в 2000 г. — уже 18 (в 2001 г. — 19). Число доноров было равно 18 на протяжении 2002—2004 гг., в 2005 г. оно увеличи­лось до 20, в 2006 г. — до 21 субъекта федерации.

Рост числа доноров объясняется как улучшением экономической ситуации в ряде регионов, так и тенденциями в экономической региональной политике, на­правленными на сокращение числа получателей федеральной финансовой помощи (статус донора отнюдь не означает, что регион процветает и может позволить себе любые расходы).

Анализируя списки регионов-доноров в 1999—2005 гг., можно определить типы регионов, которые на протяжении всего этого времени не получают дотации:

• 
  крупные финансово-экономические центры — Москва и Санкт-Петербург;
  

• 
  преимущественно сырьевые регионы — Ханты-Мансийский и Ямало-Не­нецкий АО, Республика Коми;
  

• 
  экономически развитые республики — Башкирия и Татарстан;
  

• 
  промышленно развитые и частично сырьевые регионы — Красноярский край, Пермская, Самарская, Липецкая области.
  

К числу "неустойчивых доноров" в начале 2000-х гг. можно было отнести следующие регионы:

• 
  Удмуртия (донор в 2004 и 2005 гг.);
  
• 
  Белгородская область (донор в 2001 г.);
  
• 
  Вологодская область (донор с 2000 г.);
  
• 
  Ленинградская область (донор с 2002 г.);
  
• 
  Московская область (донор до 2000 г. включительно);
  
• 
  Нижегородская область (донор с 2000—2001 гг.);
  
• 
  Оренбургская область (донор с 2001 г.);
  
• 
  Свердловская область (донор до 2003 г. включительно и в 2005 г.);
  

¹¹ Новолипецкий металлургический комбинат.

564

¶6.6

Экономическая региональная политика как особая форма региональной политики

• 
  Томская область (донор в 2006 г.);
  
• 
  Тюменская область (донор с 2000 г.);
  
• 
  Челябинская область (донор в 2000 и 2006 гг.);
  
• 
  Ярославская область (донор с 2000 г.);
  
• 
  Ненецкий АО (донор с 2001 г.).
  

Таким образом, в современных российских условиях 20—25 субъектов феде­рации могут считаться финансово благополучными с поправкой на те условия фи­нансового благополучия, которые характерны для нашей страны на данном этапе.

В основном финансовое благополучие регионов определяется наличием до­статочно развитого топливно-энергетического комплекса: запасами нефти и газа (Башкирия, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Оренбургская, Пермская, Са­марская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) и наличием крупной нефтепереработки и нефтехимии (Башкирия, Татарстан, Ленинградская, Нижегородская, Оренбургская, Пермская, Самарская³², Ярослав­ская области, а также Москва).

Вторым определяющим фактором является наличие крупных производств черной и цветной металлургии (Красноярский край, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Оренбургская, Свердловская, Челябинская области).

Наконец, еще одним фактором можно считать столичный статус, который в российских условиях сочетается с более интенсивным развитием, привлечением инвестиций, регистрацией офисов ведущих российских компаний и т.п. (Москва, Санкт-Петербург, отчасти Московская и Ленинградская области).

Финансово-экономическое расслоение российских регионов наглядно де­монстрирует анализ регионов, которые являются лидерами по доле в доходах рос­сийской бюджетной системы.

• 
  Только два субъекта федерации могут считаться действительно крупными поставщиками средств в российскую бюджетную систему. Во-первых, это Москва, хотя ее доля постепенно снижается. По состоянию на 1 января 2005 г. по данным министерства финансов, на территории Москвы было собрано 18,5% всех поступ­лений в российский консолидированный бюджет (т.е. в федеральный, региональ­ные и муниципальные бюджеты вместе взятые). Во-вторых, Ханты-Мансийский АО, где добывается основная часть российской нефти (его доля выросла до 16%, причем по доле поступлений непосредственно в федеральный бюджет этот округ в 2004 г. обошел Москву).
  
• 
  На третьем месте с большим отставанием находится ведущий производи­тель природного газа и довольно крупный производитель нефти — Ямало-Ненец­кий АО (5,5%).
  

-¹² Кроме того, Самарская область является очень крупным центром прибыльного машиностроения (АвтоВАЗ).

565

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Более 3% данные показатели составили в еще двух столичных регионах — Санкт-Петербурге и Московской области. Прочие регионы в лучшем случае форми­ровали от 2 до 3% доходной части российской бюджетной системы. К их числу от­носились две крупные республики — Башкирия и Татарстан и еще три важных про­мышленных региона — Красноярский край. Самарская и Свердловская области.