Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
глава РЕГИОНАЛЬНАЯ И МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 7.1 Системы региональной власти Региональная государственная власть на уровне субъектов федерации (далее — просто региональная власть) представлена в России двумя ветвями власти — исполнительной и законодательной (в качестве синонима законодательной власти в отношении регионального уровня также используется понятие "представительная власть") [Гельман, 1998; Нечаев, 2000; Органы государственной власти..., 1998]. Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организованную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную судебную власть как разновидность региональной власти в связи с наличием единой системы федеральных судов разного территориального уровня, включая региональные и районные суды. Исключение составляют конституционные (уставные) суды, создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные Конституционному суду Российской Федерации, и, с оговорками, мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции и, в терминах политической регионалистики, самого низкого территориального уровня. Задачами региональных конституционных (уставных) судов являются проверка соответствия региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) данного региона, а также толкование региональной конституции (устава). Члены таких судов назначаются региональными законодательными собраниями. Должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов федерации. Мировой судья рассматривает гражданские, уголовные и административные дела в качестве суда первой инстанции. Однако вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям является районный суд, входящий в единую систему судов общей юрисдикции. 588 ¶    7.1 Системы региональной властиСистема региональной власти в России формируется в соответствии с двумя принципами. /. Принцип региональной самостоятельности. Как гласит ст. 77 российской Конституции, "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Предполагается, что регионы создают системы региональной власти на основе своих представлений о наиболее эффективной и соответствующей местным условиям модели. 2. Принцип общефедеральных стандартов. Федеральный центр имеет право определять общефедеральные стандарты, обязательные для использования во всех системах региональной власти. Для этого принимаются федеральные законы, имеющие верховенство на всей территории страны. С помощью этих законов центр регламентирует системы региональной власти, определяя, какие параметры обязательны для использования во всех регионах, а какие определяются самими регионами. Правовое регулирование региональной государственной власти осуществляется российской конституцией, федеральными законами, региональными конституциями (уставами) и иными региональными нормативными актами. История развития российских систем региональной власти тесно связана с историей современного российского федерализма и постепенным усилением роли принципа общефедеральных стандартов в сравнении с принципом региональной самостоятельности. В результате "парада суверенитетов" республики стали явочным порядком с помощью собственных законов формировать системы власти, по многим признакам напоминающие таковые в независимых государствах (введение института выборного президента республики и т.п.). Федеральный центр на первых порах практически не регламентировал развитие этих систем. Переход к выборности региональных руководителей в остальных регионах был очень постепенным и затянулся на несколько лет с 1991 по 1997 гг. Это объяснялось стремлением центра сохранить более жесткий контроль за основной частью страны. При этом использование принципа выборности региональных руководителей не нашло столь широкой и устойчивой поддержки, чтобы считать его консенсусным принципом устройства региональной власти. В 2004 г. всенародные выборы региональных руководителей были вновь отменены. Регламентация систем региональной власти оказалась очень сложным процессом, и борьба за принятие соответствующего федерального закона продолжа- 589 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России лась не один год. Реально принцип общефедеральных стандартов стал использоваться в России только с 1999 г. История федерального законодательства, посвященного системам региональной государственной власти, начинается вскоре после выборов первого состава Государственной Думы. Весной 1994 г. был представлен проект федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон принят Госдумой в марте 1995 г., но Совет Федерации, в составе которого доминировали представители региональной элиты, наложил на него вето. Вето верхней палаты было преодолено Госдумой. Однако после этого вето на данный закон наложил президент, подыгравший таким образом Совету Федерации. В 1996 г. началось рассмотрение нового законопроекта по данному вопросу. На протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся Советом Федерации (в 1997 г., дважды в 1998 г., еще раз в 1999 г.), а также президентом (в 1998 г.). Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в октябре 1999 г. Столь длинная история принятия федерального закона объясняется прежде всего сопротивлением региональных элит. Регламентация региональной власти не устраивала региональные элиты, особенно в республиках, поскольку власть там сформировалась в соответствии с собственными представлениями элит о политической целесообразности и статусе субъектов федерации. Региональную исполнительную власть не устраивало неизбежное введение новым законом институтов парламентского контроля за ее деятельностью, развитие системы сдержек и противовесов, которая присутствовала далеко не во всех регионах. Этим объясняются действия Совета Федерации, который на том этапе представлял интересы региональных элит и прежде всего — региональной исполнительной власти. Президентская власть в России во многом подыгрывала региональной исполнительной власти, поскольку была заинтересована в укреплении своих позиций на местах. Однако в 1999 г. федеральный центр принял принципиальное решение в пользу нового закона, который оказался в числе последних законов, принятых незадолго до отставки Б. Ельцина и определивших развитие ситуации в сторону дальнейшего усиления регламентации уже при В. Путине. Федеральный закон исходит из указанной выше конституционной нормы, предполагая, что система органов государственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, деятельность и полномочия органов региональной государственной власти регулируются как федеральным, так и региональным законодательствами. Федеральный закон не случайно носит название закона "об общих принципах", т.е. имеет рамочный характер. Хотя многие параметры региональной государственной власти определены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций. 590 ¶7.2 Исполнительная власть в субъектах (редерации Сформировавшаяся в России система региональной власти, общая для всех субъектов федерации, включает следующие органы власти:
В России для законодательной ветви региональной государственной власти используется принцип выборности. Проводятся выборы депутатов в законодательный (представительный) орган государственной власти. В то же время принципы формирования губернаторского корпуса в постсоветской России неоднократно менялись в связи с общим неустойчивым форматом отношений между центром и регионами и постоянным стремлением центра осуществлять более жесткий контроль за деятельностью региональной исполнительной власти. 7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации В советский период региональная власть формировалась по принципам, близким к тем, которые используются в парламентских республиках: выборный совет народных депутатов, который в свою очередь формирует подотчетный ему исполнительный комитет совета народных депутатов (в республиках это были Верховный совет и Совет министров соответственно). В 1991 г. эта ситуация была кардинально изменена новыми российскими властями. При этом развитие региональной власти в республиках и остальных регионах происходило по-своему и должно рассматриваться отдельно. На первом этапе постсоветской истории отмечается постепенный переход от назначения губернатора президентом страны к модели выборного губернатора. Модель выборного губернатора в России в значительной степени была заимствована из американского опыта, и по этому параметру, как и по ряду других, Россия следовала в русле американского федерализма. В начале 1990-х гг. губернаторские выборы считались обязательной частью общего процесса демократизации в стране. В то же время развитие именно этой модели в России обусловлено и процессами в 1 В качестве синонимов могут использоваться и такие понятия, как "региональный руководитель", "региональный лидер" и др. 591 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России национальных республиках, где с 1991 г. на волне суверенизации стали избирать своих президентов, с чем вынужден был считаться центр. Первые выборы региональных глав прошли еще в советский период, в июне 1991 г. Основная часть субъектов федерации перешла к выборной модели в 1996— 1997 гг. [Слепцов и др., 1998]. Последним к этой модели должен был перейти Дагестан в соответствии с новой конституцией республики, принятой в 2003 г. Однако в конце 2004 г. начался новый этап, связанный с отменой всенародных губернаторских выборов и переходом к "мягкому назначению" губернаторов президентом страны с утверждением кандидатуры региональным законодательным собранием (см. выше). Переход к модели "мягкого назначения" также является постепенным: назначения производятся по истечении срока полномочий выборных губернаторов или в результате их ухода в отставку (см. ниже). В конце 2005 г. процедура "мягкого назначения" была уточнена, в модели назначенного губернатора были усилены элементы дополняющей ее модели "парламентской республики". 7.2.1 Исполнительная власть в республиках В республиках отмечался постепенный переход от советской системы регионального управления к модели президентской республики с всенародно выборным главой. Этот переход был стимулирован "парадом суверенитетов" и воспринимался в контексте становления республиканской государственности. Федеральный центр не вмешивался в эти процессы, позволив республикам развивать собственные модели региональной власти. Во многих президентских указах начала 1990-х гг. специально оговаривалось, что они не действуют на территории республик. В то же время переходный период оказался очень постепенным. Во многих республиках на протяжении ряда лет сохранялась парламентская форма правления. Первые президентские выборы в российской республике прошли в июне 1991 г. в Татарстане. Эта республика подчеркнула таким образом свои политические амбиции и претензии на повышение статуса. Однако до распада СССР выборы нигде в республиках больше не проводились. Вскоре после распада СССР примерно половина российских республик ввели пост выборного президента и организовали на своей территории первые президентские выборы. В октябре 1991 г. президентские выборы прошли в Чечне (их выиграл Д. Дудаев, взявший курс на достижение полной государственной независимости республики) и Калмыкии. Однако в Калмыкии выборы не состоялись, поскольку ни один из кандидатов во втором туре не смог набрать необходимое по весьма жесткому местному законодательству число голосов. В декабре 1991 — январе 1992 гг. президентские выборы проходили в двух республиках Северного Кав- 592 ¶  7.2 Исполнительная власть в субъектах федерацииказа (Адыгея и Кабардино-Балкария), Марий Эл, Чувашии, Мордовии и Якутии. Чуть позже, в марте 1992 г. своего президента избрала Тува. В Чувашии выборы не состоялись по тем же причинам, что и в Калмыкии. В остальных республиках, таким образом, появились всенародно избранные президенты. Следует отметить, что трансформация власти в республиках в большинстве случаев проходила по одному сценарию. Основные рычаги управления сохраняли в своих руках представители советской и, как правило, национальной номенклатуры. Глава республики, т.е. лицо, занимавшее пост председателя Верховного совета, обычно становился основным кандидатом на президентских выборах и одерживал победу. Новые фигуры пришли к власти только в Чечне (лидер чеченских националистов, генерал Д. Дудаев) и Мордовии (представитель русской демократически настроенной элиты В. Гуслянников). В остальных республиках процесс перехода от модели парламентской республики к модели президентской республики оказывается сравнительно медленным. Он разворачивается в зависимости от темпа принятия республиканских конституций и их содержания, а также укрепления позиций лидеров, готовящихся к выборам. Некоторые республики на первых порах все-таки отказываются от президентской модели и преобразовывают советскую модель управления в модель парламентской республики. Так, в 1993 г. процесс формирования региональной исполнительной власти в новых институциональных рамках идет неровно. С одной стороны, в апреле 1993 г. президента удается избрать в Калмыкии. С другой стороны, в Мордовии в результате борьбы прежней номенклатуры с В. Гуслянниковым пост президента республики был ликвидирован (это решение не признавали российские власти, но оно подтверждено Конституционным судом). Мордовия временно вернулась к модели парламентской республики. Также первые в истории президентские выборы прошли в феврале 1993 г. в Ингушетии, которая была воссоздана в 1992 г. Первые думские выборы в России совпали еще с рядом президентских кампаний в республиках. В этот день состоялись выборы президентов Башкирии и Чувашии, а в начале 1994 г. — Северной Осетии. В апреле—июне 1994 г. главы республик были избраны в Карелии, Республике Коми и Бурятии. Характерной ситуацией для парламентских республик начала 1990-х гг. стала ожесточенная конкуренция между руководством Верховного совета и Совета министров. В республиках возникают элементы двоевластия, поскольку исполнительная власть сосредотачивает в своих руках значительные экономические полномочия и стремится выйти из-под контроля законодательной власти. В ряде случаев именно премьер-министры республик стали главными соперниками председателей верховных советов. При этом последние, занимая более сильные институциональные позиции, везде одержали победу и стали всенародно избранными республиканскими 593 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России руководителями. Так случилось в Северной Осетии, Карелии, Республике Коми и Бурятии2. Следует отметить, что, начиная с 1994 г., не во всех республиках для обозначения должности всенародно избранного главы используется понятие "президент". В Карелии избирается председатель правительства республики, в Республике Коми — просто глава республики. В Дагестане в 1994 г. создается совершенно особая модель управления, вообще не предполагающая всенародные выборы главы (см. ниже). С 1995—1996 гг. в некоторых республиках начинаются уже вторые выборы президентов. В октябре 1995 г. на второй срок избирается президент Калмыкии. Весной 1996 г. проходят вторые в истории выборы президента Татарстана. Также в 1995 г. меняется ситуация в Мордовии, где глава республики временно избирается Конституционным собранием и начинается новый переход к модели выборного главы. Одновременно республики одна за другой продолжают отказываться от модели парламентской республики. В 1996 г. это происходит в Хакасии, в 1997 г. — в Республике Алтай. Первые выборы главы проходят в Мордовии (1998 г.) и Карачаево-Черкесии (1999 г.). Наконец, в 2000 г. отказывается от парламентской модели Удмуртия, где прошли президентские выборы. 7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках К концу 2004 г., т.е. к началу нового этапа формирования региональной исполнительной власти, в российских республиках сложилось несколько моделей. Модель президентской республики использовалась в 14 республиках (главой республики является президент, которого выбирает народ). Ранее она также применялась в Мордовии и Туве, которые от нее отказались. К числу президентских республик относились: Адыгея, Башкирия, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Северная Осетия, Татарстан, Удмуртия, Чечня, Чувашия, Якутия. В 2005 г. из этого списка выбыли Калмыкия и Северная Осетия, и число "президентских республик" сократилось до 12. Само наличие в республиках поста президента вызывало дискуссии на федеральном уровне. Должность президента воспринимается частью политиков и экспертов как рудимент эпохи "парада суверенитетов", неуместный на этапе укре- 2 В Карелии глава правительства в итоге отказался от участия в выборах, в прочих республиках премьер-министры проиграли выборы. 594 ¶  7.2 Исполнительная власть в субъектах федерациипления властной вертикали. Есть точка зрения, что в России не должно быть других президентов в системе государственной власти, помимо президента страны. Были попытки ввести поправки в федеральное законодательство, запрещающие использование понятия "президент" для наименования высшего должностного лица в регионе. Летом 2005 г., подчеркивая свою лояльность центру, власти Северной Осетии приняли решение о переименовании должности регионального руководителя из президента в просто главу республики. За ними последовала Калмыкия. Наряду с президентской в некоторых республиках применялась премьерская модель. Здесь народ выбирал председателя республиканского правительства. Эта модель возникла в регионах, в которых долгое время сохранялась модель парламентской республики. Обычно премьерская модель предполагает сохранение за республиканским парламентом несколько больших рычагов контроля за деятельностью исполнительной власти, чем это возможно при президентской модели. Впервые такая модель была введена в Карелии в 1994 г. (затем Карелия от нее отказалась). В 1996 г. к ней перешла Хакасия, в 1997 г. — Республика Алтай. В 2002 г. по тактическим соображениям правящая элита Тувы решила отказаться от президентской модели в пользу премьерской3. Кроме того, может быть выделена модель главы республики. В этих республиках не используется понятие "президент", и высшее должностное лицо просто именуется главой республики. Данная модель применялась в тех республиках, которые по каким-то причинам не стали вводить президентский пост. Например, в Республике Коми сорвался всенародный референдум о введении поста президента республики, после чего была принята конституция, предусматривающая всенародные выборы первого лица, именуемого не президент, но глава республики. Мордовия экспериментировала с президентским постом в начале 1990-х гг., и, создавая новый политический режим, ее власти решили отказаться от этой должности. Понятие "глава республики" официально использовалось и в Карачаево-Черкесии с ее сложным национальным составом и многочисленными внутренними конфликтами. Поэтому там сначала решили не вводить пост президента и сделали это позднее. Напротив, Карелия отказалась от премьерской модели и ввела пост главы республики. Республика Алтай ввела пост главы республики, который одновременно является и именуется председателем правительства. По сути, понятие "глава республики" является заменой понятия "президент" в отдельных республиках. По состоянию на начало 2006 г. оно является официальным наименованием высшего должностного лица в Республике Алтай, Калмыкии, Карелии, Республике Коми, Мордовии и Северной Осетии. 3 Новая конституция была принята незадолго до истечения второго президентского срока Ш. Ооржака. На следующие выборы Ш. Ооржак пошел по новой конституции, а должность высшего должностного лица стала называться "председатель правительства". 595 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной РоссииСовершенно особая модель использовалась в Дагестане, где можно говорить о региональной дагестанской модели. С 1994 г. высшим органом государственной власти в Дагестане служил Государственный совет, в состав которого входят 14 членов. Каждый член Госсовета являлся представителем одного из народов Дагестана, имеющего, таким образом, статус государствообразующего (в состав Госсовета включаются представители аварцев, агулов, азербайджанцев, даргинцев, лакцев, лезгин, кумыков, ногайцев, русских, рутульцев, табасаранов, татов, цаху-ров и чеченцев). Председатель Госсовета был высшим должностным лицом в республике. Госсовет и его председатель в Дагестане избирались Конституционным собранием — специально созываемым для этого представительным собранием. Конституционное собрание наполовину состояло из депутатов республиканского парламента, наполовину — из делегатов от органов местного самоуправления. Федеральный закон 1999 г. предусмотрел возможность для того, чтобы Дагестан мог сохранить такую форму правления. Тем регионам, которые на момент принятия федерального закона выбирали своих руководителей на специально созываемом собрании представителей, было позволено сохранить такую модель. Возникновение особой региональной модели в Дагестане объясняется крайне сложной этнополитической ситуацией, в которой всенародные выборы президента республики могли нарушить этнический баланс и дать преимущество одному этносу перед другими. В Дагестане проводились референдумы о введении поста президента, но избиратели голосовали против (в июне 1992 и марте 1999 гг.). Необходимостью обеспечить этнополитическую стабильность объясняется создание коллективного полиэтнического органа управления в виде Госсовета. Однако часть республиканской элиты по-прежнему выступала за введение президентского поста, что и было сделано в соответствии с конституцией 2003 г. После истечения срока полномочий действующего Госсовета в Дагестане в 2006 г. должны были пройти президентские выборы, что сделало бы его еще одной президентской республикой. Однако выборность дагестанского президента пришлось отменить уже в связи с изменениями в российском законодательстве в 2004 г. Модель парламентской республики (когда население избирает парламент, который формирует исполнительную власть; главой республики является председатель парламента) не предусмотрена федеральным законодательством, принятым в 1999 г. Поэтому Удмуртия, остававшаяся последним "островком" парламентской модели, все-таки изменила конституцию и провела первые президентские выборы в 2000 г. Ранее довольно долго парламентская модель сохранялась в Хакасии (до 1996 г.) и Республике Алтай (до 1997 г.). В 2003 г. обсуждался вариант ее повторного введения в Башкирии в процессе подготовки к очередным выборам президента республики. Однако в таком случае было практически невозможно обеспечить соответствие башкирского законодательства российскому. 596 ¶  1.2 Исполнительная власть в субъектах федерацииВажно отметить, что принятие федерального закона в 1999 г. и развитие системы общефедеральных стандартов привело к минимизации статусных различий между руководителями республик, использующих разные обозначения своей должности. Ранее президентская модель воспринималась как подтверждение высокого статуса региона и, соответственно, высокого статуса регионального руководителя. Эта модель формировалась по аналогии с федеральной моделью, в которой институт президента "приподнят" над исполнительной властью. Однако в соответствии с федеральным законом все высшие должностные лица являются руководителями исполнительной власти своих регионов. В нынешней ситуации наименования "президент", "глава республики" и "председатель правительства" представляют собой региональные варианты общего понятия "высшее должностное лицо". Поэтому говорить о различных управленческих моделях в республиках нужно с большими оговорками. Эти модели различаются ныне лишь в довольно узких рамках федерального законодательства и уже не воспринимаются как совершенно разные системы региональной власти4. В связи с изменением российского законодательства в конце 2004 г. республики должны были отказаться от всенародных выборов своих руководителей и пользоваться формулой "мягкого назначения". Первыми процесс назначения в первой половине 2005 г. прошли президенты Ингушетии и Татарстана, глава Северной Осетии. Политика рецентрализации и интерес к сохранению власти в руках правящих групп предопределили лояльность правящих республиканских элит к изменению модели формирования региональной исполнительной власти. Помимо прочего это привело к практически полной утрате смысла при использовании понятия "президент" для наименования высшего должностного лица в республике: президент республики перестал быть выборным лицом. Разные наименования высших должностных лиц в республиках сохранились, но наметилась тенденция к прекращению использования понятия "президент". В сущности, на месте прежнего относительного разнообразия с 2005 г. возникла только одна модель — назначаемого главы республики с разными наименованиями должности. 7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России В остальных регионах России отмечается своя история развития института регионального руководителя, возглавляющего исполнительную власть. 4 В этой связи характерно изменение политического дискурса начала XXI в. Президентов и иных руководителей республик в обиходе все чаще называют "губернаторами" по аналогии с "обычными" областями. 597 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной РоссииНа начальном этапе постсоветской истории предполагалось, что выборность региональных руководителей будет вводиться во всех регионах. В августе 1991 г. президент России Б. Ельцин обещал скорейшее проведение выборов. К тому времени в двух городах, впоследствии получивших конституционный статус городов федерального значения, уже прошли выборы: в июне 1991 г., одновременно с выборами президентов России и Татарстана, в Москве и Санкт-Петербурге состоялись выборы мэров. Это — первые примеры выборов региональных глав в российских регионах, помимо республик. На переходный период, однако, был создан новый институт — назначаемого президентом главы региональной администрации (под администрацией здесь понимается орган региональной исполнительной власти). Этот институт использовался в краях, областях, автономной области и автономных округах. Назначения начались сразу после победы российского руководства в августе 1991 г. и продолжались до февраля 1992 г. Они считались временной формой и не распространялись на республики. Ключевым нормативным актом на том этапе стал президентский указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" от 22 августа 1991 г. Назначаемый президентом глава администрации явился важнейшим институтом централизованного контроля в условиях нестабильного государства в начале 1990-х гг. Уступкой региональным элитам была двойная подотчетность главы администрации: его назначение подлежало согласованию с региональным советом, и он оказался подотчетен как президенту, так и совету. На практике региональные советы предлагали президенту одну или несколько кандидатур, из которых обычно и делался выбор. Стабилизирующую роль играла и кадровая политика президента, поскольку главой администрации практически всегда назначался более или менее влиятельный представитель местной элиты. Таким образом, хотя губернаторов назначал президент, в регионах существовала система сдержек и противовесов, и региональная законодательная власть могла влиять на назначение. Однако президент мог и не считаться с предложениями региональных советов. Возникали конфликтные ситуации, когда совет отказывался утверждать назначенного президентом главу администрации. В этих случаях президентский назначенец часто продолжал работать в статусе исполняющего обязанности главы администрации. Поэтому реальное влияние выборных органов региональной власти на главу администрации было ограниченным, и федеральный центр стремился к их дальнейшему ограничению. Переходный период с сохранением института назначаемого главы региональной администрации оказался весьма продолжительным. 24 октября 1991 г. в России был принят закон "О выборах главы администрации" . Верховный Совет 5 Этот закон содержал интересный и далее не использовавшийся ограничительный "ценз легитимности": победитель должен получить не менее 25% голосов от общего числа избирателей в регионе. 598 ¶  7.2 Исполнительная власть в субъектах федерациидаже назначил выборы на 8 декабря 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. выборы были отменены Съездом народных депутатов, который ввел мораторий до 1 декабря 1992 г. Причина таких изменений заключалась в новой позиции российского руководства. Оно опасалось, что в результате выборов только что назначенные главы могут проиграть, и к власти придут противники политики Б. Ельцина. "Опасность" прихода к власти в регионах "противников реформ" была публично озвученной позицией высокопоставленных российских чиновников. В то же время единичные случаи назначения в регионах выборов были. Первая серия выборов в краях и областях приходится на апрель 1993 г., выборы проводились одновременно с всероссийским референдумом. Их инициаторами стали региональные советы, действовавшие в ситуации конфликта с назначенным главой администрации. Эта типичная ситуация стала причиной для проведения выборов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областях. Выборы в Красноярском крае решено было организовать в связи с отставкой действующего главы администрации и стремлением руководства края укрепить свои позиции с помощью выборов. Федеральный центр в этой ситуации занял двойственную позицию. С одной стороны, он был не в состоянии заблокировать проведение региональных выборов в ситуации, когда региональные советы имели значительные полномочия. Дело в том, что съезд народных депутатов России в декабре 1992 г. решил: в конфликтных ситуациях, если губернатор назначен без согласования с советом или если ему выражено недоверие, региональные советы вправе назначить выборы. С другой стороны, в одном конкретном случае — политически важной и экономически значимой Челябинской области центр решил не признавать эти выборы, настаивая на сохранении у власти действующего главы. Последний не принял участия в выборах (в отличие от всех прочих случаев) и остался губернатором. Выборы проходили на фоне ожесточенных споров и судебных разбирательств. Президент страны объявил выборы незаконными на основании решения областного суда, действовавшего в интересах назначенного Б. Ельциным губернатора. Вообще для того чтобы подтвердить свое влияние на процесс региональных выборов, президент принимал решение о назначении избранного главы своим указом, тем самым подтверждая легитимность последнего со своей стороны. Ситуация сложилась таким образом, что во всех конфликтных случаях 1993 г. "ельцинские" губернаторы проиграли, и президент был вынужден считаться с избранием на пост губернаторов других людей, обычно — представлявших прежнюю партийно-советскую номенклатуру. Иная ситуация сложилась в Красноярском крае, где выиграл исполняющий обязанности губернатора В. Зубов, что полностью устраивало центр. В Челябинской области после выборов на некоторое время возникло двоевластие, но назначенный президентом губернатор сохранил рычаги контроля за ситуацией. 599 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России После сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. федеральный центр сохраняет институт назначаемого губернатора и усиливает его позиции в регионах. Так, 7 октября 1993 г. вышел президентский указ "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального подчинения", который снимал ответственность глав администрации перед региональными советами (сами советы вскорости были распущены). Далее, 22 октября 1993 г. вышел новый принципиально важный нормативный акт — указ "Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". В соответствии с этим указом глава администрации назначался и освобождался от должности президентом страны по представлению главы российского правительства. Были ослаблены возможности парламентского контроля со стороны новых законодательных собраний, которые начинают избираться с декабря 1993 г., после роспуска советов. После 1993 г. на рассматриваемой части России сохраняется модель назначаемого губернатора. Притом важным изменением становится ликвидация в регионах элементов "парламентской республики" в виде влияния региональной законодательной власти на назначение губернаторов. Вертикаль исполнительной власти была усилена. Двойственность ситуации с губернаторскими выборами состояла в том, что президент имел право назначать и отстранять от должности всенародно избранных губернаторов. Во время сентябрьско-октябрьского кризиса президент отстранил от должности двух губернаторов, избранных в апреле 1993 г., — А. Сурата в Амурской области и Ю. Лодкина в Брянской области. В то же время мораторий на выборы продолжал действовать (в 1994 г. только в одном регионе, не считая республики, прошли выборы — в Иркутской области6). В октябре 1994 г. в увязке с отменой выборов губернатора Приморского края президент издал указ о пролонгации моратория на выборы (которые считались возможными лишь в исключительных случаях) и утверждении положения, закреплявшего подотчетность глав администраций президенту страны. В некоторых "русских" регионах в тот период отмечаются попытки введения модели, напоминающей парламентскую республику. Суть этой модели заключается в том, что главу администрации избирает региональная легислатура, подобно тому, как в советский период совет формировал исполнительный комитет и избирал председателя этого комитета, игравшего роль регионального правительства. Такие попытки были характерны для регионов, в которых легислатуры конфликтовали с назначенными губернаторами, а среди депутатов преобладали представители партийно-советской номенклатуры, привыкшие к старой системе. 'Также в 1994 г. были назначены, но затем отменены выборы губернатора Приморского края. 600 ¶7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации Наиболее интересен случай создания "парламентской республики" в Алтайском крае в 1995 г. В этом регионе был принят устав, в соответствии с которым главу администрации избирают депутаты регионального совета (законодатели сумели преодолеть вето, наложенное губернатором на принятый ими устав). Некоторые важные полномочия получила в соответствии с уставом областная дума в Читинской области. Однако Конституционный суд в 1996 г. признал положения уставов ряда регионов не соответствующими федеральному законодательству и не допустил восстановления парламентской (т.е. трансформированной советской) модели и в целом смещения баланса отношений между ветвями власти в пользу законодательной власти. В этом заключалась принципиальная позиция федерального центра, укреплявшего исполнительную власть в столице и регионах после событий 1993 г. В 1995—1996 гг. переходный период завершается, и в регионах все-таки начинает вводиться модель выборного губернатора. Переход к повсеместной выборности был подтвержден новым законом о порядке формирования Совета Федерации, который определил, что членами верхней палаты могут быть только всенародно избранные руководители (но не сразу, а начиная с декабря 1996 г.). Поначалу существовали планы проведения выборов в 1995 г. и, в частности, их совмещения с очередными думскими выборами. Однако федеральный центр принял принципиальное решение сохранить назначаемость губернаторов на весь цикл федеральных выборов 1995—1996 гг. Это решение объяснялось необходимостью сохранить административный контроль над региональной исполнительной властью. Указ от 17 сентября 1995 г. "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" переносил все выборы наконец 1996 г. Регионы должны были бороться за проведение в порядке эксперимента более ранних выборов, в связи с чем принимались индивидуальные решения. Первой позволили провести выборы Свердловской области (август 1995 г.). В декабре
"Большой" цикл губернаторских выборов начинается в России в сентябре 1996 г. с выборов губернатора Саратовской области. Основная часть выборных кампаний завершилась в декабре 1996 г. В 1997 г. проводятся последние выборы из этой серии [Политические процессы в регионах России, 1998]. Дольше всех институт назначаемого губернатора сохранялся в Кемеровской области, где центр в конечном итоге предпочел найти общий язык с самым популярным местным политиком А. Тулеевым и назначил его губернатором. После этого в октябре 1997 г. А. Тулеев выиграл выборы в качестве уже не оппозиционера, а назначенного губернатора. 601 ¶Глава 7 Региональная и местная власть и современной России Второй цикл губернаторских выборов прошел в 2000—2001 гг. [Политика в регионах..., 2002; Попова, 2001]. Однако в связи с увеличением срока полномочий некоторых губернаторов до пяти лет и многочисленными переносами выборов далее выделять компактные по времени циклы губернаторских выборов стало сложнее. Третий цикл 2004—2005 гг. губернаторских выборов оказался усеченным, поскольку на уровне федерального законодательства выборность региональных руководителей была отменена. Последние выборы прошли в Ненецком АО в январе—феврале 2005 г. Одновременно с ними начались первые назначения губернаторов. 7.2.4 Основные параметры института губернатора Рассмотрим ситуацию с общефедеральными стандартами и региональными различиями относительно региональной исполнительной власти. 1. Наименование должности. В республиках, как уже говорилось, используются три наименования высшего должностного лица — президент, глава республики и председатель правительства. В прочих регионах обычно используются два наименования — |