Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
глава местной администрации, отстаивающий "муниципальную автономию" (но не претендующий на власть в региональном масштабе); депутат Госдумы; член Совета Федерации; влиятельный федеральный политик с интересами в данном регионе (например, выходец из этого региона), формирующий в регионе свою клиентелу; федеральный чиновник, действующий на территории региона (полпред, главный федеральный инспектор); силовик (прокуратура, управление внутренних дел, управление ФСБ); региональное отделение общероссийской партии или общественно-политическое (в том числе национальное, конфессиональное, узко-территориальное5) движение регионального уровня; федеральная ФПГ; региональная бизнес-группа. В действительности происходит процесс актуализации групп влияния. Он всегда затрагивает только часть возможных групп из указанного выше списка. Другие потенциальные группы могут в данном регионе не сложиться в принципе или же стать элементами более крупных групп. В этой связи важно понять, от чего зависит появление или отсутствие группы влияния. Зная набор гипотетически возможных ситуаций, необходимо изучать реально существующие центры консолидации групп влияния, мотивы и стимулы такой консолидации, интересы, выражаемые группами влияния. Во-первых, расслоение в элите обычно начинается при наличии недоступных возможностей для реализации интересов (экспансия) или стремлении гарантировать эти интересы после проведения их артикуляции и агрегирования (защита). Во-вторых, рассмотрим конкретные факторы консолидации и дифференциации региональной элиты, которые влекут за собой появление реально существующих групп влияния, т.е. стимулируют актуализацию. Эндогенные факторы по смыслу данного понятия действуют изнутри, т.е. непосредственно связаны с властными структурами и действующими в их рамках акторами. 4 Появление такого обособленного центра влияния возможно в ситуации полицен тризма и коалиционности региональной администрации, либо при коллегиальном стиле принятия решений (в отличие от авторитарного). 5 Представляющее интересы города, района, какой-либо части региона. ¶22* ¶675 ¶  Глава 8 Расстановка политических сил в регионах РоссииВластная структура обычно представляет собой иерархически организованную группу, у которой есть свой руководитель (губернатор, спикер, лидер партийной организации и т.п.). Соответственно она воспринимается не только как формально-правовое образование, но и как сплоченное политическое объединение со своими корпоративными интересами, т.е. как иерархически устроенная политическая организация. Превращение органа власти в реальный центр, вокруг которого складывается группа влияния, отчасти зависит от его фактического значения, объема полномочий и возможностей, эффективности их использования. В этой связи, например, институт губернатора во всех известных случаях становится центром кристаллизации группы влияния, а вот с другими властными структурами, действующими в регионе, этого может и не произойти. Другим важным стимулом при формировании групп влияния является наличие лидера, как правило — имеющего определенную автономию в существующих в регионе отношениях и политические амбиции. Как показывает политическая практика, консолидация групп влияния чаще всего происходит вокруг личности и зависит от ее интересов, психологии и т.п. Личные конфликты и амбиции являются мощным политическим стимулом, влекущим за собой дифференциацию политической элиты и ее консолидацию вокруг лидеров. Появление лидера, умеющего заявить о себе, создать команду (группу влияния), связи и механизмы их поддержания, оказывает огромное воздействие на политическую ситуацию и ее изменение. В российском регионе обычно наблюдается формирование клиентел — относительно замкнутых групп. Личностный (клиентельный) фактор создает неформальные основы иерархической организации. Это — "параллельный", "кроссин-ституциональный" и "субинституциональный" формат политических отношений . Экзогенные факторы — это факторы среды, в которой происходит формирование политической ситуации с неизбежным выделением групп влияния. Экзогенные факторы можно условно поделить на экономические, географические, этнические и социальные. Экономический фактор. Целью группы влияния очень часто является экономический ресурс (экономическое решение), достижимый через власть, или экономический проект, нуждающийся в политической поддержке (лоббировании). Борьба за власть как средство реализации экономических интересов является мощным стимулом политической дифференциации и консолидации. При этом группы влияния й Под "кроссинституциональным" здесь понимается формат, когда созданная лидером группа влияния присутствует в двух и более шшстных структурах. "Субинституциональный" формат предполагает, что группа влияния реально контролирует только часть одной властной структуры. 676 ¶8.2 Основы регионального политического анализа могут складываться с целью как защиты контролируемых экономических ресурсов, так и получения новых, проведения экспансии. Условно будем считать, что такие группы формирует деловая элита, а их влияние распространяется на сферу политики (именно так мы условно — в узком смысле — рассматриваем действие экономического фактора на процессы элитооб-разования в регионах). Эти группы имеют экономическую природу в том смысле, что их центром кристаллизации являются представители и группы деловой элиты . Однако для реализации своих целей при наличии осознанной необходимости эти группы начинают активно участвовать в политических процессах и приобретают характер политических групп влияния. Или они становятся частью уже существующих политических групп (например, губернаторской группы, если она готова выражать интересы данного бизнеса). Таким образом, в региональном политическом анализе можно говорить об "экономических" группах влияния. Кроме того, экономический фактор тесно связан с возможностями политического (в том числе предвыборного) фандрайзинга. Как показывает опыт, наличие доступных финансовых ресурсов служит важным стимулом политических амбиций, поскольку открывает возможности для участия в выборах, проведения информационной политики и т.п. Как результат, многие представители бизнеса стремятся реализовать себя в политике, создавая группы влияния и переходя, таким образом, из "чистого бизнеса" в "политическое измерение". Стимулами в данном случае являются как желание развивать бизнес, получив для этого право непосредственного участия в принятии политических решений и "пропуск" в круги правящей политической элиты, так и стремление к личной самореализации, продолжению карьеры в новой сфере. В последнем случае переход из бизнеса в политику может быть мотивирован и неудачами в бизнесе. Географический фактор. Каждый регион представляет собой дифференцированную географическую структуру. Территория, населенный пункт в составе региона может иметь свой политический интерес, вокруг которого происходит консолидация группы влияния. Целью группы является зашита данного интереса на общерегиональном уровне, возможно — борьба за смену приоритетов в региональной политике, осуществляемой внутри субъекта федерации (т.е. субрегиональной политике). Мотивом "географических" групп влияния служит участие в процессах распределения и перераспределения ресурсов на внутрирегиональном уровне в пользу тех или иных территорий, городов и районов. Очень часто такая группа возникает в виде реакции на политику региональных властей, которая воспринимается как несправедливость по отношению к данной территории, лишает ее возможностей для развития и т.п. 7 Следует оговориться, что экономические цели могут быть у групп влияния самого разного происхождения. 677 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России Кроме того, географическая структура является одной из основ, на которой формируются личные отношения между политическими акторами. Принадлежность к одному землячеству остается в России важным фактором сплочения элит. Это ведет к появлению групп влияния, созданных по земляческому принципу. Как правило, в их состав входят люди, которые не просто родились и выросли в одном районе, но и работали вместе. Иными словами, фактор общей территориальной принадлежности (сам по себе определяющий политико-культурную близость, упрощающий коммуникацию, что в политике очень важно) обычно работает вместе с фактором старых личных отношений, возникших на данной территории. Этнический фактор. Данный фактор действует примерно так же, как и географический. Речь идет об еще одном структурном измерении социума. Соответственно возможна консолидация "этнических" групп влияния на основе борьбы за интересы той или иной этнической группы в рамках региона. Другим стимулом для консолидации является сам факт принадлежности к одной этнической группе, что облегчает коммуникационные процессы, создает более тесные, доверительные отношения. Однако следует учитывать, что формирование единых "этнических" групп влияния затруднено внутриэтническими противоречиями, и в роли "этнических" групп выступают земляческие и родственно-клановые объединения субэтнического характера, не являющиеся выразителями общеэтнического интереса. Могут формироваться субэтнические группы влияния на основе субэтнической, часто — родственно-клановой близости. Социальный фактор. Это — еще один фактор, связанный со структурой регионального социума, на этот раз — социальной стратификацией. Возможно появление групп влияния, отстаивающих интересы определенных социальных страт и выступающих с позиций социально-групповой, классовой солидарности. Действие всех эндогенных и экзогенных факторов в каждом конкретном случае влияет на структуру политической элиты и конфигурацию реально существующих групп влияния. При анализе региональной политической ситуации необходимо тщательно изучить влияние всех факторов на структурирование политической элиты. Только в этом случае можно будет понять расстановку политических сил, объяснить существующие конфликты и альянсы и т.п. Уровень сложности ситуации в регионах может быть очень разным. В наиболее простых ситуациях говорят о моноцентризме политической ситуации. В таком случае в регионе явно доминирует одна группа влияния, которая располагает наиболее сильным лидером, контролирует властные структуры и умело объединяет и учитывает (либо подавляет) наиболее значимые экономические, географические, этнические и социальные интересы, не допуская, чтобы на основе какого-либо из них возникла влиятельная враждебная группа. Противоположным случаем является полицентризм, для которого характерно множество групп влияния различного происхождения. 678 ¶ 8.2 Основы регионального политического анализаНадо также иметь в виду, что группы влияния могут иметь простой или сложносоставной характер. Поэтому понятие "полицентризм" употребляется в отношении отдельных групп, если они имеют коалиционный характер или содержат в своем составе автономные субгруппы. Но для избежания путаницы в таком случае лучше все-таки говорить о простых и сложносоставных группах, а понятиями "моноцентризм" и "полицентризм" характеризовать общую ситуацию с расстановкой сил в регионе . Проанализировав действие всех факторов дифференциации (консолидации), нам необходимо определить структуру групп влияния, реально существующих в данном регионе. Для этого проводятся следующие операции.
При проведении первых двух исследовательских операций целесообразно опираться на методы, известные из теории элит.
8 Встречается ситуация, когда в регионе доминирует одна группа влияния, которая имеет при этом сложносоставной характер. 679 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России Для проведения третьей операции необходимы дополнительные экспертные оценки, крайне желательны включенные наблюдения, и обязателен тщательный политический анализ. Наиболее сложной задачей здесь является отделение групп влияния друг от друга, нахождение границ между группами, которые не имеют явно антагонистического характера, решение вопроса о выделении самостоятельной группы или ее отнесения к разряду автономных субгрупп. Во многих конкретных ситуациях единого решения быть не может, и аналитики предлагают разные авторские модели, более или менее точно описывающие конфигурацию сил в регионе. Для разграничения групп влияния следует внимательно изучить уровень самодостаточности, автономии тех или иных объединений. Отношения между группами могут, например, оцениваться с помощью категорий, которыми принято описывать отношения между государственными образованиями и регионами: независимость (тогда речь идет о совершенно разных группах), "конфедерация" (коалиция нескольких условно самостоятельных групп), "федерация" (единая, но сложносоставная группа, которая делится на субгруппы), ограниченная автономия в рамках единой группы (ситуация субгруппы). Для оценки отношений между группами очень важен электоральный анализ, т.е. изучение региональных выборов, а также федеральных кампаний на территории данного региона. Выборы являются кульминацией и важнейшей вехой регионального политического процесса, когда отношения становятся более или менее понятными, поскольку все акторы должны определять позиции, делать ставки, заявлять свои интересы. В первом приближении, например, в случае действия модели выборного губернатора полезно оценить расстановку сил в регионе, проанализировав списки кандидатов на всех губернаторских выборах в его истории и обратив главное внимание на тех, кто смог получить более 10% голосов (что можно считать критерием значимого участия). Следует понимать, что выдвижение собственного кандидата на губернаторских выборах с прицелом на победу является отличительным признаком зрелой и сильной группы влияния. Не будет большим преувеличением сказать, что конфигурация ведущих кандидатов на губернаторских выборах это и была, в первом приближении, расстановка политических сил в регионе. Анализируя ход избирательной кампании, также можно было выявить признаки коалиционное™ в отношениях между группами. Неучастие неформального политического объединения в губернаторских выборах может расцениваться как критерий его локального статуса или же статуса автономной субгруппы в рамках более обширного объединения. Далее, анализ выборов в региональное законодательное собрание и органы местного самоуправления может выявить признаки более сложной структуры. Он определит контуры субгрупп или же тех групп, которые по каким-то причинам не рискуют участвовать в губернаторских выборах самостоятельно, но в то же время реально существуют и открыто продвигают свои интересы в иных, пусть менее важных органах власти, нежели институт губернатора. В условиях модели "мягкого назначения" 680 ¶  8.2 Основы регионального политического анализамуниципальные выборы и выборы в региональные законодательные собрания становятся очень важным критерием, позволяющим анализировать расстановку сил. Таким образом, исследователь выявляет реальных политических акторов и оконтуривает группы влияния. Разобравшись в связях между группами влияния и механизмах их реализации, следует провести типологию региональных групп влияния по их политическому позиционированию. Критериями являются доступ к власти и статус группы с точки зрения ее принадлежности к уровню власти.
9 Изучая локальный политический процесс (уровень города, района и т.п.), можно выявлять весь возможный спектр групп — правящие, оппозиционные, латентно-оппозиционные, амбивалентные и нейтральные функциональные. 681 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России щие локальные группы могут одновременно играть на региональном уровне роль оппозиционных групп. 7. Латентные группы. Эти группы не актуализированы (т.е. не влияют на политическую ситуацию) и не объединены формальными рамками властных структур, с политической точки зрения они являются незрелыми. Их рассмотрение не считается столь уж обязательным в региональном политическом анализе. Однако в глубоком исследовании, предполагающем прогнозирование, необходимо выявить потенциальные группы, которые могут перенести свою деятельность в политическую сферу при возникновении новых обстоятельств. Прежде всего, это — бизнес-группы. Необходимо учитывать, что политическое позиционирование региональных групп влияния не является заданным раз и навсегда. Оно меняется по мере развития регионального политического процесса, в особенности — по итогам региональных выборов и губернаторских назначений. С этой точки зрения региональный политический процесс может рассматриваться как процесс консолидации и деконсо-лидации элит. В этом процессе группы могут появляться, исчезать и менять свое позиционирование. Исследуя политическое позиционирование групп влияния, нельзя не учитывать их отношения с массами. Эти отношения следует оценивать с точки зрения электорального влияния и электоральной поддержки. Электоральный анализ важен для установления этих параметров для различных групп влияния. Уровень электорального влияния и поддержки зависит от примерно тех же факторов, что и формирование самих групп. Например, наличие яркого публичного лидера, обладающего качествами харизматика или успешно раскручивающегося с помощью избирательных технологий, безусловно, усиливает группу и позволяет претендовать на власть в регионе. Группы влияния могут опереться на зависимые электоральные субъекты (чиновники, работники предприятий) и использовать доступные административные и финансовые ресурсы на выборах. Особая связь группы влияния с географическими, этническими или социальными сегментами позволяет претендовать на их консолидированную поддержку. Таким образом, группа влияния создает свой ядерный электорат. Хотя при отмене губернаторских выборов важность этого процесса снижается при одновременном росте значимости теневых лоббистских процедур. Определившись со структурой групп влияния (их идентификация, границы, связи и отношения) и установив их политическое позиционирование, необходимо оценить ресурсную базу. С ресурсами напрямую связаны коренные интересы групп, которые обычно рассматриваются в категориях контроля за ресурсами. Целью может быть сохранение (защита) имеющегося ресурса или экспансия для приращения ресурса. Крайним случаем экспансии является получение власти в регионе, т.е. обретение статуса доминирующей правящей группы. 682 ¶8.2 Основы регионального политического анализа
Каждая конкретная группа располагает своей структурой подконтрольных ресурсов. Ключевой ресурс может быть разным. В одном случае это — крупный политический пост, в другом — бюджетообразующее предприятие, в третьем — ведущий медиахолдинг. Отсюда конкретная конфигурация ресурсной базы. Важно, что обладание этим ресурсом позволяет группе развивать экспансию по самым разным направлениям, проводя диверсификацию ресурсной базы. Итак, установив группы влияния, систему взаимоотношений (позиционирование) и ресурсную базу, мы можем говорить о понимании политической ситуации в регионе. Итогом исследования обычно является документ, который называется "политическим портретом" региона. Его структура соответствует логике регионального политического анализа, т.е. подача материала должна быть организована через 111 Включая, например, воздействие на выборный процесс, которое принято описывать как использование администратипного ресурса. 683 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России описание ситуации в органах власти с обязательным анализом внутренней расстановки сил в каждом из них:
По этим шести позициям может быть описана внутренняя ситуация в органах власти. Предметом анализа являются как формально-правовые аспекты деятельности властных структур в соответствии с федеральным и региональным законодательством, так и расстановка сил, т.е. реальные политические акторы (лидеры, группы) и отношения между ними. Исследование ситуации в каждом конкретном органе власти позволяет обнаружить как целостные группы регионального уровня", так и фрагменты крупных "кроссинституциональных" групп '2. Следующие разделы предполагаемого "политического портрета" посвящены исследованию среды, в которой развиваются политические процессы:
Конечным итогом работы является выявление "реальной" структуры элиты в развитие тех выводов, которые были сделаны при анализе ее формального структурирования: • группы влияния в регионе и их ресурсы. 8.2.3 Региональные политические режимы При определении понятия "политический режим" принято различать "юридический" и "социологический" подходы. В первом случае акцент делается на формальных нормах и государственных институтах, во втором — на реальных средствах и способах осуществления публичной власти и их обусловленности. " Если они целиком связаны с одним институтом. 12 Как правило, только "кроссинституциональные" группы могут претендовать на роль правящих, обладая большим количеством политических опор. 684 ¶8.2 Основы регионального политического анализа "Социологический" подход в отечественной политологии принято считать более адекватным. Например, в соответствии с определением А. Соловьева, политический режим — это "совокупность наиболее типичных методов функционирования основных институтов власти, используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия государства и общества" [Соловьев, 2000, с. 239]. А. Соловьев специально отмечает, что при изучении политического режима важно рассматривать реальную, а не нормативно заданную ситуацию. Использование понятия "региональный политический режим" в отечественной науке считается спорным. Некоторые авторы полагают, что понятие "политический режим" можно использовать только применительно к государству в целом. Другие допускают условное применение понятия в отношении регионов, на которые делится государство, но не для каждого региона и не для каждого государства. Пределы допустимого использования понятия "региональный политический режим" зависят от степени внутренней дифференциации внутристрановой ситуации. На самом деле те же допущения необходимы при определении региональных политических культур, региональных партийных систем и иных территориальных проекций понятий, изначально отождествляемых со страновыми ситуациями. Понятие "региональный политический режим" имеет большую операциональную ценность и потому заслуживает признания (см. также: [Кузьмин и др., 2002; Россия регионов..., 2000; Нечаев, 2000]). Безусловно, вариативность режимов внутри государства сильно ограничена, так же как и автономия этих режимов. Очевидно, что институты власти организованы в регионах одинаково или примерно одинаково. В то же время способы реального функционирования институтов власти могут существенно различаться в зависимости от местных обстоятельств. Например, региональный лидер во многом задает стиль управления, политическая культура определяет порой очень серьезные различия в отношении населения и элит к одним и тем же политическим институтам и т.п. Конечно, следует оговориться, что для того чтобы можно было признать наличие регионального политического режима, государство должно быть гетерогенным (особенно если оно является полиэтническим и тем более поликонфессиональным) и желательно федеративным. Заслуживает внимания точка зрения, что даже в рамках одного гетерогенного государства режимы могут появиться не во всех регионах. Иными словами, нестабильные, аморфные или типовые ситуации в регионах вряд ли могут рассматриваться как зрелые политические режимы или как особые политические режимы вообще. Понятие "региональный политический режим" следует использовать с большой долей условности и осторожности. Наиболее корректным было бы говорить о 685 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России региональных особенностях политического режима и только в ситуациях самых автономных и обособленных региональных сообществ — о "подлинном" региональном политическом режиме. Однако в качестве конвенционального для политической регионалистики понятие "региональный политический режим" (в значении — комплекс региональных особенностей политического режима) имеет право на существование. Региональный политический режим находится в ядре политической ситуации, он в значительной степени определяет эту ситуацию и связанную с ней расстановку сил. Доминирующая в регионе (правящая) группа влияния или коалиция групп определяет особенности политического режима (поэтому ее тоже условно называют политическим режимом, ассоциируя, таким образом, режим и определенную политическую группу). Оппозиционные группы влияния ведут борьбу за свои интересы, к числу которых относится изменение тех или иных аспектов политического режима или его устранение с политической сцены с заменой на принципиально иной. При изучении регионального политического режима используется метод персонификации: режим связывается с личностью конкретного губернатора. Как показывается опыт, такая маркировка очень продуктивна. Практически всегда губернатор является лидером наиболее мощной группы влияния, а его лидерские качества, стиль управления тоже определяют тип политического режима. Формально-правовые ("юридические") параметры регионального политического режима, как правило, мало отличаются от региона к региону, начиная со второй половины 1990-х гг. Поэтому принципиальное значение приобретают реальные особенности режима, а их в условиях российского моноцентризма определяет губернатор, т.е. личность регионального лидера. Возможна следующая типология региональных политических режимов|3: /. По показателю динамики развития. Стабильность принято рассматривать как ключевую характеристику режима. В этой связи режимы делят на стабильные, среднестабильные и нестабш\ъные. Стабильность можно оценивать через поддержание легитимности режима (прежде всего — успешное переизбрание или назначение лидера правящей группы на новый срок), гражданского порядка, допустимого (не критического для единства системы и гражданского порядка) уровня конфликтности. 2. По показателю эффективности функционирования. Режимы можно поделить на эффективные и неэффективные, выбрав при этом определенный критерий оценки эффективности. Обычно критерии эффективности определяются по успешности влияния политического режима на среду, в которой он функционирует. При 11 Данная типология является условной, поскольку многие типы связаны друг с другом, и на практике наблюдается их совпадение. 686 ¶8.2 Основы регионального политического анализа таком подходе эффективность режима может, например, замеряться в экономике (успешная реализация экономических полномочий региональной власти) и выборных процессах (поддержка населения, популярность). 3.По особенностям принятия и реализации политических решений. Региональ ные политические режимы могут рассматриваться как авторитарные (как правило, персонифицированные) и либеральные (более демократические). Понятия "автори тарный" и "либеральный" используются условно, поскольку в государстве с либе ральным политическим режимом не может быть авторитарных региональных ре жимов и т.п. В случае регионального политического режима речь идет скорее о стиле руководства, определяющем соотношение силового давления и компромисса при реализации политических решений. Для авторитарного режима характерны более жесткие способы подавления оппозиции. В зависимости от способа принятия политических решений, режимы можно делить на моноцентрические (единый, обычно — персонифицированный центр) и полицентрические (коллегиальные). Также следует различать режимы доминантные (стремятся к тотальному контролю за всеми сферами жизнедеятельности) и функциональные (действуют только в формальных нормативных рамках).
14 Очевидно, что неугодный режим не обязательно является оппозиционным. Он может не устраивать центр по каким-то иным соображениям, несмотря на подчеркнутую лояльность. 687 ¶ Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России |