Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 69 из 88

Глава исполнительной власти имеет право роспуска законодательного соб­рания. Также он прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая законы или налагая на них вето.

Законодательное собрание может выразить вотум недоверия главе испол­нительной власти (но окончательное решение после изменения законодательства в конце 2004 г. принадлежит президенту). Именно оно разрабатывает нормативные акты, определяющие помимо прочего конкретные полномочия и структуру ис­полнительной власти (но все эти нормативные акты обязательно должны пройти

631

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

через подпись губернатора ). Также законодательное собрание имеет контрольные функции, связанные с контролем за исполнением бюджета региона и внебюджет­ных фондов²¹, порядком управления региональной собственностью.

Регионы самостоятельно определяют такую важную функцию, как согласо­вание с законодательными собраниями назначений высокопоставленных чиновников из региональной исполнительной власти. Наличие такого согласования и его масштабы сильно различаются в регионах, определяя "силу" или "слабость" законодательно­го собрания. Наиболее распространена практика, когда с законодательным собра­нием согласовывается кандидатура первого заместителя губернатора или главы регионального правительства (что напоминает федеральную практику согласова­ния премьер-министра). Однако есть регионы, в которых губернатор ведет всю свою кадровую политику самостоятельно, и никаких согласований не предусмот­рено. Напротив, отдельные регионы предусмотрели согласование с законодатель­ными собраниями назначений большого числа чиновников, например всех замес­тителей губернатора.

В целом используемая в России модель организации региональной власти отличается явным доминированием исполнительной власти. Это доминирование подтверждается статусом главы исполнительной власти, который является высшим должностным лицом субъекта федерации. Сложившаяся в России практика факти­ческого губернаторского контроля за выборами законодательных собраний и за деятельностью этих собраний также не позволяет говорить о равновесном балансе ветвей власти.

7.5

Системы местной власти

Под местной властью следует понимать власть на субрегиональном уровне, который можно условно назвать местным уровнем власти. В российском случае это — власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением двух горо­дов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации. Также возможна организация местной власти на уровне внутригородских районов.

Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть не обязательно строится по принципам самоуправления, она может быть и частью

²⁰ Законодательное собрание может преодолеть губернаторское вето двумя третями
голосов.

²¹ С этой целью региональный парламент может создать контрольно-счетную пала­
ту, подобно тому, как на федеральном уровне действует Счетная палата.

632

¶7.5 Системы местной власти

государственной власти, выстроенной по вертикали. В российских условиях следу­ет различать местную государственную власть и местное самоуправление¹¹.

7.5.1

Конституционные принципы организации местного самоуправления

Местному самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и целая восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации ме­стного самоуправления.

• 
  Организация местного самоуправления для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
  
• 
  Территориальный формат местного самоуправления, привязанный к насе­ленным пунктам и их объединениям. Как гласит Конституция, "местное самоуправ­ление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".
  
• 
  Организационное отделение местного самоуправления от государственной власти. Согласно Конституции, "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".
  
• 
  Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. В частности, по Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и др. Население самостоятельно определяет структуру ор­ганов местного самоуправления.
  
• 
  Выборность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией, "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ст. 130, п. 2). Изменение границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.
  
• 
  Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий в соответствии с законом.
  

Заслуживает внимания определение местного самоуправления, которое дает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 г. Согласно этому закону, "местное

²² По проблематике развития местного самоуправления в современной России см.: |Гельман, 1997; Местное самоуправление п современной России..., 1998; Местное самоуп­равление: теория и практика, 19981 и др.

633

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орга­ны местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

7.5.2

Формирование местного самоуправления в современной России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни го­сударственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, город­ские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправле­нии начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О ме­стном самоуправлении в Российской Федерации".

После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется но­вая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регио­нов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнитель­ной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами ре­гиональных администраций. Исключение составляли главы региональных адми­нистративных центров, которых назначал президент России, так же как и губер­наторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного само­управления от государственной власти. По сути, главы районных и городских ад­министраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ас­социируемые с выборными представительными органами местного самоуправле­ния. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных насе­ленных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного само­управления (пример Владивостока).

634

¶7.5 Системы местной власти

2. Переходный период 1993—1996 гг.

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государ­ственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил обще­федеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был при­нят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Снача­ла это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выбор­ных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов од­новременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996—2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципаль­ное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали го­ворить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновид­ность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия между ре­гионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организа­ции местного самоуправления.

635

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.

• 
  Уточнение территориального формата муниципальных образований. Неко­торые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в насе­ленных пунктах, но не в административных районах.
  
• 
  Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдель­ных населенных пунктах, входящих в их состав.
  
• 
  Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали все­народными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами пред­ставительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при со­хранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).
  

В результате определились наиболее характерные региональные модели ме­стного самоуправления.

• 
  "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные об­разования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные вы­боры глав администраций.
  
• 
  Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные райо­ны. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была со­хранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Кур­ской, Новосибирской и Тюменской областях.
  
• 
  Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всена­родные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных адми­нистраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохра­нить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контро­лировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орлов­ской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых респуб­ликах. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.
  

636

¶7.5 Системы местной власти

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских админи­страций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Баш­кирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регио­нов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборно­сти. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного само­управления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъ­ектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного само­управления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в огра­ничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и со­кращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, опреде­лялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. На­пример, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назнача­лись по контракту.

4. Период после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.

7.5.3

Территориальный формат местного самоуправления

Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:

637

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• 
  поселения, которые делятся на городские и сельские;
  
• 
  муниципальные районы (они включают поселения и расположенные меж­ду ними межселенные территории);
  
• 
  городские округа;
  

• внутригородские территории в городах федерального значения.
Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на

уровне поселений.

Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов²³. Существует раз­личие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении.

Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численно­стью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью насе­ления устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.

Наряду с параметрами плотности населения²⁴ используются параметры до­ступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунк­тов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населен­ных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются посе­лениями, но и не входят в состав других поселений²⁴.

Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключени­ем городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегио­нальном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы²⁶, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).

На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа му­ниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь де-

^ю Аналогично в советское время сельсовет, являвшийся низовой ячейкой местной власти и субрегионального АТД, мог включать несколько сел и деревень, занимая, таким образом, определенную значимую площадь.

²⁴ Низкой считается плотность населения, которая в три и более раза ниже средней для России плотности сельского населения. Соответственно высокая плотность в три раза выше среднероссийской.

^и Для этого решение должен принять сход граждан данного населенного пункта.

²⁶ Для нарезки муниципальных районов существуют свои ограничения. Предполага­ется, что административный центр района должен находиться в пределах транспортной до­ступности для всех поселений в течение рабочего дня. Однако дня труднодоступных местно­стей и территорий с низкой плотностью населения это правило может не использоваться.

638

¶7.5 Системы местной власти

лятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.

Городские округа являются аналогом прежних городов регионального под­чинения. Первые версии закона предполагали установление определенных стати­стических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании город­ских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некото­рых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административ­но-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального зна­чения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "един­ство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муници­пальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения насе­ления. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городско­го хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения огра­ничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.

В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных об­разований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г.

7.5.4

Формирование органов местного самоуправления

Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальным образова­ниям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного самоуправления.

639

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• 
  Должности главы муниципального образования и главы администрации могут занимать разные люди.
  
•