Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
Скачать 7.15 Mb.
|
Глава исполнительной власти имеет право роспуска законодательного собрания. Также он прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая законы или налагая на них вето. Законодательное собрание может выразить вотум недоверия главе исполнительной власти (но окончательное решение после изменения законодательства в конце 2004 г. принадлежит президенту). Именно оно разрабатывает нормативные акты, определяющие помимо прочего конкретные полномочия и структуру исполнительной власти (но все эти нормативные акты обязательно должны пройти 631 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России через подпись губернатора ). Также законодательное собрание имеет контрольные функции, связанные с контролем за исполнением бюджета региона и внебюджетных фондов21, порядком управления региональной собственностью. Регионы самостоятельно определяют такую важную функцию, как согласование с законодательными собраниями назначений высокопоставленных чиновников из региональной исполнительной власти. Наличие такого согласования и его масштабы сильно различаются в регионах, определяя "силу" или "слабость" законодательного собрания. Наиболее распространена практика, когда с законодательным собранием согласовывается кандидатура первого заместителя губернатора или главы регионального правительства (что напоминает федеральную практику согласования премьер-министра). Однако есть регионы, в которых губернатор ведет всю свою кадровую политику самостоятельно, и никаких согласований не предусмотрено. Напротив, отдельные регионы предусмотрели согласование с законодательными собраниями назначений большого числа чиновников, например всех заместителей губернатора. В целом используемая в России модель организации региональной власти отличается явным доминированием исполнительной власти. Это доминирование подтверждается статусом главы исполнительной власти, который является высшим должностным лицом субъекта федерации. Сложившаяся в России практика фактического губернаторского контроля за выборами законодательных собраний и за деятельностью этих собраний также не позволяет говорить о равновесном балансе ветвей власти. 7.5 Системы местной власти Под местной властью следует понимать власть на субрегиональном уровне, который можно условно назвать местным уровнем власти. В российском случае это — власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением двух городов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации. Также возможна организация местной власти на уровне внутригородских районов. Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть не обязательно строится по принципам самоуправления, она может быть и частью 20 Законодательное собрание может преодолеть губернаторское вето двумя третями голосов. 21 С этой целью региональный парламент может создать контрольно-счетную пала ту, подобно тому, как на федеральном уровне действует Счетная палата. 632 ¶7.5 Системы местной власти государственной власти, выстроенной по вертикали. В российских условиях следует различать местную государственную власть и местное самоуправление11. 7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления Местному самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и целая восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации местного самоуправления.
Заслуживает внимания определение местного самоуправления, которое дает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 г. Согласно этому закону, "местное 22 По проблематике развития местного самоуправления в современной России см.: |Гельман, 1997; Местное самоуправление п современной России..., 1998; Местное самоуправление: теория и практика, 19981 и др. 633 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". 7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни государственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, городские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел). 1. Период 1991-1993 гг. Развитие в России специального законодательства о местном самоуправлении начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется новая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регионов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнительной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами региональных администраций. Исключение составляли главы региональных административных центров, которых назначал президент России, так же как и губернаторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался). В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного самоуправления от государственной власти. По сути, главы районных и городских администраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ассоциируемые с выборными представительными органами местного самоуправления. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных населенных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного самоуправления (пример Владивостока). 634 ¶7.5 Системы местной власти 2. Переходный период 1993—1996 гг. Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил общефедеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был принят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Сначала это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора. В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выборных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов одновременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г. 3. Период 1996—2003 гг. На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы. Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципальное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали говорить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновидность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы. На том этапе законодательство позволяло существенные различия между регионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организации местного самоуправления. 635 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.
В результате определились наиболее характерные региональные модели местного самоуправления.
636 ¶7.5 Системы местной власти • "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских администраций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Башкирии, Татарстане и др. Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регионов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборности. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного самоуправления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы). Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного самоуправления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в ограничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и сокращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав. Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, определялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. Например, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назначались по контракту. 4. Период после 2003 г. Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.). Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г. 7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются: 637 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России
• внутригородские территории в городах федерального значения. Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на уровне поселений. Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов23. Существует различие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении. Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью населения устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек. Наряду с параметрами плотности населения24 используются параметры доступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунктов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населенных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются поселениями, но и не входят в состав других поселений24. Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключением городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегиональном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы26, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня). На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа муниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь де- ю Аналогично в советское время сельсовет, являвшийся низовой ячейкой местной власти и субрегионального АТД, мог включать несколько сел и деревень, занимая, таким образом, определенную значимую площадь. 24 Низкой считается плотность населения, которая в три и более раза ниже средней для России плотности сельского населения. Соответственно высокая плотность в три раза выше среднероссийской. и Для этого решение должен принять сход граждан данного населенного пункта. 26 Для нарезки муниципальных районов существуют свои ограничения. Предполагается, что административный центр района должен находиться в пределах транспортной доступности для всех поселений в течение рабочего дня. Однако дня труднодоступных местностей и территорий с низкой плотностью населения это правило может не использоваться. 638 ¶7.5 Системы местной власти лятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти. Городские округа являются аналогом прежних городов регионального подчинения. Первые версии закона предполагали установление определенных статистических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании городских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некоторых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административно-территориальных образований и наукоградов. Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами. Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального значения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "единство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство. Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муниципальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения населения. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городского хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения ограничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти. В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных образований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г. 7.5.4 Формирование органов местного самоуправления Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальным образованиям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного самоуправления. 639 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России
|