Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ Федеральное законодательство предусматривает общий регламент для систем региональной власти. Структура региональной исполнительной власти определяется самим регионом с помощью региональной конституции (устава) и специальных региональных законов. Существующие структуры отличаются определенным разнообразием. Причинами этого разнообразия в используемых в регионах моделях организации исполнительной власти являются: текущий баланс сил между группами влияния, специфика предвыборных кампаний или политических альянсов, личные особенности и предпочтения региональных лидеров, этнополитическая ситуация. Структура исполнительной власти в регионах (региональной администрации) в значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного комитета совета народных депутатов, действовавшего в советский период. Для прежней эпо- 9 Положения закона фактически определяют основные сферы деятельности региональной исполнительной власти, считая таковыми социально-экономическую и экологическую политику в пределах региональных полномочий и компетенции регионов в рамках сферы совместного ведения в соответствии с федеральными законами. ¶20 Зак. 624 ¶609 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России хи была характерна отраслевая структура исполнительной власти, соответствовавшая модели директивного планового управления экономикой. Трансформация этой модели в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структура региональной администрации по-прежнему воспринималась как наиболее правильная и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство региональных руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенклатуры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятельности соответствующих элементов в структуре исполнительной власти: речь шла уже не о директивном управлении, а о государственном регулировании тех или иных секторов экономики. 7.3.1 Структура региональной исполнительной власти Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюрократической пирамиды".
Структура администрации обычно позволяет такие ситуации, когда руководитель какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора. • Наконец, на следующем уровне находятся первые заместители губернато ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко на зывают "простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует ряд стратегически важных направлений. Возможны ситуации, когда он курирует только одно, но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатора исполняет обязанности губернатора в случае его временного отсутствия. Количество первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень редких случаях — три или даже четыре. Трансформация традиционной отраслевой структуры в постсоветский период привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональных администраций. 610 ¶7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ По мере превращения института губернатора в выборный развивалось совершенно особое "отраслевое" направление — политическое. Оно во многом сохранило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались выборы в региональные законодательные собрания, муниципальные выборы, необходимость лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком выполнял чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи решались другой "ветвью власти" — партийной в лице региональных комитетов КПСС. В постсоветский период политические функции были интегрированы в структуру новой региональной администрации и особенно востребованы после перехода к выборности. В результате в региональной администрации произошло выделение двух направлений — политического и экономического. В политическое направление входят структуры, которые занимаются работой со СМИ (в том числе пресс-служба), партиями и общественными организациями, органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и правовое управление администрации, где ведется подготовка нормативных актов. Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в интересах региональной администрации и эффективные связи с общественностью. Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого кардинала" региональной администрации. Политическое направление развито в различных администрациях в разной степени. Более традиционный вариант предполагает, что основные "политические" функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляющего делами администрации. В других случаях аппарат администрации (управление делами) выполняет скорее технические, сугубо организационные функции, а политическое направление курирует специальный заместитель губернатора. Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру, отражающую в общих чертах структуру региональной экономики и существующие приоритеты регионального развития. Например, в некоторых регионах особое внимание уделяется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый заместитель губернатора. Каждый заместитель губернатора или является руководителем важного департамента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства), или курирует несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки (например, социальная политика). Основными отраслевыми блоками в администрации являются:
¶20* ¶611 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России
В некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сферы, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышленность, рыбное хозяйство и др. Все эти направления могут быть представлены отдельными низовыми ячейками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" заместители обычно курируют несколько низовых ячеек, объединяемых по смыслу (например, социальная политика). Как уже говорилось, возможны ситуации, когда руководитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя губернатора (например, финансы или сельское хозяйство). Характерной особенностью многих региональных администраций является выделение общеэкономического направления. Отчасти это соответствует советской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное планово-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений. В условиях перехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но стало выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия нередко имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как минимум, "простого" заместителя. Важным структурным подразделением региональной администрации является представительство региона в федеральном центре. Оно может официально именоваться представительством при президенте, при правительстве или при федеральных органах государственной власти. Для региональной администрации это — подразделение, которое обеспечивает продвижение региональных интересов на федеральном уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были даже случаи, когда руководитель представительства имел ранг одного из первых заместителей губернатора (обычно — "простой" заместитель). Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "первом приближении" расстановку сил в региональной администрации. Наличие единственного первого заместителя характерно для небольших регионов, например автономных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит 612 ¶7.3 Организация исполнительной власти я регионах: сравнительный анализ здравому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный первый заместитель выступает в роли главного доверенного лица губернатора, выполняет его функции во время губернаторских командировок, плотно занимается решением экономических вопросов и пр. Очень часто это конкретный, специально подобранный человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику. Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое ведение наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое направление). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственному комплексу. Однако есть редкие случаи, когда первый заместитель губернатора курирует вопросы, имеющие прежде всего политическое значение. Выбор в пользу того или иного варианта зависит от личности губернатора и расставляемых им приоритетов. Наиболее распространенной и удобной для губернатора в рамках традиционной схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет не допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замыкающей на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влиянию к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на противоречиях между своими первыми заместителями. Что касается распределения полномочий между двумя первыми заместителями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономическая политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в различных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает, что первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически важной для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сельское хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует топливно-энергетический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель выполняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата, внешние связи, работу с органами местного самоуправления. В некоторых администрациях был осуществлен переход к более простой управленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного" уровня заместителей губернатора, который создает эффект громоздкой бюрократической структуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора есть один первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация просто делится на функциональные подразделения — департаменты и т.п. 7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора) Структура исполнительной власти в некоторых регионах предполагает наличие второго лица, которое имеет статус вице-губернатора или вице-президента в республике. 613 ¶Глава 7 Региональная и местная класть в современной России Модель выборного вице-президента (вице-губернатора) предполагала, что на выборах в паре с кандидатом на пост президента республики (губернатора) избирается вице-президент (вице-губернатор). Такая модель использовалась в ряде республик, которые копировали институты власти России в целом (где до 1993 г. существовал пост вице-президента) и суверенного государства. Однако институт выборного вице-президента оказался недолговечным и в России в целом, и в республиках. Дольше всех он сохранялся в Калмыкии и Якутии, а также появился после выборов 2003 г. в Карачаево-Черкесии. В Татарстане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Туве, Чувашии, а также в Чечне (при сепаратистских режимах) он использовался, но на разных этапах был отменен. Кроме того, например, в Татарстане вице-президент был избран в 1991 г. не в паре с президентом, а отдельно, на заседании Верховного совета республики. Посты вице-президентов часто вводились в республиках для решения этно-политических проблем. Самой распространенной была ситуация, когда президент представлял титульный этнос, а вице-президент — русских. Это позволяло мобилизовать русский электорат, частично снять этнополитическую напряженность, улучшить отношения с центром. Но по мере укрепления позиций республиканских лидеров необходимость в посте вице-президента снижалась. Так, в Татарстане в 1995 г. вице-президент был избран спикером республиканского парламента10. В Ингушетии в 1997 г. он перешел на работу в Москву. При этом пост вице-президента отменили. Реформа власти в Туве в 2003 г. вообще привела к ликвидации президентской модели. В Кабардино-Балкарии пост вице-президента был отменен, а занимавший этот пост Г. Губин стал премьер-министром республики. В то же время в некоторых республиках традиционно используется неформальная модель распределения основных постов между ведущими этническими группами, и пост вице-президента в этой связи востребован при решении текущих политических задач. В Кабардино-Балкарии отказ от поста вице-президента произошел в связи с перераспределением функций между тремя основными этническими группами: президентом остался кабардинец, русский вице-президент стал премьер-министром, а должность председателя республиканского парламента перешла к балкарцам (ранее балкарец был премьер-министром). Напротив, в многонациональной Карачаево-Черкесии пост вице-президента ввели для урегулирования межнациональных отношений. На президентских выборах 2003 г. все кандидаты на пост президента оказались карачаевцами, все кандидаты на пост вице-президента — русскими, а должность главы правительства была отдана черкесам. 10 В Чувашии тоже после выборов 1997 г. некоторое время действовал вице-президент Л. Кураков, ставший затем председателем республиканского парламента. 614 ¶7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ В "русских" регионах следует различать официальное и неформальное употребление понятия "вице-губернатор". В обиходе вице-губернаторами часто называют заместителей губернатора. В то же время есть регионы, где вице-губернатор — официальная должность, причем отличная от должности заместителя губернатора. Как правило, вице-губернатор является вторым лицом в региональной администрации. Он мог быть как выборным (в паре с губернатором, в период, когда действовала модель выборного губернатора), так и назначаемым чиновником. Появление института выборных вице-губернаторов было связано с особенностями избирательных кампаний. На выборах кандидат в вице-губернаторы обычно играет роль фигуры, привлекающей дополнительный электорат (либо средства от определенных спонсоров). Поэтому составление пар происходит по принципу взаимодополняющих политических коалиций. Точно так же в республиках пары "президент — вице-президент" создавались по принципу разной этнической принадлежности. Однако модель выборного вице-губернатора находится в слишком сильной зависимости от политической конъюнктуры. Она позволяет эффективно решать сиюминутные проблемы, например, во время избирательной кампании. Но как управленческая модель она не доказала свою эффективность, поскольку ведет к полицентризму, постановке вопроса о преемственности власти (наиболее естественным преемником считается вице-губернатор), самостоятельной игре "неудовлетворенного" своими полномочиями вице-губернатора. Не устоялись формы участия вице-губернаторов в работе региональной администрации, их компетенция в разных регионах сильно различается. Первыми модель выборного вице-губернатора ввели в Москве, где еще в 1991 г. мэр был избран в паре с вице-мэром. Эта модель оказалась заимствована Московской и Калужской областями, а также Еврейской АО. Переход к этой модели осуществила Самарская область, но на переходный период в этом регионе решили назначать вице-губернатора, а потом выборы так и не состоялись в связи с их отменой в России в целом. Затем началась обратная тенденция. В отношении Москвы перед выборами 2003 г. было принято судебное решение, в соответствии с которым наличие поста выборного вице-мэра противоречит федеральному законодательству (дело в том, что федеральное законодательство не предполагало проведение таких выборов, но и не запрещало их). По мнению экспертов, это решение носило частный характер, и было связано с процессами борьбы за власть в Москве. Примечательно, что других регионов оно не коснулось. Правда, Московская область на фоне этих событий сама в 2003 г. отменила пост выборного вице-губернатора. Москва отменила пост назначаемого вице-мэра в 2005 г. после ухода действующего вице-мэра на другую должность. Более устойчивой оказалась в "русских" регионах модель назначаемого вице-губернатора, который является вторым лицом в администрации. Именно к этой 615 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной Россиимодели перешли в Москве и Московской области, отказавшись от "парных" выборов. Однако Москва в 2005 г. отказалась и от этой модели. Практически во всех таких регионах вице-губернатор — крупная, влиятельная фигура. Назначая вице-губернатора, губернатор обычно видит в нем свою главную опору (либо речь идет о его политическом альянсе с ключевой группой влияния"). Зависимость этого лица от губернатора обеспечивается правом отстранить его от должности (для выборных вице-губернаторов это правило не действовало). Как правило, вице-губернатор является куратором политического или общеэкономического направления, а иногда обоих направлений сразу. 7.3.3 |