Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России Развитие отношений "центр — регионы", начиная с 1991 г., прошло через несколько этапов. Каждому из них соответствует определенная модель региональной политики федерального центра и определенные модели поведения региональных властных элит (см. также: [Михайлов, 1998]). В настоящем параграфе описываются основные модели отношений "центр — регионы", характерные для тех или иных этапов. При этом далее по тексту неизбежен повтор сюжетов, о которых речь шла выше. Но в данном параграфе все они рассматриваются еще раз с позиций моделирования и определения изменений в балансе "центр — регионы". 6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг. Модель отношений "центр — регионы" в России в 1991 — 1993 гг. можно назвать постсуверенизационной. Ее формирование стало следствием позднеперестроечных процессов, яркой характеристикой которых явился "парад суверенитетов". В то же время, утвердившись у власти на волне дезинтеграционных процессов, Б. Ельцин должен был найти новый баланс отношений между центром и регионами, чтобы сохранить государственное единство и территориальную целостность страны. Еще одним принципиально новым моментом стала ликвидация КПСС и теперь уже полное исчезновение партийной вертикали. Соответственно требовалось создать новую систему управляемой из центра и устойчивой региональной власти. Баланс отношений "центр — регионы" во второй половине 1991 г. был очевидно смещен в сторону регионов. Суверенизация многих российских республик была реальным политическим фактором. У этого процесса имелись свои ограничители, поскольку почти никто из республик не рассчитывал на международное признание и действительно независимый статус. В то же время уровень централизованного контроля в отношении этой части России был минимальным. 566 ¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России На этом этапе происходит фактическое отделение Чечни. Республика избирает своим президентом Д. Дудаева, который выступает с позиций сепаратизма. Российские законы практически не действуют на территории Чечни. Татарстан демонстрирует принципиальность, отстаивая свой суверенитет. На референдуме он принимает конституцию, не содержащую упоминанию о вхождении в состав России, и избиратели Татарстана поддерживают такую формулировку, как признание Татарстана субъектом международного права. В целом в российских республиках создаются правовые основы для политического и экономического суверенитета, декларируется верховенство республиканских законов над российскими, конституции и местные законы входят в противоречие с российскими. Глубокая регионализация развивается и в процессе укрепления горизонтальных связей между регионами и региональными властными элитами. Еще с конца 1990 г. регионы заняты созданием межрегиональных ассоциаций. В этой ситуации центр начинает создавать новые инструменты политического контроля за регионами, действуя в рамках достаточно узкого "коридора возможностей". Одним из важнейших решений становится создание института губернатора (точнее — главы администрации), назначаемого президентом. Обещанные поначалу губернаторские выборы откладываются, на них объявляется мораторий. Губернатор выполняет функции первого лица в регионе и руководителя исполнительной ветви власти. По сути, областная администрация становится преемником прежнего исполкома совета народных депутатов, и показательно, что многие главы администраций до своего назначения работали председателями облисполкомов. Такая кадровая политика позволила Б. Ельцину привлечь на свою сторону влиятельные группы региональной элиты и сохранить определенную преемственность, а следовательно, стабильность на региональном уровне. На этом этапе закладываются основы модели отношений "центр — регионы", в которой основную роль играют отношения между президентом и губернаторами. Правда, следует отметить, что назначение глав администраций производится только в краях, областях, автономной области и автономных округах. Лишь в этих типах субъектов федерации действует созданная Б. Ельциным новая властная вертикаль. В республиках назначения не производятся. Там действует своя выборная власть, сохранившаяся от советского периода, которая на протяжении ряда лет постепенно сменяется президентской формой правления (проводятся выборы своих президентов). За рамками кадровой вертикали остаются и два города федерального значения, где еще в июне 1991 г. прошли всенародные выборы мэров. Другим новым властным институтом становятся полномочные представители президента. Президент назначает их практически одновременно с главами администраций (причем назначения в республики почти не производятся, по крайней мере на начальном этапе). Полпреды входят в структуру администрации президента и 567 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россииполностью подчиняются федеральному центру. Их задача — контроль за политической ситуацией на местах, в том числе за деятельностью губернаторов и информирование президентской администрации о происходящих процессах. На должности полпредов обычно назначались "демократически" настроенные представители местной элиты, депутаты, интеллигенция, которые отслеживали ситуацию в регионах с точки зрения новых, либерально настроенных слоев правящей элиты. В некоторых случаях это, кстати, приводило к их конфликтам с губернаторами — выходцами из номенклатуры. С конца 1991 г. в России отмечается некоторое выравнивание баланса отношений между центром и регионами в пользу центра. Оно особенно заметно в краях и областях, но мало затрагивает республики. При этом центр принимает федеративную модель как данность, тем более, что отказ от федерализма способствовал бы дальнейшему выталкиванию республик из российского политического пространства. Важным решением становится новое констатирование федерации с помощью Федеративного договора, который был подписан 31 марта 1992 г. С формальной точки зрения подписание этого договора дало старт новой Российской Федерации. Однако оно усугубило проблемы асимметрии. Подписание не одного, а трех договоров, по сути, поделило субъекты федерации на три сорта — республики, края и области, автономную область и автономные округа. Причем Татарстан и Чечня договор не подписали вообще, а Башкирия сделала это с оговорками. Следует отметить, что ни центр, ни региональная власть не отличались на том этапе единством: на всех уровнях шла политическая борьба. В центре президент и исполнительная власть находились в остром конфликте с законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Конфликт между ветвями власти характеризовал и ситуацию в большинстве регионов. Избранные в 1990 г. советы пытались сохранить свое преимущественное политическое положение, в то время как центр поддерживал развитие института губернатора как своего опорного института в регионах. Одним из следствий нестабильной ситуации стало развитие института выборных местных глав. В республиках центр не регламентировал этот процесс, и там проходили выборы президентов. В некоторых краях и областях в апреле 1993 г. прошли первые губернаторские выборы, назначенные местными советами, с чем вынужденно согласился центр (за исключением Челябинской области). Развитие конфликтов на всех уровнях закончилось сентябрьско-октябрь-ским кризисом 1993 г. В результате этого кризиса советская власть была ликвидирована как на федеральном, так и на региональном уровнях. Назначенные губернаторы в большинстве своем поддержали федеральный центр, подтвердив тем самым эффективность президентской вертикали. 568 ¶   6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России6J.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина) Новый этап в отношениях "центр — регионы" начинается после разгона советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения между центром и губернаторами обретают новую завершенность. Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые происходят параллельно на федеральном и региональном уровнях. В обоих случаях идет усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательной власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контроля за исполнительной властью. В регионах формируется моноцентрическая система власти с губернатором во главе, которая является проекцией суперпрезидентской республики, складывающейся, по мнению многих аналитиков, на федеральном уровне. Новые региональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 — начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев попадают в зависимость от губернаторов. Центр с помощью Конституционного суда фактически заблокировал попытки некоторых регионов ввести парламентскую модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законодательными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной власти. Таким образом, влияние губернаторов в своих регионах продолжает усиливаться. Контроль со стороны полпредов становится еще более слабым: фактически полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают под неформальное, но весьма сильное влияние губернаторов. В то же время центр сохраняет вертикаль власти, не допуская пока перехода к выборности губернаторов. Первая серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только в декабре 1995 г., одновременно с думскими выборами. Именно на этом этапе определяются институциональные основы отношений между центром и регионами, характерные для Российской Федерации. В декабре 1993 г. на референдуме была принята новая российская конституция, которая обозначала основные параметры отношений "центр — регионы", в частности конституционные принципы российского федерализма, о которых речь шла выше. Был создан новый политический институт — Совет Федерации, что привело к усилению регионального влияния на федеральном уровне. Возник новый баланс отношений между центром и регионами, несколько выправленный в пользу центра, с более стабильными отношениями, чем на предыдущих этапах. В то же время этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула отношений "центр — регионы" лишь в первом приближении определяется конституцией, в то время как необходимые федеральные законы откладываются на потом. Поэтому значительная часть отношений "центр — регионы" осуществляется в "серой зоне", где отсутствует должное правовое регулирование. 569 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России Складывается характерная модель, в соответствии с которой центр делится полномочиями, идет на уступки в обмен на политическую лояльность, которую демонстрируют региональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г. не предусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борьбы за власть в России предполагала, что представители центра стремятся заручиться поддержкой региональных элит. Выиграв эту борьбу на том этапе и усилив институт президента на федеральном уровне, Б. Ельцин одновременно должен был идти на уступки региональным лидерам, тем самым "покупая" их лояльность. В соответствии с этой логикой вступают в новую фазу отношения центра с республиками. С одной стороны, конституция 1993 г. установила принцип равенства субъектов федерации. С другой стороны, республики автономно развивали собственные властные институты и пользовались выгодами суверенизации, а точнее — тем, что центр мало вмешивался в их внутренние дела. Новой формой компромисса стало заключение договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации. На этапе 1994—1995 гг. они заключались только с республиками, и первой такой республикой стал Татарстан (февраль 1994 г.). Таким образом, в совершенно особой сфере отношений между центром и республиками устанавливается свой новый баланс. В обмен на политическую лояльность и отказ от сепаратизма республики получают возможность в индивидуальном порядке разграничить свои полномочия с центром, который идет на серьезные уступки. Фактически многие республики получают значительную часть не только совместной, но и федеральной компетенции. Договора противоречили конституции и федеральному законодательству, но на это было принято "закрывать глаза". Зато с их помощью удалось решить вопрос о нахождении республик в составе России, хотя и на особых условиях (фактически некоторые республики, начиная с Татарстана, получили всю полноту экономического суверенитета). В целом доминирует тенденция к индивидуализации отношений между центром и регионами: в отсутствие строгого и единого федерального формата и необходимых федеральных законов отношения в значительной степени определяются конъюнктурными и субъективными факторами. Способом консолидации федеральных и региональных элит на том этапе становится создание "партий власти" — политических движений, объединяющих руководителей обоих уровней. Самым ярким примером "партии власти" стало движение "Наш дом — Россия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движение возглавил премьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли участие большинство региональных лидеров, как из краев и областей, так и из республик. На этом этапе баланс остается смещенным в пользу регионов. В то же время появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, все республики за исключением Чечни отказываются от сепаратистских устремлений и демонстрируют лояльность центру, получив взамен индивидуальные договора о раз- 570 ¶ ¶  6.7Моделирование отношений "центр — регионы "е России граничении полномочий и значительно большую компетенцию, чем та, которой располагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится фактически единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр продолжает практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять их от должностей. Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты федерального и регионального уровня в процессе общего и индивидуального торга договариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом становится рыхлая асимметричная федерация. Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996 г. Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг Б. Ельцина, поскольку их устраивала предложенная президентом система отношений. Заметим попутно, что практика заключения индивидуальных договоров о разграничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями. В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к новым моделям отношений "центр — регионы", характерным для второго срока правления Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение баланса в пользу регионов и региональных элит по двум главным причинам:
В результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше зависеть от центра. Одновременно у них появилась возможность прямого влияния на федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента. Федеральный центр, пойдя на эти уступки, начинает искать способы для выравнивания баланса и укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны основные модели отношений "центр — регионы" в 1997—1999 гг., которые можно назвать моделями рецентрализации. 6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов) Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернаторам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России ра- 571 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России ботал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Туровский, 1998]. Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых регионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются президент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размыванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на противоречиях в регионах. Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное местное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций33. Она способствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и федеральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не входит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернаторам 34. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администраций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значительно сокращается. В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует поддержку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по местному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс муниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное решение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между губернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров. " За исключением особой категории мэров областных центров, которых назначал президент страны. ,4 Формально эта ситуация была сложнее, чем в новых отношениях между президентом и выборными губернаторами. В последнем случае действует принцип единства органов государственной власти. Местное же самоуправление отделено от государственной власти. 572 ¶    6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в РоссииВторым противовесом центр пытается сделать уже существующий с 1991 г. институт полпредов. К тому времени данный институт доказал свою неэффективность. Полпреды или попали под губернаторское влияние и не выполняли свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами, что вело лишь к ненужным скандалам. В 1997—1998 гг. федеральный центр делает первую крупную попытку укрепления федерального представительства непосредственно в регионах — с помощью института полпредов. Одним из важных решений становится создание коллегий при представителях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных в регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации их деятельности, согласовании интересов и позиций с помощью регулярно собираемых коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести региональных "федералов" из-под губернаторского влияния и поставить их под определенный контроль чиновников президентской администрации, каковыми являются полпреды. Также проводятся существенные изменения кадрового состава полпредов. Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом для увольнения полпредов. Причем во многих случаях новыми полпредами становятся видные региональные чиновники, зачастую из администраций проигравших губернаторов. Вообще отмечается тенденция к назначению на посты полпредов уже не "демократических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что эти более влиятельные фигуры смогут наладить работу федеральных структур в регионах в интересах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние. Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, чего раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра начинают выражать открытое недовольство особыми правами, которыми пользуются республики. Другими словами, фактическая асимметрия федерации начинает вызывать у центра все большее раздражение. Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае. Здесь, в частности, производится замена полпреда, которым становится начальник УФСБ по региону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся в губернаторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между губернатором Е. Наздратенко и мэром Владивостока В. Черепковым, в котором "молодые реформаторы" фактически поддерживают мэра. Важно отметить, что на этом этапе актуальным становится вопрос о наличии у центра возможности для отстранения от должности всенародно избранных руководителей. В первую очередь речь идет об увольнении губернаторов, однако реальных правовых возможностей для этого центр на том этапе не имеет. В то же время проходят первые эксперименты, связанные с отстранением от должности всенародно избранных мэров. В Бурятии имеет место прецедент, когда мэр Улан-Удэ В. Шаповалов расстается с должностью: суд признает его деятельность не соответствующей 573 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России законодательству, после чего республиканский парламент решает отстранить его от должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности В. Черепкова президентским указом в декабре 1998 г. Однако правовая база федерального вмешательства остается совершенно неразработанной. Следует отметить, что модель 1997 г. не была реализована до конца. На этом этапе происходит не только политико-институциональное дробление на региональном уровне. В центре нет единого подхода к региональной политике, и политика "молодых реформаторов" не получает полной поддержки, являясь лишь тенденцией. Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор Е. Наздратенко сохраняет лидерство в регионе при фактическом согласии центра. В целом возникает важная проблема — разбалансированность региональной политики в связи с борьбой за власть на федеральном уровне и попытками различных групп влияния проводить свою политику. Причиной такой ситуации становится подготовка к смене власти в связи с тем, что Б. Ельцин начинает второй и последний срок своего правления. Одновременно отмечается усиление позиций правительства как одного из центров формирования региональной политики. Эта тенденция объясняется не только ключевой ролью правительства в региональной экономической политике, но и тем, что премьер-министр в российской практике начинает рассматриваться как потенциальный преемник Б. Ельцина. При этом центр все-таки добивается некоторого ослабления губернаторского института и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результатом становится скорее повышение конфликтности на собственно региональном уровне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". Поэтому распад внутрирегиональной властной вертикали сменяется в регионах новой моделью подчинения местной власти — с помощью экономических рычагов. Финансово-экономические ресурсы подавляющего большинства муниципальных образований оказываются мизерными и абсолютно недостаточными для реализации политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, за исключением некоторых "ресурсных" городов, оказывается слабым и не способным к ограничению губернаторской власти. Новый потенциал института полпредов остается нереализованным в связи с отсутствием последовательности в политике центра. 6.7.4 |