Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Договора о разграничении полномочий между центром и регионами Особой формой разграничения полномочий между центром и регионами являются индивидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются центром с конкретными регионами. Эта форма разграничения полномочий предусмотрена конституцией и активно использовалась на этапе 1994—1998 гг. [Договорные принципы..., 1999; Чинарихина, 1996]. 541 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России На первом этапе индивидуальные договора были предназначены для национальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом полномочий в сравнении с другими регионами (нередко в нарушение федерального законодательства). Изначально договор воспринимался как правовой акт, позволяющий закрепить тот или иной регион в составе федерации на особых условиях. Другими словами, это была компромиссная форма отношений с теми регионами, которые претендовали на государственный суверенитет. Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (15 февраля 1994 г.). Напомним, что Татарстан не подписал Федеративный договор о разграничении полномочий и не принял участия в референдуме по проекту российской конституции. В этой совершенно особой ситуации двусторонний договор о разграничении полномочий стал тем самым правовым актом, который определил положение республики в российской территориально-политической системе (в Татарстане распространено мнение, что этот договор определил вхождение республики в состав федерации и условия этого вхождения). В 1994—1995 гг. такие договора заключались только с республиками и в небольшом количестве. Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.), третий — с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром заключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия. Главный интерес привлекают договора, заключенные с теми республиками, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, — Татарстаном, Башкирией и Якутией. Именно они получили наибольшую выгоду от этих договоров.
Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядел следующим образом. 542 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
Со своей стороны Россия сохранила за собой определенные рычаги влияния на экономику Татарстана:
Аналогичные параметры экономического и частичного политического суверенитета были определены договорами и межправительственными соглашениями для Башкирии и Якутии, которые также получили практически полную экономи- 543 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной Россиическую автономию. Так, в соответствии с договором, "в ведении Республики Башкортостан находятся: 1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств;
544 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами 18) иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан". Договора о разграничении полномочий 1994—1995 гг. сыграли важную политическую роль, определив нахождение республик в составе федерации, но одновременно и их особый статус. Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г. Во-первых, резко возрастает число регионов, которые подписывают эти договора. Во-вторых, сами договора становятся в значительной мере шаблонными и уже не предполагают для регионов каких-либо совершенно особых полномочий. В-третьих, договора заключаются уже не только и не столько с республиками, что воспринимается как следование принципу равноправия субъектов федерации. Возникновение данной ситуации было обусловлено политической конъюнктурой. Летом 1996 г. в России прошли президентские выборы, и в процессе подготовки к ним федеральный центр стремился упрочить свои отношения с региональными элитами, рассчитывая на их поддержку. Договор о разграничении полномочий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с региональными властными элитами. Что касается республик, то в 1996 г. договора были подписаны лишь с Республикой Коми и Чувашией, в 1997 г. ни одна республика не удостоилась такого права, в 1998 г. — Марий Эл. В результате 11 республик из 21 к осени 1998 г. не заключили с центром договора о разграничении полномочий, хотя изначально эти договора предназначались как раз для них. Договора не были подписаны с большинством республик Северного Кавказа, с одной стороны, по причине их экономической слабости, с другой — в связи с нежеланием центра усиливать их экономическую независимость в условиях напряженной этнополитической обстановки. Поэтому договора на Кавказе заключили только с наиболее стабильными Северной Осетией и Кабардино-Балкарией. Остались без договоров Карелия (хотя она при этом имела особые финансово-экономические отношения с центром), Мордовия, Республика Алтай, Тува и Хакасия. При этом в начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать договора с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым геополитическим положением, Оренбургская и Свердловская области, обладавшие наиболее прочными лоббистскими позициями (родина премьер-министра и президента соответственно). Перед президентскими выборами большая группа регионов удостоилась права на заключение договоров — Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Тверская области, Санкт-Петербург. ¶18 Зак. 624 ¶545 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной РоссииПринцип политической целесообразности был определяющим при заключении индивидуальных договоров между центром и регионами. На первом этапе речь шла об оформлении особого статуса республик, на втором — о привлечении региональных элит, управляющих электорально и экономически значимыми регионами. После президентских выборов 1996 г. договора подписывались большими порциями и в массовом порядке. При этом их значение резко снизилось, и они уже не давали регионам признаки особого статуса в составе федерации. В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить такой договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром. Летом 1998 г. число таких регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва. В ряде случаев заключались не двусторонние, а многосторонние договора. Так происходило в случае сложносоставного субъекта федерации: здесь договор подписывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского края, Иркутской и Пермской областей). Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в установлении таких индивидуальных отношений. При этом далеко не все крупные и экономически значимые регионы оказались субъектами этих договоров. Например, так и не смогли договориться между собой и с центром Тюменская область и входящие в ее состав автономные округа. В результате ни один из готовившихся с 1996 г. вариантов (четырехсторонний или двусторонние договора) не был реализован. Остались без договоров такие крупные регионы, как Приморский и Ставропольский края, Архангельская, Волгоградская, Кемеровская, Московская, Новосибирская области. Некоторые регионы стремились перераспределить полномочия явочным порядком, через проведение региональных референдумов. Например, Ингушетия не вошла в список регионов, с которыми центр подписал договор. Власти республики активно выступали за передачу им полномочий в сфере судебных и правоохранительных органов. С этой целью они дважды пытались провести референдум, а также предлагали поправки к федеральным законам в Госдуме. В частности, в республике был объявлен референдум по проекту закона "О регулировании отдельных вопросов обеспечения законности и борьбы с преступностью в Республике Ингушетия". Президент республики добивался права назначать районных и городских судей, руководителей всех подразделений МВД и прокуратуры кроме первых лиц, которые назначаются президентом России по согласованию с главой республики. Однако такая форма разграничения полномочий не предусмотрена российским законодательством. Действия президента Ингушетии встретили жесткую реакцию федерального центра, который не допустил проведение референдума. Но даже в случае его проведения никакого перераспределения полномочий между центром и Ингушетией произойти не могло. 546 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами После 1998—1999 г. наметились качественные изменения в практике подписания договоров между центром и регионами. Во-первых, прекратилось само подписание договоров. Во-вторых, в 1999 г. был принят федеральный закон о порядке разграничения полномочий. В-третьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей нормальный баланс отношений между центром и регионами и создающей чрезмерную асимметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров, которые определили особый статус некоторых республик в составе федерации и отчасти подтвердили их государственный суверенитет. Для изменения ситуации и сокращения фактических республиканских полномочий федеральный центр использует принцип верховенства федерального законодательства. Закон 1999 г. предусматривал трехлетний срок приведения всех договоров в соответствие с федеральным законодательством, который истекал к июлю 2002 г. Одновременно определились коренные различия между регионами, подписавшими такие договора. Экономически слабые и политически зависимые от федерального центра регионы стали выступать за расторжение собственных договоров, которые и так мало что им давали. С 2001 г. некоторые губернаторы "русских" регионов высказываются за отмену договоров, потерявших, по их мнению, всякий смысл. В президентском послании В. Путина, обнародованном весной 2002 г., содержалась информация о расторжении 28 договоров, т.е. их большинства. В то же время немногочисленные регионы, которые подписали договора первыми и получили в соответствии с ними реальные полномочия, выступают за сохранение договорной формы отношений между центром и регионами. Среди таких регионов, безусловно, оказался и Татарстан. В 2005 г. начался процесс подготовки и подписания нового договора о разграничении полномочий между центром и Татарстаном, но уже не предусматривающего столь обширные республиканские полномочия, которые были характерны для договора 1994 г. В 2003 г. стала актуальной новая политическая проблема, решение которой выглядит невозможным без подписания договора, — реинкорпорация Чечни, где установился более стабильный пророссийский режим. Очевидно, что без установления особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным решение чеченской проблемы маловероятно. В этой связи началась разработка договора о разграничении полномочий между центром и республикой. Предложения чеченской стороны при этом в значительной мере воспроизводили принципы экономического суверенитета, закрепленные в прежних договорах с Татарстаном и Башкирией. Тема индивидуального разграничения полномочий между центром и Чечней стала, таким образом, причиной возвращения центра к практике договорных отношений с субъектами федерации. ¶18* ¶547 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной РоссииВ целом российское законодательство в соответствии с поправками, внесенными в него в июле 2003 г., предусматривает особый порядок заключения индивидуальных договоров о разграничении полномочий, который призван ограничить применение этой практики.
6.6 Экономическая региональная политика как особая форма региональной политики 6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе Важнейшим политическим ресурсом, которым обладают регионы, является их финансово-экономическая база. Связанные с нею возможности позволяют региону более или менее эффективно отстаивать свои позиции на федеральном уровне. В обратной ситуации регионы могут оказаться в глубокой зависимости от центра. Федеральный центр, проводя экономическую региональную политику, обладает прекрасными возможностями для регулировки и "тонкой настройки" баланса отношений "центр — регионы". С помощью федеральных законов, действующих в экономической сфере, и правительственных решений федеральный центр может 548 ¶  6.6Экономическая региональная политика как особая (рорма региональной политики перераспределять ресурсную базу, усиливая собственные позиции или же позиции регионов. Предпосылкой для экономической региональной политики является неравномерность экономического развития государственной территории, существенные социально-экономические различия между регионами [Бандман, 1996; Иванов, 1998]. В России отмечается значительная экономическая дифференциация (табл. 7, карта 5). Современное расслоение между регионами сложилось в процессе перехода к рыночным отношениям и реализации курса либеральных реформ. В региональном разрезе отмечается усиление межрегиональных контрастов. В ситуации ослабления централизованного регулирования экономики выделились регионы-лидеры, в основном — производители экспортного сырья и продукции первичного передела (углеводороды и металлы). На первые позиции вышел ведущий политический и финансовый центр в лице Москвы. Аналогичное расслоение произошло внутри субъектов федерации, которые поделились на более благополучные административные и индустриальные центры и неблагополучную периферию. В этой ситуации обязательной задачей центра является рациональное перераспределение средств между регионами (а внутри регионов — между городами и районами), позволяющее снизить диспропорции. В противном случае может произойти превышение допустимой амплитуды межрегиональных различий, что угрожает политическому единству государства в связи с опасным совпадением социальной и территориальной поляризации. Механизм перераспределения обычно работает таким образом, что часть средств подлежит централизации, а затем — распределению между регионами, которые нуждаются в поддержке. Экономическая региональная политика в условиях государства с большой амплитудой социально-экономических контрастов имеет неоднозначный политический эффект. С одной стороны, она позволяет решать проблему чрезмерной территориальной контрастности, имеющей огромное геополитическое значение. С другой стороны, такая политика имеет ряд негативных эффектов, известных из мировой практики:
549 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России• "выгода от бедности", когда наиболее зависимым от центра регионам может быть выгодна такая зависимость, поскольку крайняя бедность является гарантией федеральной помощи. 6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика Важным общим показателем является распределение налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями (табл. 7, карты 6 и 7). В 1991 г. доля регионов в консолидированном бюджете России составляла 24%. В дальнейшем отмечается существенная децентрализация финансов, в результате чего сложилось представление о наиболее справедливом распределении налогов между центром и регионами по принципу "50 на 50". На протяжении многих лет распределение налоговых платежей между центром и регионами колеблется вокруг этой цифры. При этом не следует забывать, что "региональная" доля фактически делится на два-три уровня, т.е. ее составляют бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований (одного или двух уровней). Поэтому на собственно региональном уровне идет своя серьезная борьба за финансовые ресурсы в отношениях между субъектом федерации и субъектами местного самоуправления. Если в 2000 г. в федеральный бюджет было зачислено 44,3% всех налоговых платежей, то в 2001 г. — уже 50,3% (что было вполне прогнозируемо, поскольку на увеличение доли федерального бюджета и были направлены изменения в федеральном законодательстве). В 2002 и 2003 гг. этот показатель практически не менялся, оставаясь на уровне примерно 50% (49,3% в 2002 г., 49,1 % в 2003 г.). Регулировка финансовых отношений между центром и регионами в части собственных доходов (а не финансовой помощи) может осуществляться через изменение пропорций распределения налоговых платежей. Эти пропорции должны устанавливаться Бюджетным и Налоговым кодексами. Ранее некоторые пропорции менялись год от года при принятии нового закона о федеральном бюджете, а также при внесении поправок в федеральные законы. Существуют три основных варианта распределения налоговых платежей (также говорят про "расщепление" налогов, сборов и услуг) между уровнями бюджетной системы:
550 ¶  6.6Экономическая региональная политика как особая (jmpMU региональной политики Мировой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличии различных моделей региональной экономической политики в зависимости от соотношения экономических и политических возможностей регионов. Например, австралийская модель предполагает широкие политические полномочия штатов, но в то же время около 80% средств консолидируется в федеральном бюджете, а затем частично возвращается в регионы в виде федеральных субсидий. Напротив, для канадской модели характерна очень сильная бюджетная децентрализация (около 70% средств остается в провинциях). В России с начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. Ярким примером такой политики является централизация одного из ключевых бюджетообразующих налогов — налога на добавленную стоимость. В 1997—1998 гг. в региональные бюджеты поступало 25% НДС. Со II квартала 1999 г. доля регионов понизилась до 15%, и эта ситуация сохранилась в 2000 г. С 2001 г. весь НДС целиком поступает в федеральный бюджет. Напротив, подоходный налог на протяжении всех последних лет целиком или почти целиком поступает в региональные бюджеты. В 2000 г. регионы получили 84% подоходного налога, но уже в 2001 г. их доля повысилась до 99%. Затем подоходный налог вновь стал целиком зачисляться в региональные бюджеты (как это было, например, в 1997 г.). Следует учитывать, что при анализе распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы расчет региональной доли может проводиться с учетом доли муниципальных образований или без нее. В первом случае говорят о консолидированном региональном бюджете, который включает бюджеты муниципальных образований. Во втором случае доходы собственно регионального бюджета и муниципальных бюджетов рассчитываются отдельно. Подоходный налог целиком остается в регионах, но при этом делится между собственно региональным и муниципальным уровнями. Еще один важнейший бюджетообразующий налог — на прибыль делится между центром и регионами по принципу установления федеральных и региональных бюджетных ставок. Ранее этот налог, как и некоторые другие, делился между тремя уровнями — федеральным, собственно региональным и муниципальным (с 2005 г. — только между двумя уровнями, федеральным и региональным). Регионы имеют преимущество и получают основную часть поступлений от налога на прибыль. Основными бюджетообразующими налогами для регионов являются налог на прибыль (который при этом делится между центром и регионами) и подоход: ный налог, который зачисляется в региональные бюджеты20. 211 Заметную роль в бюджетах отдельных регионов играют также акцизы. Акцизы на спирт в России на протяжении многих лет делились пополам между центром и регионами. 551 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной РоссииВ процессе реформы межбюджетных отношений были обновлены принципы распределения доходов между уровнями бюджетной системы (в августе 2004 г. приняты важные поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам).
В бюджетах сырьевых регионов важную роль традиционно играли платежи за пользование недрами. Они имели принципиальное значение для Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, Тюменской области, Ненецкого АО и некоторых других регионов. Ситуация с этими платежами является примером финансовой централизации, связанной с политической тенденцией — считать недра общенациональным богатством. До 2002 г. в соответствии с законом "О недрах" федеральный бюджет получал 40% платежей за добычу углеводородного сырья (нефть, газ и др.) и 25% платежей за добычу других полезных ископаемых22. По распределению доходов между уровнями бюджетной системы, предусмотренному законодательством 2004 г., пополам делятся акцизы на спирт из пищевого сырья и спиртосодержащую продукцию; акцизы на алкогольную продукцию и пиво поступают в региональные бюджеты. 21 Эту ставку поделили между федеральным и региональными бюджетами, см. выше. 22 В случае добычи полезных ископаемых на территории автономного округа этот округ получал указанную региональную долю, а край (область) — платежи за счет феде ральной доли в размере половины от нее. За счет этих платежей формировалась основная |