Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
526 ¶  6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровнебирателями в этом округе. Для региональных элит это является аргументом в отношениях с центральным руководством партий в пользу продвижения своих представителей в партийные списки для обеспечения более высокого результата в региональных партийных округах. Разумеется, наилучшие позиции имеют регионы, которые отличаются наибольшим демографическим весом, имеют наибольшее количество избирателей. С этим прямо связано количество одномандатных округов (в новых условиях — партийных округов, на которые делятся списки) и число голосов, поданных за партию в регионе (что обычно позволяет провести больше своих представителей по спискам). Поэтому наиболее эффективным региональный думский лоббизм оказывался у самых крупных регионов, способных к тому же создать небольшие неформальные группы (Москва, Татарстан, Башкирия, Ростовская область и др.). Интересной особенностью Госдумы в России было создание депутатских групп из депутатов, избранных в одномандатных округах и представляющих различные группы региональной элиты. Такие группы носили характерное название "Российские регионы" или "Регионы России". Время от времени они пытались выступать в роли защитников региональных интересов при рассмотрении тех или иных законопроектов. Однако реформа избирательного и партийного законодательства 2005 гг. закрыла такие возможности, сделав возможными только партийные фракции. 6.4.7 Региональные интеграционные структуры Обеспечение эффективного продвижения региональных интересов требует консолидации региональных элит. На федеральном уровне такая консолидация происходила в формате групп, действующих в органах исполнительной и законодательной власти. На собственно региональном уровне разворачивались процессы горизонтальной интеграции. Различные интегрированные структуры стремились выработать консолидированную позицию и представить ее от имени регионов в целом или региональных групп (ареалов) для привлечения внимания и изменения позиции федерального центра. Главной формой горизонтальной интеграции регионов (региональных элит) являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Создание ассоциаций началось в 1990—1991 гг., т.е. еще во времена СССР, когда в условиях деструктивных процессов региональные элиты искали формы и способы объединения. Крупнейшая ассоциация "Сибирское соглашение" появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь — "Сибирское соглашение", "Большая Вол- 527 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиига", "Центральная Россия", "Северо-Запад", "Черноземье", Северо-Кавказская, Уральская и Дальневосточная. На этапе распада СССР эти ассоциации играли важную роль, обеспечивая взаимодействие региональных элит в отсутствие сильной центральной власти. Немаловажно, что при этом ассоциации не выступали с сепаратистскими лозунгами. Новое укрепление ассоциаций уже как типично лоббистских структур происходит в 1995—1996 гг. Именно в это время региональные объединения предпринимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных составных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассоциаций не произошла по объективным причинам. В условиях огромного и политически раздробленного российского пространства с несовпадающими региональными интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами. Достаточно сказать, что соседние регионы с близкой экономической специализацией часто выступают конкурентами друг другу. Руководители крупных регионов в рамках одной ассоциации боролись друг с другом за лидерство, политическое влияние. В целом наиболее активными в отстаивании общерегиональных интересов оказались региональные ассоциации, объединяющие сильные и притом удаленные от Москвы регионы, — Урал и Сибирь. Федеральный центр начал уделять особое внимание ассоциациям в 1998 г. Тогда в российской политике заявила о себе "восьмерка" — лидеры восьми межрегиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных представителей региональных союзов. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руководителей ассоциаций в президиум нового правительства Е. Примакова. Рост внимания к ассоциациям был обусловлен стремлением федерального центра изменить территориальный формат своей работы с регионами, сделать его "укрупненным". Практика индивидуальных и зачастую клиентельных отношений центра (а точнее отдельных федеральных групп) с регионами к тому времени стала восприниматься как неэффективная. Поэтому руководство российского правительства стало чаще посещать заседания межрегиональных ассоциаций, встречаться с их лидерами и т.п. В развитие этой тенденции в декабре 1999 г. был принят рамочный федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Однако после создания федеральных округов лоббистская роль межрегиональных ассоциаций вновь понизилась. Процессы горизонтальной интеграции стали развиваться на территориальной основе федеральных округов и под патронажем полпредов (началось создание разнообразных координационных структур в федеральных округах при участии региональных элит, главной из которых в итоге стал окружной совет при полпреде). Губернаторы в ряде случаев проявили интерес именно к такой форме интеграции, понимая, что лоббизм через полпредов может оказаться более эффек- 528 ¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне тивным, чем в рамках ассоциаций. Хотя попытки восстановления активности ассоциаций (а также проявления на их заседаниях оппозиционности тем или иным решениям федерального центра в сфере региональной политики) продолжаются. Другое дело, что это оценивается уже не как форма регионального лоббизма, а способ "выпускания пара". Наряду с межрегиональными ассоциациями роль лоббистских структур стремятся играть и ассоциации муниципальных властей. Например, в 1991 г. возник Союз российских городов. В октябре 1998 г. при поддержке федерального центра по указу президента была создана крупная структура с всероссийским охватом — Конгресс муниципальных образований, выступавшая от имени местных властей. Возник целый ряд ассоциаций, созданных по региональному признаку (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России) или по иным основаниям (Ассоциация малых и средних городов России). В то же время муниципальная реформа, запущенная в 2003 г. и вошедшая в активную фазу в 2006 г., предполагает создание новой общероссийской структуры, представляющей интересы муниципальных образований. В этой связи "частные" городские ассоциации могут утратить свое значение. Феномен региональных партий не получил в России большого развития по причине крайне слабых перспектив для таких партий на федеральных выборах в условиях дробной региональной структуры. Попытки создания потенциально более мощных партий, претендующих на межрегиональный статус и объединение на уровне макрорегионов, не имели до сих пор поддержки в связи с отсутствием ресурсов и ярких лидеров (пример Сибирской партии, которую создавал бывший губернатор Новосибирской области И. Индинок). Выступая на федеральных выборах, региональные политические движения всегда пытались войти в альянс с хоть какими-то, пусть слабыми партиями российского уровня. Примером такой региональной инициативы может служить блок "Преображение Отечества", созданный свердловским губернатором Э. Росселем на основе регионального движения "Преображение Урала" и в союзе с некоторыми мелкими российскими партиями. Результат оказался закономерным: блок набрал всего лишь 0,5% голосов (по Свердловской области — 12,1%). Интересным примером стало объединение элит ряда крупных регионов в блоке "Отечество — вся Россия" на думских выборах 1999 г. Здесь, в отличие от "Преображения Отечества", речь шла уже о консолидированных усилиях руководителей Москвы, Татарстана, Башкирии и еще ряда небольших республик и иных регионов. В такой расширенной конфигурации блок региональных лидеров при участии крупного политика федерального уровня Е. Примакова сумел получить 13,3% голосов. Можно обратить внимание на ряд инициатив федеральных политиков и групп влияния по созданию избирательных объединений и партий, декларирующих 529 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России защиту региональных интересов, развитие федерализма и т.п. Однако российский опыт показал, что такие партии имеют мало перспектив, поскольку мотивации голосования за них в стране ослаблены. Одним из примеров была Партия российского единства и согласия (ПРЕС), которая получила поддержку некоторых региональных элит и смогла завоевать 6,7% на выборах 1993 г. Но к 1995 г. влияние ее лидера С. Шахрая резко упало, и ПРЕС набрала только 0,4% голосов. На выборах 1995 г. выступал "Блок-89", позиционируясь в роли представителя интересов всех российских регионов, но такая постановка вопроса совершенно не заинтересовала избирателей (результат — 0,06%). Нельзя признать удачной и попытку создания Партии российских регионов (она стала блокообразующей партией "Родины" на выборах 2003 г., а потом в связи с изменением политической ситуации переименовала себя в "Родину"). Региональные политические движения часто и достаточно успешно выступали на местных выборах. Однако на федеральных выборах такие партии и движения бесперспективны. Поэтому практически отсутствовали региональные партии, регулярно участвующие в федеральных выборах. Нет примеров консолидированных межрегиональных объединений, которые успешно участвовали хотя бы в двух федеральных кампаниях (ОВР отличился всего один раз). Новое партийное законодательство, принятое после выборного цикла 2003— 2004гг., фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия имела реальную общероссийскую сеть1*. Более того, с 2005 г. стало невозможным создание блоков на региональных выборах. Это значит, что региональные элиты уже не смогут создавать свои блоки и на формальной основе региональных отделений не больших общероссийских партий. Таким образом, формирование партий в России на основе артикуляции и агрегирования региональных интересов является практи чески невозможным. Такое принципиальное решение было принято федеральным центром для укрепления властной вертикали, усиления единства российской тер ритории и ослабления роли региональных элит в российской политике. В этой ситуации более надежным и эффективным способом продвижения интересов региональных элит на федеральных выборах и завоевания депутатских мандатов стала активность в рамках партий власти. В российских условиях "партия власти" представляет собой вертикально интегрированное объединение федеральных и региональных властных элит. Федеральные элиты осуществляют более или менее жесткий общий контроль. В то же время элиты тех или иных регионов получают возможность при условии должной лояльности и активности получить опре- ls Например, в соответствии с поправками к закону "О политических партиях", принятыми в декабре 2004 г., более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. 530 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами деленное количество проходных мест в списках. Это позволяет сделать более эффективным думский лоббизм региональных интересов. Кроме того, вхождение в "партию власти" подчеркивает лояльность региональных властвующих элит к федеральному центру и позволяет рассчитывать на лоббирование интересов не только в Госдуме, но и в структурах исполнительной власти. В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты, поскольку поддержка региональных элит критически важна для увеличения электората "партии власти". Поэтому "партия власти" обычно представляет собой прагматическую электоральную коалицию с заинтересованным участием региональных элит [Макаренко, 1998]. Первым примером такого объединения стало движение "Наш дом — Россия" на выборах 1995 г. ОВР имел свою специфику, поскольку в нем была слабо представлена федеральная власть (хотя федеральная элита входила в его состав, достаточно назвать лидера блока — Е. Примакова). К 2003 г. на принципах вертикально интегрированной элитной коалиции возникла "Единая Россия", добившаяся на выборах значительного успеха. 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами 6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом создания и текущей корректировки баланса между центром и регионами. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии сферы совместного ведения центра и субъектов федерации [Современная российская модель..., 1996]. Либеральный принцип предполагает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либерального принципа разграничения полномочий роднит Россию со многими "классическими" федерациями. 531 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной РоссииОсобенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые центр и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика российской ситуации заключается в том, что в ней не предусмотрена "свободная конкуренция" федерального и регионального законодательства в данной сфере. Скорее предполагается, что регионы имеют право на определенное влияние при реализации этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование. Однако по всем вопросам совместного ведения могут приниматься и принимаются федеральные законы, которые в соответствии с известными конституционными принципами имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне собственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые этими законами "рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места для регионального разнообразия ситуаций. Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения может происходить постоянная трансформация текущего баланса "центр — регионы" в связи с детализированным перераспределением полномочий, прежде всего — через федеральные законы. В отсутствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто использовали в рамках этой сферы превентивное законодательство, принимая свои законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что федеральное правовое регулирование отсутствовало. Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и уровень самостоятельности регионального нормотворчества в сфере совместного ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответствие с федеральными. В свою очередь федеральный центр, определяя содержание федеральных законов, принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перераспределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к расширению фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам оставалась небольшая часть возможных полномочий. Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается в том, что регионы обладают конституционным правом на определенную часть полномочий в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения в том виде, как она определена в Конституции, исключительных прав. Однако реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами, с помощью которых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практи- 532 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами ке этот баланс менялся в пользу федерального центра с передачей ему наиболее существенных полномочий в рамках совместного ведения. Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией осуществляется с помощью правовых актов разного типа.
В России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в вопросах разграничения полномочий. |