Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
/. Принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра. В соответствии со ст. 76, п. 1 Конституции федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения федерации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Принцип прямого действия означает, что эти законы действуют на всей территории страны вне зависимости от того, принимаются ли в регионах какие-либо анало- 533 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиигичные законы (региональные законы в этой ситуации не имеют никакой юридической силы). 2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения. Законы и иные нормативные акты, которые принимаются в регионах, не могут противоречить федеральным законам, регулирующим сферу ведения федерального центра и сферу совместного ведения. Конституция прямо говорит, что в случае противоречия в данной ситуации действует федеральный закон. 3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции. Российское законодательство предусматривает, что по всем вопросам региональной компетенции (которые определяются как все вопросы, которые не относятся к сфере ведения федерального центра и сфере совместного ведения) регионы осуществляют собственное правовое регулирование. Более того, для этой ситуации предполагается верховенство регионального законодательства: в случае противоречия между федеральным законом и региональным нормативным актом действует нормативный акт субъекта федерации. Специальное законодательство о разграничении полномочий формируется в России только с 1999 г. В июне 1999 г. был принят федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот закон интересен в частности тем, что в нем были введены общие принципы разграничения полномочий:
В июле 2003 г. возникла новая правовая ситуация, поскольку вопросы разграничения полномочий с этого времени регулируются федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни- 534 ¶  6.5 Разграничение полномочий между центром и регионамительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее — закон "Об общих принципах..."). Прежний закон 1999 г. был отменен. Действующее законодательство в еще более жесткой форме определяет верховенство российской Конституции и федерального законодательства по вопросам разграничения полномочий. Во-первых, закон фактически запрещает перераспределение полномочий между уровнями власти с помощью федеральных законов, договоров и соглашений, не соответствующее нормам Конституции. Во-вторых, ужесточено отношение к превентивному законодательству. Оно признается возможным, но после принятия соответствующего федерального закона о предметах совместного ведения регионы обязаны привести свои законы в соответствие в течение трех месяцев. 6.5.2 Полномочия центра и регионов в России Полномочия федерального центра (сфера ведения Российской Федерации) определяются российским законодательством в соответствии с распространенными в мировой практике тенденциями. /. Внешняя политика и национальная безопасность. Внешнеполитическая сфера, международные отношения, вопросы национальной безопасности относятся преимущественно к компетенции центра. В ведении федерального центра находятся внешняя политика и международные отношения, заключение международных договоров, внешнеэкономические отношения, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Федеральный центр ведает вопросами обороны и безопасности, войны и мира, оборонного производства, продажи и покупки оружия и т.п. К сфере совместного ведения отнесены частные вопросы внешней политики, которые могут затрагивать интересы регионов. Это — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров, режим пограничных зон. 2. Основы политического режима. Федеральное законодательство, устройство федеральной власти, функционирование России как единой территориально-политической системы находятся в исключительной компетенции центра. При этом регионы имеют свои полномочия, позволяющие конкретизировать параметры региональной государственной власти и местного самоуправления в зависимости от региональной специфики. 535 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной РоссииВ ведении федерации находится принятие и изменение российской конституции и федеральных законов. Федеральный центр устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, определяет порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти. В его ведении — федеральная государственная служба. Именно центр отвечает за федеративное устройство и территорию России (что подразумевает сохранение федерализма и территориальной целостности). Вопросы российского гражданства также находятся в исключительном ведении федерации (что исключает серьезную постановку вопроса о гражданстве отдельных республик, если с этим не согласится центр)". В ведении центра находятся и такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств. Однако часть этих полномочий, связанных с непосредственной защитой гражданских прав, имеет отношение к регионам. В сферу совместного ведения входит защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. К совместному ведению также относится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. В сфере совместного ведения находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На практике это значит, что регионы имеют возможность правового регулирования региональной государственной власти и системы местного самоуправления, при том, что общие принципы их организации (общефедеральные стандарты) могут быть установлены с помощью федеральных законов. В сферу совместного ведения также включено обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов конституции и федеральным законам. Вопросы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным решаются и на региональном уровне, поскольку именно регионы должны привести свои нормативные акты в должное соответствие. 3. Судебная власть. Особенностью России является высокая степень централизации судебной власти и прокурорского надзора, а также ряда связанных с ними сфер законодательства. В соответствии с Конституцией в компетенции центра находятся судоустройство и прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполни- 19 В соответствии с Конституцией в ведении центра находится гражданство в Российской Федерации, а не гражданство Российской Федерации. Другими словами, только федеральный центр решает, какие формы гражданства возможны в стране. 536 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами тельное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, федеральное коллизионное право. К сфере совместного ведения отнесены административное и административно-процессуальное законодательство, адвокатура и нотариат. Важным способом влияния регионов является отнесение к сфере совместного ведения кадров судебных и правоохранительных органов, что на практике предполагает те или иные формы согласования назначений. 4.Инфраструктура и стратегические вопросы экономики. Федеральный центр оставляет за собой принципиально важные с точки зре ния общенациональных интересов объекты инфраструктуры, энергетики и т.п. К исключительному ведению центра отнесены федеральные энергетические системы и ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения и связь. Федеральный центр определяет стандарты и эталоны, в частности метрическую систему и исчисление времени, официальный статистический и бухгалтерский учет. В его ведении находятся метеорологическая служба, геодезия и картография, наименования географических объектов. Центр регулирует российскую активность в космосе. В то же время используемая в Конституции постановка вопроса делает возможным создание региональных систем транспорта, связи и иной инфраструктуры, которые, соответственно, оказываются в ведении регионов. 5. Экономика и социальная сфера. Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является разграничение полномочий в сфере экономики и в социальной сфере. К исключительному ведению федерального центра относится создание наиболее общих "правил игры" в экономике и управление федеральными экономическими активами:
К совместному ведению отнесены следующие вопросы: • разграничение государственной собственности (что предполагает наличие региональной государственной собственности наряду с федеральной государствен ной собственностью); 537 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России
Особенностью современного российского законодательства является продолжающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения. С этой сферой связаны основные конфликты. В ситуации слабого регионального влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг. политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного ведения в свою пользу. Ярким примером стала отмена в 2004 г. "правила двух ключей", присутствовавшего в прежней редакции федерального закона "О недрах". В соответствии с законом лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на федеральном уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законодательство о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены правила "двух ключей" участие региональных властей в лицензировании добычи ценных полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало очень ограниченным (решение принимается на федеральном уровне, региональные представители входят в состав государственной комиссии), и их основные полномочия свелись к лицензированию добычи общераспространенных полезных ископаемых (месторождения строительных материалов и т.п.). Некоторые региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым отказаться от сферы совместного ведения и четко определить, какие полномочия относятся к федеральным, а какие — к региональным (с такими предложениями, в частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные с фактическим переделом сферы совместного ведения и ущемлением региональных интересов, могут привести в перспективе к принципиальному изменению ситуации в случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может стать пере- 538 ¶   6.5 Разграничение полномочий между центром и регионамиход к установочному принципу по индийскому образцу. При сохранении либерального принципа может быть использован вариант, не предполагающий наличия сферы совместного ведения, но с расширением и детализацией полномочий федерального центра за счет тех полномочий, которые уже фактически относятся к его ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения. Другой важной тенденцией является фактический раздел сферы совместного ведения на две части в соответствии с поправками к закону "Об общих принципах...", принятыми в июле 2003 г. Причиной для такого раздела стало введение принципов финансирования предметов ведения. Закон делит предметы совместного ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из федерального бюджета, и те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совместного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено изменение и уточнение данного законодательства. Определенная централизация полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федерального закона № 122 (который принято называть законом о "монетизации льгот"). В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные федеральные чиновники при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых "частных" экономических полномочий региональным властям. В инициативах представителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о передаче регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с одновременной передачей необходимых субвенций из федерального бюджета. В частности, говорилось об управлении недрами, водными и лесными ресурсами, землеустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости, образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуатации федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным центром остались бы на региональном уровне только силовые структуры, территориальные управления Центробанка, почтовая служба. В целом практика "тонкой настройки" отношений между центром и регионами через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения может быть постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной практики одного только 2004 г. • В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий между центром и регионами были уточнены или изменены с помощью закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 539 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной РоссииФедерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" (закон о "монетизации льгот" № 122-ФЗ). • В самом конце 2004 г. был принят закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований". В продолжение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета представила доклад "О совершенствовании механизма федеративных отношений". В частности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце 2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный список полномочий. Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законодательства может быть постоянным. 6.5.3 Полномочия автономных округов В совершенно особом положении находятся автономные округа в связи с распространением на их территории фактической юрисдикции краев (областей). Данный процесс начался в июле 2003 г. в связи с принятием поправок к федеральному закону "Об общих принципах...". В рамках региональной компетенции автономные округа осуществляют полномочия самостоятельно и за счет собственных бюджетных средств. Край (область) реализуют на всей своей территории, включая автономные округа, целый ряд полномочий:
Таким образом, автономные округа, в отличие от остальных субъектов федерации, с 1 января 2005 г. осуществляют лишь 17 полномочий из 41, которые регионы финансируют за свой счет, остальные 24 полномочия отошли краям (областям). 540 ¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами К числу полномочий, которые осуществляются на территории автономных округов краями (областями), относятся многие вопросы социальной, аграрной и транспортной политики. Например, это организация пригородного и межмуниципального транспортного сообщения и содержание соответствующих автомобильных дорог. Край (область) отвечает за поддержку сельского хозяйства на всей территории и планирование использования земель сельскохозяйственного назначения. К краям (областям) отходят важные вопросы социальной поддержки населения, начального и среднего профессионального образования, специализированной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования и др. Важно также отметить, что только края (области) имеют право на привлечение заемных средств. Именно края (области) проводят политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которая в российских условиях является важнейшим политическим инструментом. Вообще по целому ряду полномочий край (область) начинает напрямую работать с муниципальными образованиями, входящими в состав автономных округов. Гипотетически возможно изменение общего порядка разграничения полномочий между краями (областями) и автономными округами с помощью индивидуальных договоров и федеральных законов (например, специальных законов по конкретным автономным округам). Автономный округ вправе передать краю (области) часть своих региональных полномочий, если он считает, что не в состоянии их выполнять. Напротив, край (область) может добровольно поделиться переданными ему полномочиями на территории автономного округа, если две стороны подпишут соответствующий договор (посредством этого договора число полномочий, осуществляемых автономным округом за свой счет, может быть увеличено по сравнению с предполагаемыми семнадцатью). Федеральный закон также может наделить автономный округ несколько большим объемом полномочий из сферы совместного ведения. Однако корректировка ситуации с разграничением полномочий в реальной политике означает необходимость использования заинтересованными автономными округами лоббистских рычагов при условии лояльного отношения к таким попыткам края (области), что обычно не соответствует его интересам. 6.5.4 |