Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Роспуск региональных органов законодательной власти Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в июле 2000 г. были разработаны аналогичные санкции в отношении законодательных органов власти в регионах. Отличие на первом этапе состояло в том, что президент не имел права на роспуск регионального законодательного собрания своим указом (что связано с разделением ветвей власти). Поэтому процедура выглядела несколько иной. Повод для роспуска регионального законодательного собрания центром возникал в том случае, если принятый им нормативный правовой акт (в том числе конституция или устав субъекта федерации, региональный закон) признаны противоречащими российской конституции и федеральным законам. Наличие противоречия, как и в случае с губернаторскими нормативными актами, устанавливал суд. Президент России в соответствие с законом имел право направить в региональное законодательное собрание представление о приведении регионального нормативного акта в соответствие с федеральным законодательством. Первая проба, кстати, была проведена В. Путиным в мае 2000 г., когда он обратился с таким представлением в парламент Башкирии. Право вынести предупреждение региональному законодательному собранию президент получал в случае, если оно уклоняется от исполнения судебного решения. Срок на приведение нормативного акта в соответствие с российскими законами составлял в этом случае шесть месяцев (либо суд может предусмотреть иной срок). После окончания этого срока суд мог принять решение о том, что в результате бездействия регионального законодательного собрания возникли препятствия для реализации закрепленных в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае принятия судом такого решения президент мог своим указом вынести предупреждение органу региональной законодательной власти. После президентского предупреждения законодательное собрание должно было в трехмесячный срок привести нормативный акт в соответствие с российским законодательством. Если этого не происходило, то президент получал право внести в Госдуму проект закона о роспуске законодательного собрания". Окончательное 11 Закон предполагал, что срок вынесения президентом предупреждения законодательному собранию и внесения в Госдуму проекта закона о его роспуске не мог превышать один год с момента принятия судом решения о несоответствии нормативного акта федеральному законодательству. 510 ¶6.3 Правовые механизмы и институты (/хдерального вмешательства и централизованного контроля решение принимает Госдума в виде закона (его проект должен быть рассмотрен в течение двух месяцев после внесения президентом). Вступление в силу соответствующего закона и означает роспуск регионального законодательного собрания. Таким образом, процедура роспуска регионального законодательного собрания предполагалась на первом этапе сложной и длительной. Как и в случае с губернаторами, главным для центра было само создание соответствующей нормативной базы на федеральном уровне. При этом прецедентов роспуска законодательных собраний в соответствии с этим законом не было. В результате изменений федерального законодательства во второй половине 2004 г. процедура роспуска региональных законодательных собраний стала более простой, а к возможным поводам добавилось неутверждение предложенного президентом кандидата в губернаторы. Эти меры серьезно усилили влияние федеральных властей на региональные законодательные собрания. Во-первых, президент получил прямое право роспуска законодательного собрания своим указом, исключив из этого процесса Госдуму. Во-вторых, одной из причин для применения санкции стал отказ региональных депутатов утвердить предложенного президентом кандидата на пост губернатора. Такое право у президента появляется в случае второго или третьего отклонения кандидатуры (при этом президент может выбирать между роспуском законодательного собрания, согласительными процедурами и консультациями и решением все-таки предложить другого кандидата). 6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти Еще одним важнейшим институтом федерального вмешательства является временное изъятие полномочий у региональной власти и их передача для исполнения федеральными властями. Этот институт был создан в результате внесения поправок в российское законодательство в 2003 г. (при этом некоторые нормы должны вступить в силу в 2007 г.). Законодательство определяет перечень ситуаций, в которых полномочия региональных властей могут быть переданы федеральному центру. 1. Возникновение чрезвычайной ситуации (стихийное бедствие, катастрофа, иная чрезвычайная ситуация12). Для такого случая российский закон определяет наличие ситуации, когда региональная власть отсутствует или не может быть сформирована. 12 К разряду чрезвычайных ситуаций могут быть отнесены не только природные катаклизмы, но и политические конфликты — вооруженные столкновения, массовые выступления и т.п. 511 ¶      Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной РоссииВ этом случае глава государства по согласованию с Советом Федерации принимает решение о новой схеме управления регионом, действующей до истечения чрезвычайной ситуации. Президент издает указ, определяющий, какие федеральные органы государственной власти будут временно исполнять какие полномочия на территории данного региона. Создание этой нормы стало первым шагом по развитию в России института прямого президентского правления. В дальнейшем стали возникать предложения о том, чтобы прямо ввести эту норму в российское законодательство и использовать в отношении нестабильных регионов, в частности некоторых национальных республик. 2. Признаки финансовой несостоятельности региона (превышение просрочен ной задолженности уровня в 30% от собственных доходов регионального бюджета). В этой ситуации в регионе создается временная финансовая администрация, т.е. вводится внешнее финансовое управление на срок до одного года (оно стало возможным с 1 января 2007 г.). Соответствующее решение принимает Высший арбитражный суд по ходатайству правительства России. 3. Признаки финансовых нарушений (наличие установленных судом наруше ний федерального законодательства13 при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета). В таком случае решение о временном осуществлении полномочий федеральной властью принимается президентом и (или) правительством России с одновременным изъятием субвенций. 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне 6.4.1 Особенности российского бикамерализма Бикамерализм федеративного типа возник в отечественной истории во времена СССР. На уровне Союза функционировал двухпалатный парламент, одна из палат которого называлась Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с разным статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асим- " Включая в данном случае нормативные акты президента и правительства. 512 ¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне метричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и прочие союзные республики. При формировании обновленной Российской Федерации после распада СССР встал вопрос о создании двухпалатного парламента, соответствующего принципам построения независимого федеративного государства. В 1991—1993 гг. велась проработка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали статус суверенных государств, одним из возможных принципов российского бикамера-лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных частей федерации — национально-территориальных автономий и "русских" регионов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками, было заявлено, что доля представителей автономий должна составить не менее половины всего состава одной из палат нового российского парламента. Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и отстаиваемый в новых формах республиками, был заменен принципом равенства всех субъектов федерации. В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий институт регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации — одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Федерального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональными палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то же время принципиальных различий. В целом можно говорить об особой модели, которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой модели, что позволяет менять некоторые "частные" принципы формирования Совета Федерации с помощью специальных федеральных законов. Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру российского парламента. В этой же статье, в п. 2 установлен конституционный принцип формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". По Конституции конкретный порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом, что позволяет менять этот порядок (разумеется, в рамках принципа формирования Совета Федерации, определенного соответствующей статьей Конституции). Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности. 1. Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике называется верхней палатой. Понятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве синонима Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней палатой. Представление об иерархии отношений между двумя палатами россий- ¶17 Зак. 624 ¶513 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России ского парламента определяется спецификой законотворческого процесса (Совет Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностями полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полномочий). 2. Равное представительство субъектов федерации. Каждый российский ре гион, включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера ции в верхней палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя). В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много численной палаты'". Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации (как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был использован и в связи с огромными различиями между регионами по численности жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот даже не по германскому, а по индийскому образцу. Кроме того, в случае квотирования снизилось бы представительство национально-территориальных автономий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять права автономий центр тоже не хотел). 3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использова нием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми руются региональными законодательными собраниями. В России был использован принцип равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно го представителя определяет законодательное собрание, а другого — региональная исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си туации, когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации. В то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности проведения всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции (а также ряд соответствующих законодательных инициатив). При всей спорности такой постановки вопроса теоретически возможно избрание членов Совета Федерации гражданами из числа кандидатов, предложенных органами региональной власти. 14 Хотя если исходить из численности Госдумы (450 мест), то в Сонете Федерации теоретически можно было использонать показатель представительства регионов и на уровне трех или четырех представителей. 514 ¶6.4 Институты регионального влияния ни федеральном уровне 6.4.2 Эволюция Совета Федерации Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). На первом этапе Совет Федерации был создан в соответствии с переходными положениями конституции в тот самый день, когда население голосовало на референдуме по проекту этой конституции. 12 декабря 1993 г. Совет Федерации сформировался путем всенародного голосования (в этот день в России прошли первые парламентские выборы постсоветского периода). Каждый субъект федерации представлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации. В этот период значительную часть членов Совета Федерации (но не большинство) составили руководители региональной исполнительной власти. Представители региональных властных структур разного статуса и уровня заняли большинство мест в верхней палате. На втором этапе Совет Федерации был сформирован в начале 1996 г. в полном соответствии с Конституцией 1993 г. (федеральный закон был прият в декабре 1995 г.). Закон определил, что каждую из ветвей власти в Совете Федерации представляет по должности руководитель, т.е. глава исполнительной власти (губернатор) и глава (спикер) законодательного собрания. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия члена Совета Федерации, которые переходили к его преемнику. Однако сама конституция делает возможной корректировку способа формирования верхней палаты. В этой связи возможным оказался третий этап реформы Совета Федерации (2001—2002 гг.), в результате которой способ формирования верхней палаты существенно изменился (федеральный закон был принят в августе
После реформы 2000—2002 гг. Совет Федерации формировался с использованием следующих принципов. • Принцип назначения члена Совета Федерации используется при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную ¶17* ¶515 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиивласть. Глава региональной исполнительной власти назначает своего представителя указом или постановлением.
516 ¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне • Возрастной ценз. Членом Совета Федерации может быть гражданин России не моложе 30 лет. Совершенно новой особенностью Совета Федерации после реформы 2000— 2002 гг. является работа членов Совета Федерации на постоянной (профессиональ ной) основе. Точно так же работают депутаты Государственной Думы. Ранее все члены Совета Федерации работали на непостоянной основе, сохраняя иные места работы (например, губернаторы и спикеры в Совете Федерации 1996—2000 гг.). Формально Совет Федерации после реформы 2000—2002 гг. остался институтом регионального влияния на федеральном уровне. Однако изменение способа его формирования в конкретной политической ситуации привело к снижению фактического регионального представительства и увеличению доли столичной элиты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень представительства регионов в верхней палате. Одновременно начала меняться кадровая структура Совета Федерации. В условиях централизованного контроля многие решения о назначении членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в частности президентской администрацией и полномочными представителями президента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости региональной власти от федеральной. Также ситуацией воспользовались и бизнес-группы, использовавшие Совет Федерации для продвижения своих представителей. В результате уже в середине 2001 г., т.е. в разгар ротации, доля москвичей превысила, по нашим подсчетам, 26% от общего состава верхней палаты. В 2002— 2003 гг. в разные периоды эта доля колебалась в пределах 30—37%. Причем пред ставители столичной элиты заняли основную часть руководящих постов в верхней палате. В новой ситуации многие эксперты поставили вопрос о том, в какой степени такая кадровая структура Совета Федерации соответствует принципам федерализма и обеспечения регионального влияния на федеральном уровне. В действительности федеральный центр поставил задачу снизить уровень регионального влияния в верхней палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом. Эта задача была федеральным центром успешно решена, что привело к созданию заметного дисбаланса в отношениях "центр — регионы". Новое изменение способа формирования Совета Федерации активно обсуждалось во время и сразу после реформы 2000—2002 гг. Продолжились дискуссии по поводу перехода (а по сути возвращения) к выборам верхней палаты. С этим выступал как спикер Совета Федерации С. Миронов, так и губернаторы и иные представители региональных элит, считающие, что только в случае выборности Совет Федерации будет в полной мере выполнять свои функции института регионального влияния на федеральном уровне. В то же время переход к выборности Совета Федерации маловероятен без изменения российской конституции. Действительно, трудно представить ситуацию, 517 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиикогда население избирает в верхнюю палату членов Совета Федерации, которые при этом будут считаться представителями от той или иной ветви власти. Хотя формально, как уже говорилось, можно совместить два разных принципа формирования Совета Федерации, если население будет голосовать за кандидатов, выдвинутых органами исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Такие законодательные инициативы появились в первой половине 2005 г. Также возможным вариантом реформы Совета Федерации является возвращение в ее состав руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. С таким предложением выступил В. Путин в конце 2004 г. В то же время действующее законодательство теоретически делает возможным включение губернаторов и спикеров в верхнюю палату только с правом совещательного голоса, т.е. с ограниченными возможностями. 6.4.3 |