Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Функции Совета Федерации в законотворческом процессе Полномочия и функции двух палат российского парламента существенно различаются, и в отношениях между ними есть определенная иерархия. /. Функция принятия особо важных государственных решений. В соответствии с распространенной мировой практикой региональная палата имеет функции, которые позволяют говорить о включении регионов (через их представителей) в процесс принятия важнейших общегосударственных решений. В соответствии со ст. 102 российской Конституции в исключительную компетенцию верхней палаты входят:
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: 15 Также Соиет Федерации назначает и увольняет заместителя председателя Счетной палаты и половину аудиторов Счетной палаты. 518 ¶  6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
2. Функция принятия важных решений в сфере региональной политики. К ведению Совета Федерации относится утверждение границ между субъектами федерации. 3. Функция фильтра в законотворческом процессе. Все федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Верхняя палата имеет полномочия одобрить или отклонить закон, а также не рассматривать его вообще. Одобрение закона Советом Федерации происходит в случае голосования более половины от общего числа его членов, после чего закон передается на подпись президенту России. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел закон. Но при этом законы по специально определенным особо важным вопросам (см. выше) подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой, и ситуация условного одобрения для них невозможна. В случае несогласия Совет Федерации имеет право отклонить закон, две палаты могут создать согласительную комиссию, после чего новая редакция закона должна пройти повторную процедуру принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. В конфликтной ситуации Госдума может преодолеть вето Совета Федерации двумя третями голосов, и закон будет считаться принятым, несмотря на позицию верхней палаты. Такая схема законотворческого процесса означает, что представители регионов, заседающие в верхней палате, выполняют роль фильтра (предполагается, что они действуют от имени и в интересах своих регионов), одобряя или отклоняя законы, которые принимает Госдума. Совет Федерации имеет право законодательной инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в Госдуме (функция Совета Федерации — одобрение или отклонение закона, принятого Госдумой). 6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации Актуальным является вопрос о соотношении регионального и федерального влияния в Совете Федерации. Сама постановка вопроса может показаться странной с точки зрения канонов федерализма и регионального бикамерализма. Однако кадровая политика федерального центра, проявившаяся при формировании нового 519 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиисостава региональной палаты после 2000 г. в отсутствие каких-либо правовых гарантий того, что сенаторы действительно являются представителями (уроженцами, выходцами и т.п.) своих регионов, сделала данную проблему очень актуальной. Со стороны регионов был поставлен вопрос об обеспечении гарантий регионального представительства и регионального контроля в верхней палате в ситуации, когда губернаторы и спикеры покинули Совет Федерации. В частности интересно программное выступление спикера законодательного собрания Красноярского края А. Усса в "Независимой газете" в марте 2001 г. А. Усе выступил со следующими предложениями.
Существовали и другие инициативы, направленные на усиление регионального контроля, в частности региональный контроль за голосованием сенаторов. В мае 2001 г. в роли первопроходцев здесь выступали депутаты Московской городской думы во главе с В. Платоновым. Они предлагали меры контроля за действиями представителя региона в Совете Федерации через поручения Московской городской думы о том или ином голосовании и отчетность о голосованиях. Причем невыполнение поручений должно была привести к отзыву члена Совета Федерации. В то же время "привязка" сенатора к региону через введение ценза оседлости или иной подобной практики в России практически не обсуждалась (ценз оседлости в России понимается как нарушение гражданских прав). Однако региональным элитам не удалось создать какие-либо институты регионального контроля за деятельностью сенаторов, и реформа Совета Федерации прошла в соответствии с интересами федерального центра. Более того, в качестве контрпредложений разрабатывались инициативы, позволяющие ввести фактический иммунитет сенаторов от регионального контроля. Речь шла о законодательстве, затрудняющем досрочный отзыв сенаторов (в отношении многих сенаторов, представляющих столичную элиту, ставился вопрос о соответствии их парламентской деятельности региональным интересам): запрет на отзыв в течение определенного срока, сенаторское вето на региональное решение 520 ¶  6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровнеоб отзыве сенатора, собственное право Совета Федерации на отзыв сенатора и т.п. В конце 2004 г. часть этих контрпредложений была реализована: региональные власти потеряли право досрочного отзыва, а право обратиться к региональным властям с таким предложением получил председатель Совета Федерации. Ослабление и нестабильность регионального влияния, осуществляемого через Совет Федерации, стали причиной для выдвижения региональных инициатив, предлагающих иные, новые способы регионального влияния. Например, в конце 1998 г. ряд губернаторов поддержал идею восстановления в России поста вице-президента. При этом предполагалось, что эту должность будут занимать региональные представители. Президент Татарстана М. Шаймиев в 1999 г. выступил с предложением воссоздать Палату национальностей, т.е. вернуться к принципу национального представительства в парламенте, характерного для СССР (национальный бикамерализм вместо и в дополнение к региональному). Однако ни одно из этих предложений не было законодательно оформлено и не получило развития. Главным способом восстановления Совета Федерации как полноценного органа регионального влияния на федеральном уровне считается введение всенародных выборов его членов. 6.4.5 Консультативные органы регионального представительства Наряду с Советом Федерации в России действуют консультативные структуры, обеспечивающие представительство интересов региональных элит на федеральном уровне. Их создание стало своеобразной компенсацией региональным лидерам за выход из состава Совета Федерации. При этом компенсация была явно неполной, поскольку новые консультативные структуры не предусмотрены российской конституцией, созданы в рамках президентского "указного права" и имеют сугубо совещательные функции. Аналогичные структуры существовали в России и ранее. Например, в октябре 1992 г. возник Совет глав республик при президенте России, в феврале 1993 г. — Совет глав администраций. Для 1990-х гг. характерно наличие довольно большого числа разнообразных советов при президенте или при правительстве, в составе которых работали представители региональных элит. С 2000 г. наиболее влиятельной из таких структур является Государственный Совет. В 2000 г., после начала реформы Совета Федерации разгорелась дискуссия о способе формирования Госсовета. В конечном итоге созданный в сентябре 2000 г. в соответствии с президентским указом Госсовет включил только глав исполнительной 521 ¶    Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной Россиивласти субъектов федерации, которые стали членами Госсовета по должности '. Кроме того, президент получил право оставить в составе Госсовета бывших региональных лидеров, отработавших в своей должности два и более срока. Госсовет функционирует под контролем федерального центра. Председателем Госсовета является президент России. Текущей работой с Госсоветом занимается секретарь Госсовета, являющийся чиновником из администрации президента. Полномочия Госсовета ограничены тем, что он, в соответствии с текстом президентского указа, "является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Госсовет не имеет распорядительных функций, и вся его деятельность сводится к "обсуждению", "рассмотрению" и "содействию президенту", что подчеркивает его совещательный характер. В президентском указе предусмотрена возможность оформления решений Госсовета указами, распоряжениями или поручениями президента. Это несколько повышает статус Госсовета, но принятие решений, имеющих статус нормативных актов, остается за президентом. Попытки убедить федеральный центр в необходимости превращения Госсовета в конституционный орган, были характерны для 2000—2001 гг. и часто высказывались губернаторами17. Но никаких действий в этом направлении центр не предпринял, сохранив Госсовет в качестве института регионального влияния с очень ограниченными совещательными функциями. В соответствии с президентским указом, "основными задачами Государственного совета являются:
lfi Спикеры законодательных собраний настаивали на своем вхождении в эту структуру, что воспроизвело бы прежний Совет Федерации. Также были идеи о более широком политическом и корпоративном представительстве в Госсовете (лидеры политических партий, общественные и религиозные деятели, деловая элита и т.п.). Однако Госсовет был создан как орган регионального и притом только губернаторского представительства на федеральном уровне. Предложения о включении в Госсовет не всех губернаторов, а только тех, кого выберет президент, также были отброшены. " Также некоторые губернаторы выступали за передачу Госсовету части функций Совета Федерации. Например, по мнению саратовского губернатора Д. Аяцкова, Госсовет должен иметь право вето на законодательные решения, среди входящих в его компетенцию вопросов могли бы быть утверждение доктрин внешней и военной политики, утверждение генерального прокурора, премьер-министра и пр. 522 ¶   6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровнеции, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации;
В процессе формирования Госсовета федеральный центр сумел создать дополнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов. Во-первых, этой цели служит президиум Госсовета. Он создан по принципу представительства — один губернатор от каждого федерального округа. Тем самым президент еще раз подчеркнул губернаторам необходимость ориентироваться на новую сетку федеральных округов. Учитывая, что ротация членов президиума проводится один раз в полгода, предполагалось, что каждый губернатор может и должен "заслужить" право попасть в президиум. Важно отметить, что президиум Госсовета собирается в узком составе и при участии президента значительно чаще, чем сам Госсовет (собственно Госсовет собирается не реже одного раза в три месяца). Во-вторых, стимулом для губернаторской лояльности является возможность включения в Госсовет бывших региональных лидеров. Другим консультативным органом регионального представительства является Совет законодателей, который возник в 2002 г. и работает под эгидой Совета Федерации (а не президента, как Госсовет). Его полное официальное название — Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской 523 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (положение о Совете издано в мае 2002 г., позднее в него вносили поправки). В состав Совета законодателей по должности входят спикеры региональных законодательных собраний, которые, таким образом, получили свой институт регионального влияния на федеральном уровне. Главой Совета является председатель Совета Федерации, его заместителем — первый заместитель председателя Госдумы. Статус Совета законодателей несколько ниже, чем статус Госсовета. Подобно Госсовету он является сугубо совещательным органом. Его задачами, в соответствии с положением, являются: "содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой; выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; содействие распространению опыта законотворческой деятельности, а также правоприменительной практики в Российской Федерации; обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов; обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики, имеющих важное государственное значение". Заседания Совета законодателей проводятся не реже одного раза в квартал. В составе Совета законодателей выделяется президиум, но его ротация проводится реже, чем ротация президиума Госсовета, — один раз в год. В целом роль Совета законодателей в политическом процессе оказалась небольшой, хотя в ряде случаев заседания Совета законодателей проходили при участии президента России. Совет законодателей обычно использовался для обсуждения со спикерами региональных законодательных собраний важных законодательных инициатив, разработанных на федеральном уровне. В то же время обратная связь, т.е. продвижение через Совет законодателей инициатив, рожденных на региональном уровне, или корректировка инициатив, предложенных центром, на практике обычно оказывались практически невозможными. 6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне Довольно низкий статус институтов регионального влияния на федеральном уровне (особенно после реформы Совета Федерации 2000—2002 гг.) сделал актуальным 524 ¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне вопрос о создании в России дополнительных каналов защиты региональных интересов. В реальной политике эти каналы имеют даже большее значение, чем специализированные институты. Это легко объясняется снижением регионального представительства в Совете Федерации и сугубо совещательными функциями Госсовета и Совета законодателей. В этой ситуации региональный лоббизм осуществлялся через неспециализированные, но при этом весьма влиятельные политические институты. /. Президент России и администрация президента. Как показывает российская практика, региональное происхождение президента играет большую роль при определении реального статуса тех или иных регионов в территориально-политической системе. При Б. Ельцине преференции имела Свердловская область, при В. Путине — Санкт-Петербург и Ленинградская область. Однако принципы местничества и землячества не играют такой роли в российской политике, как это происходит в некоторых азиатских и африканских странах. Лоббирование региональных интересов через неформальные отношения с президентом страны возможно с помощью таких институтов, как Госсовет и президиум Госсовета. Существует механизм личных двусторонних встреч президента с региональными лидерами, политическая технология поездок президента в регионы, где в роли встречающей стороны выступает губернатор. В новейшей российской истории прямые личные контакты между главой региона и президентом страны играли огромную роль в определении региональных возможностей на федеральном уровне. Важнейшую роль играет лоббирование региональных интересов или интересов конкретных региональных лидеров и групп влияния через администрацию президента. Это позволяет регионам влиять на процесс подготовки и принятия важнейших решений, в особенности — связанных с "неформальной кадровой политикой" федерального центра (позиция центра или наиболее влиятельных групп на региональных выборах, при назначении губернаторов, определении членов Совета Федерации, формировании предвыборных партийных списков и т.п.). 2. Правительство России. Лоббирование региональных интересов в российском правительстве также в значительной степени зависит от регионального происхождения правительственных чиновников, формирования в правительстве региональных лоббистских групп. Как показывает практика, важную роль играло происхождение премьер-министра. Например, при В. Черномырдине особое внимание уделялось его родной Оренбургской области, а также газодобывающему Ямало-Ненецкому АО. Отмечалось формирование в правительстве нижегородских групп (после назначения вице-премьера Б. Немцова, затем — премьер-министра С. Кириенко). Приход к власти В. Путина предопределил усиление позиций выходцев из Санкт-Петербурга. В целом для России характерно формирование вертикально интегрированных клиентел. Их патронами являются крупные федеральные чиновники (обычно — 525 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной Россиивыходцы из регионов), клиентами — региональные элиты (в особенности — из регионов, выходцами из которых являются федеральные чиновники). Формирование тесных отношений региональных элит с определенными чиновниками зачастую обуславливало правительственные преференции в сфере региональной экономической политики. Юридическая формализация регионального влияния в федеральном правительстве была предложена только один раз — при премьер-министре Е. Примакове. На том этапе премьер-министром была выдвинута инициатива по формированию президиума правительства с включением в него руководителей межрегиональных ассоциаций, т.е. восьми влиятельных губернаторов. Однако эта инициатива не получила дальнейшего развития. 3. Государственная Дума. Из мировой практики регионального бикамерализма известно, что "нерегиональная" палата часто воспринимается регионами как более эффективный лоббистский инструмент, чем региональная палата. Это объясняется тем, что "нерегиональная" палата принимает основную часть решений, влекущих за собой "тонкую настройку" отношений "центр — регионы" (например, законы, посвященные региональной экономической политике, деталям разграничения полномочий, федерального вмешательства и т.д.). Российская практика подтверждает эту тенденцию. Именно Госдума разрабатывает и принимает законопроекты, т.е. находится в эпицентре законотворческой работы. Именно с Госдумой связан наиболее интенсивный парламентский лоббизм, поскольку здесь ведется обсуждение законов, разработка и внесение поправок к законам и т.п. Поэтому региональные элиты стремятся обеспечить свое представительство в нижней палате. Одним из способов обеспечения такого представительства является выдвижение кандидатов в одномандатных округах. Нередко наблюдается борьба различных региональных групп влияния за обеспечение такого представительства. В российской практике этот способ утрачивает свою актуальность после перехода к выборам по пропорциональной системе с 2007 г. Другой способ — продвижение представителей региональных групп влияния в партийные списки, обеспечение им проходных или полупроходных мест. Этот вариант менее эффективен, поскольку в партийных списках ключевые позиции обычно занимают столичные функционеры. Однако новое избирательное законодательство, принятое в процессе подготовки к федеральным выборам 2007 г., дает некоторые гарантии регионального участия в процессе формирования партийных списков. Список каждой партии делится на региональные группы, одни группы соответствуют субъектам федерации, а некоторые субъекты федерации делятся на два и более электоральных (партийных) округа. Предполагается, что депутат, избранный по партийному списку от определенного электорального округа, ведет работу с из- |