Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 55 из 88

Система ведомственных вертикалей

Президентские полпреды являются институтом прямого федерального админист­рирования. В целом для России свойственно наличие множества представительств федеральной власти на региональном уровне, которые функционируют в рамках ве­домственных вертикалей. Полномочные представители президента являются одним из таких представительств.

Особую роль играют функциональные вертикали, связанные с силовыми струк­турами и правоохранительными органами. Все соответствующие структуры в России в большей или меньшей степени централизованы. Это означает, что руководители региональных подразделений назначаются центром. Степень централизации опре­деляется участием региональных органов власти в процедуре назначения или от­странения от должности руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти.

Полностью централизованной структурой является Федеральная служба без­опасности. В ее структуру входят управления ФСБ по отдельным субъектам феде­рации во главе со своими руководителями.

Значительной, но не абсолютной централизацией отличается Министерство внутренних дел. В развитии функциональной вертикали МВД прослеживается ха­рактерная динамика. Так, на первом этапе назначение и увольнение начальников региональных управлений внутренних дел (которые существуют на уровне субъек­тов федерации) проводилось по согласованию с региональными властями. В даль­нейшем из закона было изъято сначала согласование их увольнения, а потом и на­значения. В соответствии с измененным законом "О милиции" регионального на­чальника управления внутренних дел стал назначать сам президент, а что касается

503

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

региональной власти, то при назначении всего лишь выясняется ее мнение. На уровне федеральных округов существуют главные управления МВД, их руководи­тели имеют ранг заместителей министра. Внутри субъектов федерации действуют городские (районные, окружные) управления (отделы) внутренних дел.

По принципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура*. В Конституции прокуратура прямо названа централизованной структурой. Как гла­сит ст. 129, п. 1. "Прокуратура Российской Федерации составляет единую центра­лизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и ге­неральному прокурору Российской Федерации". Региональных прокуроров в субъ­ектах федерации по Конституции назначает генеральный прокурор, региональные прокуроры по закону подчинены генеральному прокурору. На уровне федеральных округов созданы отделы Генеральной прокуратуры с руководителями в ранге за­местителя генерального прокурора. Внутри субъектов федерации органы проку­ратуры действуют в городах и районах, т.е. на первом субрегиональном уровне (также как и органы внутренних дел). Причем районные и городские прокуроры подотчетны вышестоящим прокурорам, как региональным, так и генеральному прокурору, т.е. можно говорить о четко выстроенной вертикали органов прокурор­ского надзора в России.

Важно отметить, что Россия отличается довольно высокой степенью центра­лизации судебной системы⁵■ Здесь, в отличие от некоторых федераций, не идет речь о двухуровневой судебной системе. Только исполнительная и законодательная власти в России функционируют по федеративному принципу, т.е. делятся на уровни. Су­дебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной судебной власти в России можно с большими оговорками: в ее состав входят только мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Приме­чательно, что все суды общей юрисдикции в России именуются федеральными су­дами (это относится и к судам субъектов федерации, и к районным судам), они финансируются из федерального бюджета, также как и мировые судьи в регионах.

Создание системы федеральных округов привело к появлению нового уровня в рамках некоторых функциональных вертикалей. Со временем институт полпре­дов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Гене­ральной прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции (впослед­ствии упраздненной), обычно — во главе с заместителями федеральных руководи­телей этих органов.

⁴Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" был принят в 1992 г
Впоследствии и него было внесено множество поправок.

⁵ Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федера
ции" был принят в 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г. До этого действовал закон:
принятый еще в РСФСР в 1981 г., но, конечно, с многочисленными поправками.

504

¶6.3 Правовые механизмы и институты едерального вмешательства и централизованного контроля

Влияние регионов на указанные функциональные вертикали определяется огра­ниченным правом на участие в кадровой политике. В соответствии с Конституцией кадры судебных и правоохранительных органов находятся в сфере совместного ведения центра и регионов, что предполагает наличие хотя бы минимального со­гласования с регионами при назначении центром руководителей региональных ве­домственных подразделений. Необходимость согласования прямо предусмотрена в Конституции относительно назначения региональных прокуроров (регион сам оп­ределяет процедуру согласования, т.е. участие исполнительной и (или) законода­тельной власти субъекта федерации в этом процессе)''. Что касается МВД, то это право было сведено к минимуму, хотя полностью не ликвидировано.

В роли важнейших агентов центральной администрации в российских ре­гионах выступают подразделения силовых и правоохранительных структур. Эти подразделения вписаны в функциональные вертикали, которые находятся под контролем президента, генерального прокурора или правительственных чиновни­ков. Важно отметить, что в современной системе предполагается координация дея­тельности этих региональных подразделений представителями президента в феде­ральных округах (они же имеют право согласования при назначении руководите­лей этих подразделений). Прослеживается тенденция к созданию на региональном уровне координационных структур (коллегий) территориальных структур федераль­ных органов исполнительной власти.

6.3.4

Отстранение губернаторов от должности

Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмеша­тельства является право отстранения от должности губернаторов.

В 1991 — 1996 гг. губернаторы почти всех краев, областей, автономной области и автономных округов назначались президентом. Последнее назначение губернатора перед переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской об­ласти в 1997 г. Назначения производились даже в некоторых республиках (в Кара­чаево-Черкесии, а также в Чечне с ее совершенно особой политической ситуацией). Соответственно на том этапе проблема применения такой санкции не существова­ла: при необходимости президент мог легко уволить регионального руководителя.

Ситуация резко изменилась при переходе к выборности губернаторов. Нача­лась проработка правового механизма отстранения от должности всенародно из­бранного губернатора как важнейшей федеральной санкции.

⁶ При этом генеральный прокурор освобождает от должности региональных, город­ских и районных прокуроров без согласования с регион&пьными властями.

505

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных гу­бернаторов возникли еще в 1993 г. В апреле 1993 г. в ряде областей прошли губерна-наторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско-октябрьского политического кризиса 1993 г. оказались на стороне оппозиции. В ре­зультате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Амурской области А. Су­рата и губернатора Брянской области Ю. Лодкина, избранных народом. Губернатор Брянской области некоторое время пытался доказать неправомочность такого увольнения, но ему это не удалось. Важно отметить, что все эти события происхо­дили в отсутствие разработанной правовой базы и в период, когда губернаторы на­значались президентом (а выборы в немногочисленных областях являлись исклю­чением).

Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в от­ношении всенародно избранных губернаторов приобретает огромное значение. Все регионы переходят к выборности губернаторов, и центр ощущает потребность в создании рычагов кадрового контроля. Примечательным сюжетом стала дискуссия 1997 г. по поводу Приморского края. Тогда рассматривался вариант отстранения от должности губернатора Е. Наздратенко, избранного народом в декабре 1995 г. Одна­ко президент так и не принял соответствующего решения. Оно, кстати, было приня­то в отношении главного политического противника Е. Наздратенко — мэра Вла­дивостока В. Черепкова, отстраненного от должности президентским указом в де­кабре 1998 г.⁷.

Но все эти прецеденты и дискуссии связаны с периодом, когда правовая база применения федеральных санкций практически отсутствовала. Федеральный центр время от времени оперировал таким понятием, как ответственность глав регио­нальных администраций перед центром. Прослеживалось стремление создать ле­гальный механизм отстранения от должности всенародно избранных губернаторов.

Создание системы федеральных санкций в отношении выборных губернато­ров происходит только в июле 2000 г. с принятием поправок к федеральному закону. Этот закон впервые официально вводит норму ответственности органов государст­венной власти субъектов. Была разработана процедура, в соответствии с которой выборный губернатор может быть отстранен от должности. Эта процедура выгля­дела следующим образом.

• 
  Поводом для возможного применения федеральной санкции является из­дание региональным руководителем нормативного правового акта, противореча­щего Конституции и федеральным законам.
  
• 
  В первом случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или ино-
  

⁷ В. Черепков безрезультатно пытался оспорить сиое увольнение и суде.

506

¶6.3 Правовые механизмы и институты (/ядерального вмешательства и централизованного контроля

го установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.

• 
  В другом случае сам президент в соответствии со своим конституцион­ным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Ре­гиональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или изме­нения этого нормативного акта.
  
• 
  В обеих ситуациях президент получает право вынести региональному ру­ководителю предупреждение (если только во второй ситуации глава региона не ус­пел обратиться в суд). Такое право у президента есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый сценарий) или официального опуб­ликования президентского указа (второй сценарий). Но региональный руководи­тель в этот период может обратиться в суд, и дело опять может затянуться.
  
• 
  Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отстранить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение⁸. Решение оформляется президентским указом. Указ всту­пает в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.
  

Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Срок принятия решений был затянут на 8—9 месяцев и мог оказаться еще большим, если губернатор обратится в суд и добьется в суде каких-либо успехов. Однако принципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародного избранного губернатора от должности с оп­ределением возможных поводов и правового механизма.

Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позво­ляющие президенту назначать временно исполняющих должность губернатора. Та­кое право возникало у президента в следующих ситуациях:

• 
  мотивированное представление генерального прокурора в случае предъ­явления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого престу­пления⁹;
  
• 
  прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полно­мочий или невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами, кото­рые должны это делать по региональному законодательству.
  

⁸ В апреле 2002 г. Конституционный суд признал, что этот пункт закона не противо­
речит Конституции.

⁹ Введение этой нормы вызвало большие споры. Многие депутаты Госдумы и экс­
перты были озабочены появлением политически мотивированного "прокурорского произ­
вола", равно как и тем, что судьба губернатора фактически решается до суда, принимающе­
го решение о его виновности или невиновности. В результате норма была ограничена слу­
чаем обвинения в тяжком или особо тяжком преступлении. В апреле 2002 г. Конституци­
онный суд решил, что она не противоречит конституции.

507

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности гу­бернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.

В российских политических реалиях наличие у президента права на назна­чение временно исполняющих обязанности губернатора понималось в контексте усиления централизованного контроля. Наличие такого права изначально подтал­кивало федеральный центр к дальнейшему расширению соответствующих возмож­ностей и созданию новых прецедентов. Например, президент теоретически мог добиться того, чтобы те представители региональной элиты, которые должны вре­менно возглавлять регион в связи с уходом губернатора, отказались от выполнения этих обязанностей (в этом случае у президента возникает право назначить испол­няющего обязанности). В зависимости от личности назначенного исполняющим обязанности губернатора ситуация в регионе могла быть кардинальным образом изменена, и "президентский" исполняющий обязанности получал бы преимущест­венные шансы на предстоящих новых выборах.

Следует обратить внимание на возникшие вскоре после принятия данного закона прецеденты назначения главой государства исполняющих обязанности гу­бернатора.

• 
  В первый раз назначение имело скорее демонстрационный политический эффект. В условиях конфликта в Красноярском крае, когда краевая избирательная комиссия не признавала полномочия победителя губернаторских выборов А. Хлопо­нина, В. Путин принял решение о назначении А Хлопонина губернатором (А. Хло­понин затем вступил в должность в качестве легитимного, всенародно избранного губернатора).
  
• 
  Во второй раз прецедент появился в связи с назначением пермского губер­натора Ю. Трутнева министром природных ресурсов как раз во время переходного периода объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Внесенные в со­ответствующий закон поправки дали президенту право назначить исполняющим обязанности губернатора на весь переходный период без проведения досрочных выборов, как этого требует закон. Принятие такого решения объяснялось необхо­димостью продолжить процесс объединения двух регионов.
  

При этом все время после введения повсеместной выборности губернаторов в России продолжалась дискуссия о возвращении к назначению губернаторов или другим "управляемым" формам, не предусматривающим проведение всенародных выборов.

Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на ру­беже 1998—1999 гг. публично предлагал перейти к назначению губернаторов пре-

508

¶6.3 Правовые механизмы и институты //кдерального вмешательства и централизованного контроля

зидентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается более "мягкой" формой назначения губернатора сверху).

За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые региональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появи­лось известное письмо трех губернаторов "О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики" (его подписали М. Пру­сак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской облас­ти О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал прези­дент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Пред­полагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представи­телей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других обществен­ных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов. Более простой вариант — согласие действующего регионального за­конодательного собрания¹⁰. Одновременно губернаторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного пред­ставителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации стано­вится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администри­рования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.

В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту прямое право назначать губернаторов (автором был депутат из фракции "Единство", представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект на том этапе был отвергнут.

Новый этап в отношениях между федеральными властями и губернаторами начался во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских выборов. В со­ответствии с новым законодательством президент получил прямое право отстра­нить губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения этого права были связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение. Формаль­ными причинами, обозначенными в законе, являются утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Первым прецедентом уволь­нения губернатора, притом всенародно избранного, в соответствии с новым зако­нодательством стало отстранение от должности главы Корякского АО В. Логинова в марте 2005 г.

¹⁰ Назначение губернаторов по согласованию с региональным законодательным со­бранием предлагалось также Е. Примаковым, саратовским губернатором Д. Аяцковым и др.

509

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.3.5