Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
глава РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И БАЛАНС ОТНОШЕНИЙ "ЦЕНТР - РЕГИОНЫ" В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 6.1 Правовые основы региональной политики в России Главным правовым документом, определяющим региональную политику в России, является конституция. В Конституции 1993 г. Россия характеризуется как "демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Названия Россия и Российская Федерация являются равнозначными. Таким образом, Россия официально идентифицирует себя в качестве федеративного государства. В конституции в той или иной форме определены принципы российского федерализма и отношений в системе "центр — регионы" (см., например: [Умнова, 2000]). Эти же принципы систематизированы в поправках к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятых в 2003 г. /. Принцип государственной и территориальной целостности. В соответствии со ст. 4, п. 3 Конституции, "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Россия является единым государством федеративного типа. В России, в отличие от СССР, не предусмотрен выход субъектов федерации из ее состава. Сохранение территориальной целостности является важнейшей задачей региональной политики и ее безусловным императивом. В этом Россия подобна подавляющему большинству федеративных государств. 2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства. Статья 4, п. 1 российской Конституции гласит: "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". Это резко ограничивает возможности регионов пользоваться формулировками собственного государственного суве- 479 ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной Россииренитета, вводить свое гражданство и т.п., как это происходило в начале 1990-х гг. Некоторые регионы, претендующие на особый статус в составе России, продолжают пользоваться нормами ограниченного суверенитета в своем законодательстве. Однако эти нормы успешно оспариваются федеральным центром. В соответствии со ст. 4, п. 2, "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". Статья 15, п. 1 уточняет эту формулировку: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". В противоречие с этими нормами вступили положения регионального законодательства, особенно характерные для некоторых республик, которые провозглашали верховенство регионального законодательства над федеральным (что может быть характерно только для конфедерации или "мягкой" договорной федерации). Федеральный центр долгое время закрывал глаза на наличие в регионах нормативных актов, противоречащих российскому законодательству. Процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным реально начался только в 2000 г. 3. Принцип равноправия субъектов федерации. Статья 5 российской Конституции определяет, что все субъекты федерации равноправны. В то же время для России характерен асимметричный характер федерации, хотя статусные различия между регионами сгладились в связи с понижением фактического статуса республик. Кроме того, сама конституция допускает возникновение противоречия, связанного с двойственным положением автономных округов в территориально-политической системе. Выполнение принципа равноправия субъектов возможно только в ограниченных масштабах. Равноправие не следует смешивать с абсолютным равенством и единообразием регионов, которые практически недостижимы. 4. Принцип единства государственной территории. Деление России на субъекты федерации не означает создания барьеров в отношениях между регионами. Принцип единства территории специально подчеркивался еще "классическими" федерациями, запрещавшими своим регионам создавать таможенные и иные барьеры. В соответствии со ст. 8, п. 1 Конституции, "в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". 480 ¶6.1 Правовые основы региональной политики в России Статья 74, п. 1 устанавливает: "на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств". Таким образом, любое нарушение свободы перемещения между субъектами федерации является нарушением Конституции России. 5. Принцип единства государственной власти. Как в любом федеративном государстве, власть в России функционирует на двух основных уровнях — федеральном и региональном. Но при этом федеральная и региональная власть — это не две различные власти, а единая государственная власть, разделенная на функциональные уровни. Это подразумевает и определенную иерархию в отношениях между федеральной и региональной властью. В соответствии со ст. 77, п. 2 российской Конституции, "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". 6. Принцип разграничения полномочий. Предметы ведения и полномочия (компетенция) делятся в России, как и в любом федеративном государстве, между федеральным и региональным уровнями власти. 7. Принцип автономии региональной и местной власти. Этот принцип предполагает, что в рамках своих полномочий региональная и местная власть обладают самостоятельностью. Местное самоуправление при этом отделено от государственной власти. Региональная власть является государственной властью второго уровня, действующей в рамках единой системы государственной власти и пользующейся своими полномочиями, установленными в соответствии с моделью разграничения полномочий. Конституционные принципы региональной политики в России в целом соответствуют нормам федеративного государства, отличающегося достаточно высокой децентрализацией и одновременно ясно определенной иерархией уровней власти и отсутствием "двойного" суверенитета. Регулирование вопросов региональной политики осуществляется в России с помощью различных нормативных актов. /. Федеральные конституционные законы и федеральные законы. С помощью этих законов могут быть конкретизированы отдельные вопросы региональной политики, определены ее институты и механизмы, уточнены полномочия центра и регионов. Федеральные законы принимаются непосредственно по вопросам региональной политики или осуществляют ее косвенное регулирование. Примерами законов, непосредственно регулирующих отношения "центр — регионы", можно, например, считать федеральный конституционный закон "О по- ¶16 Зак. 624 ¶481 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношении "центр — регионы " в современной России рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". В процессе обсуждения в Госдуме на протяжении ряда лет находились федеральные законы "О государственном регулировании регионального развития", "О федеральных целевых программах регионального развития", "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации". Также в России принимались индивидуальные законы, касающиеся отдельных субъектов федерации, например, федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" и федеральный закон "Об особой таможенной зоне в Магаданской области". Косвенное регулирование региональной политики осуществляется законами, которые определяют деятельность органов власти, имеющих региональные представительства, или экономическую систему (неизбежно включающую подсистему отношений "центр — регионы"). 2. Указы президента. С помощью своих указов президент может определять направления региональной политики (как части внутренней политики), создавать в рамках своих полномочий новые политические институты и принимать кадровые решения. Важным примером служит указ президента "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. Этот указ впервые в российской правовой практике ввел понятие "региональная политика", определил ее основные цели и направления. Этот указ уже не определяет развитие региональной политики в России на данном этапе. Но его основные позиции следует привести, чтобы дать представление о том понимании региональной политики, которое сложилось в стране к 1996 г. В соответствии с этим указом "под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации". В указе говорится, что "основными целями региональной политики в Российской Федерации являются: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства; 482 ¶ 6.1Правовые основы региональной политики в России обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления". Президентский указ от 3 июня 1996 г. определил классификацию направлений региональной политики, к которым были отнесены:
• региональные аспекты национально-этнических отношений. Очевидно, что региональная политика понималась на том этапе преимуще ственно в контексте социально-экономических отношений. Президентские указы использовались для создания и реформирования политических институтов, действующих при президенте. Примерами могут служить указы "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и "О Государственном Совете Российской Федерации". С помощью президентских указов проводятся важные кадровые назначения в регионах (полномочные представители президента в федеральных округах, руководители главных управлений внутренних дел в субъектах федерации и др.). Посредством указа президент может обозначить необходимость принятия адресных решений, посвященных вопросам развития тех или иных территорий, в целом — определить какое-либо важное направление в развитии региональной политики, являющееся руководством к действию для других органов власти. 3.Решения (распоряжения, постановления) федерального правительства. Правительство в рамках своих полномочий также может принимать важные решения в сфере региональной политики. В основном они относятся к региональной экономической политике. Возможно, например, принятие правительством решений о выделении адресной финансово-экономической помощи тем или иным регионам. 4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами. ¶16* ¶ ¶   Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной РоссииКонституция России предполагает разграничение полномочий с помощью собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а также индивидуальных договоров (см. ниже). 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы" Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы" не является монолитным образованием, что всегда нужно учитывать при анализе региональной политики. Отсутствие абсолютного единства определяется двумя факторами.
Федеральный центр представляет собой неоднородную подсистему в отношениях "центр — регионы". В этой подсистеме целесообразно выделить отдельные структурные элементы, проанализировав их роли и функции. 6.2.1 Президент России Важнейшим институтом общефедералъного уровня, определяющим баланс отношений "центр — регионы" и тенденции в его изменении, является институт президента России. В соответствии со ст. 80, п. 3 российской Конституции "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". Региональная политика является одним из направлений внутренней политики. Соответственно, определение основных направлений региональной политики можно считать функцией президента в стране в системе "центр — регионы". Президент принимает принципиальные решения о курсе и идеологии в региональной 484 ¶6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы " политике, об изменениях баланса сил в сторону централизации или, наоборот, децентрализации, создании новых политических институтов, внесении поправок в федеральное законодательство и др. Следует помнить, что президент является субъектом законодательной инициативы и имеет право вносить законопроекты в российский парламент. Эти законопроекты могут относиться к любым аспектам региональной политики. Таким путем президент может инициировать самые глубокие и разноплановые изменения, разумеется, соответствующие конституции и имеющие шансы на прохождение через парламент. Деятельность президента в области региональной политики не сводится, таким образом, к его "указному праву", имеющему ограниченную сферу применения, в отличие от федеральных законов. Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, определяющие его влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональном уровне важнейшим институтом президентского влияния являются полномочные представители президента (с 1991 г. в субъектах федерации, с 2000 г. — в федеральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют контрольные функции в его интересах и исходя из поставленных им задач. В российской практике президент непосредственно курирует силовой блок в правительстве, а через него — влияет на территориальные подразделения силовых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей региональных управлений внутренних дел производится самим президентом. Ключевой, хотя формально вспомогательной структурой, которая содействует президенту в вопросах региональной политики, является администрация президента. В российских условиях администрация президента превратилась в мощный центр принятия политических решений в сфере региональной политики (подготовка президентских решений, кадровая политика президента, принятие решений по поддержке кандидатов и партий на региональных выборах и при назначениях региональных чиновников и т.п.). Значительная часть этих решений относилась к текущей политике, нередко в российской практике она имела теневой характер и не была формализована в виде тех или иных нормативных актов (например, решения о поддержке кандидатов на выборах). На разных этапах в новейшей российской истории складывались ситуации, когда в администрации президента шла острая теневая борьба между группами влияния за принятие тех или иных решений (реальная структура президентской администрации носила сложный характер и предполагала ее формирование по принципу раздела сфер влияния между группами интересов и острой лоббистской борьбы). Возникали ситуации, когда ключевые решения теневого характера принимались в самой администрации президента и ей же осуществлялись при лояльном отношении самого президента к такой практике (например, в отношении позиции центра на региональных выборах). 485 ¶  Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной РоссииСпециализированной структурой президентской администрации, которая занималась вопросами отношений "центр — регионы", долгое время являлось территориальное управление (также называлось главным территориальным управлением). Эта структура прекратила существование во время административной реформы 2004 г., когда было создано единое главное управление внутренней политики. Кроме того, российские президенты активно используют институт своих советников и помощников. В их числе, как правило, есть советники (помощники) по вопросам региональной политики. 6.2.2 Правительство России Еще одним элементом в подсистеме федерального центра является федеральное правительство. Если не считать силовой блок правительства, работающий под контролем президента, правительство играет огромную роль в разработке и реализации региональной экономической политики. Согласно конституции, правительство обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью, обеспечивает проведение политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др. (ст. 114 российской Конституции). Все эти конституционные полномочия содержат региональную проекцию и потому имеют самое непосредственное отношение к региональной политике. Как и в случае с президентом, правительство действует двумя способами:
Важнейшим примером законопроекта, который разрабатывается правительством, является федеральный бюджет. Этот документ должен быть принят парламентом в форме федерального закона, после чего правительство на протяжении года занимается его исполнением. Аналогично, правительство вправе разрабатывать другие законопроекты, определяющие основы экономической политики (например, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс), ее частные аспекты или развитие отдельных территорий. Любые решения правительства или его законодательные инициативы могут рассматриваться с точки зрения влияния на отношения "центр — регионы". Они всегда ведут к определенному перераспределению ресурсной базы между центром И регионами в целом и между отдельными субъектами федерации в частности, могут трактоваться с точки зрения выгоды тех или иных управленческих уровней или регионов. Изменения в объеме и структуре ресурсной базы непосредственно влия- 486 ¶  6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "ют на политическую стабильность в регионах, позиции региональных элит, определяют пространство для маневра региональной власти, ее возможности и уровень реальной автономии. В структуре российского правительства на разных этапах выделялись специализированные структуры, отвечающие за региональную политику. История России и отечественного федерализма сложилась таким образом, что региональная и национальная политика составляли, по сути, единое целое. Вспомним, что одним из первых ведомств, созданных при советской власти, был Наркомнац, активно участвовавший в разработке основ национально-территориальной автономии. В советское время в структуре правительства обязательно существовал Государственный комитет по делам национальностей (Госкомнац). В постсоветский период данное направление было сохранено и видоизменено в контексте развития новых федеративных отношений. Как правило, в структуре правительства существовало министерство по делам федерации и национальностей (названия могли немного корректироваться, но были близки к приведенному выше). При премьер-министре Е. Примакове в 1998 г. впервые в истории в структуре правительства было создано специализированное министерство по региональной политике, которое было отделено от министерства по делам национальностей. Однако с уходом Е. Примакова национальная и региональная политика вновь были объединены в рамках одного ведомства. Реальная ситуация, однако, сложилась таким образом, что главное влияние на региональную политику оказывали не специализированные ведомства, на долю которых обычно оставалась только разработка концептуальных основ. Формировалось отношение к этим ведомствам как к слабым звеньям в правительственной структуре, не влияющим на процесс принятия решений (в особенности это относилось к региональной политике). Так, министерство, ведавшее вопросами национальной и региональной политики, было ликвидировано в октябре 2001 г. в процессе очередной реорганизации. В декабре 2001 г. был назначен министр без портфеля В. Зорин, ведавший национальными вопросами, но при реформе правительства 2004 г. его должность также была ликвидирована. Осенью 2004 г. в структуре российского правительства было создано министерство регионального развития. Первым министром стал В. Яковлев, бывший губернатор Санкт-Петербурга и полномочный представитель президента в Южном федеральном округе. Однако ключевую роль в проведении региональной политики играют основные министерства из экономического блока, имеющие непосредственное отношение к распоряжению государственными финансами и иными ресурсами. Министерство финансов и министерство экономического развития и торговли на практике являются ведущими разработчиками и проводниками региональной экономической политики, вместе с некоторыми другими министерствами и ведомствами. 487 ¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России 6.2.3 |