Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Институт регионального правительства В целом ряде регионов в структуре исполнительной власти существует специальный институт регионального правительства. Институт правительства изначально существовал в республиках, где еще в советское время система власти включала Совет министров. Логично, что он сохранился и в постсоветский период, хотя не везде и в разных вариантах. В тех республиках, которые дольше использовали парламентскую модель, институт правительства сохранялся как основная и единственная структура исполнительной власти. В республиках, применяющих премьерскую модель, глава правительства и являлся одновременно всенародно избранным руководителем региона. В республиках, которые перешли к президентской модели, были реализованы различные варианты '*.
" Например, в Самарской области вице-губернатор В. Казаков представлял ЮКОС, а сменивший его С. Сычев — АвтоВАЗ. 12 Надо иметь в виду, что в президентских республиках часто создается такая структура, как администрация президента республики, выполняющая те же функции, что и администрация президента России. Следует отличать администрации республиканских президентов от региональных администраций, под которыми понимается высший орган исполнительной власти. 616 ¶    7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализвалась президентская модель, на разных этапах применялось в Бурятии, Марий Эл, Адыгее). • Совмещение должности вице-президента и главы правительства, что по зволяло наделить вице-президента реальными полномочиями (использовалось в Калмыкии, Чувашии, Якутии). В республиках, где высшее должностное лицо именуется главой республики, применялись два варианта. В соответствии с одним, наряду с институтом главы республики создавался (сохранялся) институт правительства со своим премьер-министром (Мордовия). Другой вариант не предполагал введения правительства (Республика Коми). Институт правительства и разделение постов регионального руководителя и премьер-министра использовались в республиках для решения этнополитических проблем. Интересен случай Дагестана, где главой правительства на протяжении всего постсоветского периода являлся представитель кумыков — третьего по величине этноса. В Кабардино-Балкарии пост главы правительства был отдан балкарцам, а затем после реформы передан русским. В Карачаево-Черкесии правительство возглавлял черкес и т.п. В "русских" регионах после 1991 г. также прослеживаются попытки создания собственных правительств. Мотивы их создания можно свести к следующему.
617 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России Анализ региональных особенностей организации правительства позволяет выделить целый ряд существенных различий в данном процессе. В некоторых регионах было создано "реальное" правительство, функционально отделенное от губернатора, со своим председателем и министерствами. Такая ситуация характерна для Свердловской области, которая, формируя свои властные структуры, следовала нереализованной идее Уральской республики. В то же время во многих регионах можно было говорить об имитации правительства. Например, здесь создан пост председателя регионального правительства, который занимает один из первых заместителей губернатора. Либо губернатор одновременно именуется председателем регионального правительства. Однако правительства как такового здесь нет, поскольку региональная исполнительная власть имеет единую структуру и сама по себе может считаться правительством. Наиболее распространенной оказалась промежуточная ситуация, когда правительство существует как особая структура в региональной исполнительной власти, но его руководителем является сам глава региона (по аналогии с республиками, где президент одновременно являлся председателем правительства). Отмечены ситуации, когда регионы отказывались от первоначального разделения постов главы региона и премьера в пользу "промежуточной" модели. Развитие ситуации в XXI в. характеризовалось заметным упрощением структуры региональной исполнительной власти, отказом от громоздких бюрократических конструкций, одной из которых является институт регионального правительства. Во-первых, статус региональной власти в российской политической системе снизился, что привело к ослаблению политических амбиций. Во-вторых, смысл в разделении постов регионального руководителя и главы правительства заметно уменьшился после принятия в 1999 г. федерального закона. В соответствии с этим законом высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа, а не "региональным президентом", стремящимся встать над ветвями власти. В-третьих, стало ясным, что разделение постов может привести к политическим конфликтам: например, отмечались ситуации, когда бывший глава регионального правительства становился соперником губернатора на выборах. В результате институт правительства остается характерным для республик, сохраняющих усложненные структуры исполнительной власти. В остальных регионах институт правительства используется редко. Вообще структура региональной исполнительной власти в России оказалась в большой зависимости от политической конъюнктуры. Рост региональной самостоятельности в 1990-х гг. привел к формированию президентских или квазипрезидентских (в "русских" регионах) политических режимов с такими атрибутами, как правительство, вице-президент (вице-губернатор) и др. Снижение региональных амбиций и статуса региональных правящих элит привело к упрощению этих структур, отказу от символов "сильной власти" эпохи "парада суверенитетов". 618 ¶  1.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерацииСоздание структуры исполнительной власти в российских регионах зависело от расстановки политических сил (в том числе от этнополитической ситуации), хода предвыборных кампаний и т.п. Очень часто изменение структуры проводилось и проводится под конкретных людей. В этой связи при общем упрощении структуры региональной исполнительной власти в отдельных регионах, наоборот, возникают предложения о введении института регионального правительства, что связано с договоренностями между группами влияния. 7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации Законодательная (представительная) власть в российских регионах сложилась в результате трансформации советской власти. Весной 1990 г. в России прошли первые альтернативные выборы депутатов в советы всех уровней (РСФСР, регионы, местные советы). В 1990—1991 гг. действовала старая советская система, при которой региональный совет формировал исполнительную власть в лице исполнительного комитета совета народных депутатов (исполкома). На этом этапе происходит резкое снижение влияния однопартийной системы в связи с отменой шестой статьи советской конституции, которая определяла "руководящую и направляющую роль" КПСС. На волне демократических преобразований происходит сдвиг центра принятия политических решений: если раньше этим центром являлись комитеты КПСС всех уровней, то теперь на первые позиции выходят демократически избранные советы народных депутатов. В более консервативных регионах власть остается единой, поскольку все три руководителя связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве случаев происходит дробление власти: в треугольнике "первый секретарь обкома — председатель облсовета — председатель облисполкома" начинаются конфликты. Устанавливается двоевластие и даже "троевластие". Фактически в 1990 г. российские регионы начинают развиваться по модели "парламентской республики". Как результат, первым лицом в регионе становится председатель регионального совета. Примечательно, что большинство руководителей региональных партийных комитетов избираются в 1990 г. на пост председателя регионального совета и стремятся совмещать обе должности. В большинстве российских регионов партийные руководители были в марте—апреле 1990 г. избраны председателями советов, сохранив прежнюю должность. В двух регионах, наоборот, председатели советов вскоре после избрания стали первыми секретарями (Горный Алтай и Ивановская область). Однако стабильность. 619 ¶   Глава 7 Региональная и местная власть в современной Россииустановленная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью 1990 г. власти РСФСР запретили совмещение постов партийного и советского руководителя региона. Чувствуя политическую конъюнктуру, многие первые секретари обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосредоточились на советской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в считанных регионах первые секретари предпочли партийный пост и оставили руководство советом (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с "совмещением" позволила отстранить от власти крупных представителей партийно-советской номенклатуры, потерявших оба своих поста (А. Березин в Мордовии). Должность председателя облсовета постепенно становилась ключевой, и некоторые первые секретари обкомов своим личным авторитетом и наработанным ранее влиянием повышали ее статус. Во многих регионах опять прошли внутрипартийные выборы первых секретарей обкомов, однако влияние новых партийных руководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались сосредоточены в руках председателей областных советов, часто — бывших первых секретарей. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифицированных центра власти — облсовет, облисполком и обком, причем влияние последнего неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто ушел в председатели облсовета, часто оказывались менее влиятельными политиками). В то же время в целом ряде регионов сохранялись моноцентрические режимы, поскольку многие первые секретари обкомов проигнорировали запрет на совмещение постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руководитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился хозяйственный руководитель — председатель облисполкома или республиканского Совмина. Такая ситуация была характерна для наиболее консервативных регионов, в которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми — в республиках и некоторых краях и областях. В качестве примеров можно привести Адыгею, Северную Осетию, Белгородскую область и др. После августа 1991 г. в регионах складывается новая конфигурация властных органов. Избранные в 1990 г. советы продолжают свою работу (правда, некоторые председатели советов были смещены депутатами под предлогом поддержки ГКЧП|3). Однако на месте ранее подконтрольной им исполнительной власти в лице исполкомов появляется новый институт региональной исполнительной власти — назначаемый президентом глава администрации (в республиках происходят другие " Причем далеко не нсегда это означало, что новыми председателями советов стали представители демократической общественности. Скорее одни представители партийно-советской номенклатуры уступили место другим. 620 ¶   7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерацииизменения в связи с переходом от парламентской к президентской модели). Тем самым закладываются основы для политического конфликта между ветвями власти. Исполнительная власть начинает в меньшей степени зависеть от законодательной. Она развивается в качестве центра принятия решений, которому отдает явное предпочтение новая российская власть. Что касается самих советов, то в конце 1991 г. они несколько меняют и упрощают формат своей работы. Советы отличались большой численностью депутатов и представляли собой весьма громоздкое образование. Для того чтобы сделать процесс принятия решений более быстрым, что принципиально важно в условиях политической нестабильности, создается институт малых советов. Малые советы составляли до одной пятой депутатского корпуса и работали практически постоянно, на них были возложены почти все вопросы, кроме бюджетных и кадровых. Новая институциональная ситуация была оформлена после принятия 5 марта 1992 г. закона "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Важной особенностью этой ситуации было наличие серьезных рычагов парламентского контроля, с помощью которых советы могли влиять на исполнительную власть:
В этих условиях разгорается конфликт между ветвями власти, определявший политическую ситуацию в регионах в 1991—1993 гг. В ряде регионов этот конфликт приводит к снижению эффективности работы всей системы региональной власти в связи с невозможностью принятия решений. Советы, как правило, становятся оплотом политической оппозиции как российскому руководству, так и назначенным им губернаторам. В этих конфликтах проявляются все возможные противоречия того времени — идеологические, институциональные, личностные и межгрупповые. Развитие конфликта между ветвями власти закончилось роспуском советов в октябре 1993 г., который прошел под силовым давлением президентских структур при поддержке пропрезидентских сил на местах. В некоторых регионах были приняты решения о самороспуске советов. В других их работа оказалась невозможной в связи со сложением депутатских полномочий представителями пропрезидентских сил. Отдельные советы пытались продолжать работу и далее (Алтайский край, Амурская область и др.), но это оказалось бессмысленным в условиях формирования в 621 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной Россиистране новой системы региональной власти и приближающегося юридического срока истечения полномочий советов. Поэтому и оппозиционные силы вскоре включились в борьбу на выборах в новые органы законодательной власти. В конце 1993 г. в региональной законодательной власти происходят крупные изменения. Система советов, выполнявших на том этапе функции региональной законодательной власти, была разрушена принципиальными решениями президента страны. Эти действия получили поддержку большинства глав исполнительной власти в регионах, которые рассчитывали на последующее ослабление законодательной власти и ликвидацию институтов парламентского контроля. В республиках ситуация развивалась эволюционно, и советы, избранные в 1990 г., доработали до конца своих полномочий, после чего были избраны новые органы законодательной власти. Причем некоторые республики и после 1994 г. сохранили парламентскую модель (а Дагестан создал в 1994 г. собственную модель власти). Новый стандарт региональной законодательной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения был определен президентским указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации". Далее, 22 октября 1993 г. вышел указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Эти указы ввели серьезные ограничения для региональной законодательной власти:
Выборы новых законодательных собраний прошли в декабре 1993 г. — марте 1994 г. [Петров, 1995]. С этого момента начинается история постсоветской законодательной власти в регионах (см., например: [Гранкин, 1998]). Региональная законодательная власть в середине 1990-х гг. выглядела весьма слабой. В регионах продолжается формирование моноцентрических режимов, в которых власть персонифицирует губернатор. Как и в России в целом, происходит резкий сдвиг в сторону исполнительной власти со смещением баланса в системе сдер-жек и противовесов. Характерной особенностью становятся фактическое подчинение законодательной власти исполнительной. На первом этапе вообще допускалось совмещение депутатских полномочий с работой государственных чиновников. В результате первые законодательные собрания были насыщены главами местных ад- 622 ¶  7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерацииминистраций, которые на том этапе назначались губернаторами, т.е. о разделении властей говорить практически не приходилось. Однако по мере развития новых институтов региональной законодательной власти отмечается постепенное усиление их позиций. Оно определялось несколькими тенденциями, характерными для некоторых регионов.
Региональные законодательные собрания первого созыва в большинстве случаев получили право продлить свои полномочия по сравнению с первоначально определенным двухлетним сроком. Президентский указ позволил депутатам работать четыре года. Поэтому выборы законодательных собраний второго созыва прошли в большинстве регионов в 1996—1998 гг. [Политические процессы в регионах России, 1998]. Третий созыв был избран в 2000—2002 гг. Выборы законодательных собраний четвертого созыва проходили с 2004 г. 7.4.1 Основные параметры института регионального законодательного собрания 1. Наименование органа законодательной власти. В регионах используется множество различных наименований для законодательных собраний. Наименование определяет сам регион, и федеральный закон не регламентирует этот выбор. В результате возникает еще большее разнообразие наименований, чем в случае с исполнительной властью. Количество наименований 623 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной Россииувеличивается еще и из-за того, что в республиках активно используются национальные названия. В "русских" регионах наиболее распространены два наименования — дума и законодательное собрание, которые используются примерно с равной частотой14. Для каждого конкретного случая к этому наименованию добавляется определение (краевая, областная, окружная, городская) и (или) название конкретного субъекта федерации. Наименование "дума" было выбрано для обозначения органа законодательной власти в Приморском крае, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Магаданской, Московской, Мурманской, Новгородской, Рязанской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Тюменской, Читинской областях, Москве, Агинском Бурятском, Корякском, Таймырском (Долгано-Ненецком), Усть-Ордынском Бурятском, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах. В Самарской области орган законодательной власти назвали не областной, а губернской думой . Законодательное собрание избирают в Краснодарском крае, Владимирской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калужской, Кемеровской, Ленинградской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Ростовской, Свердловской"', Тверской, Ульяновской, Челябинской областях, Санкт-Петербурге, Еврейской АО, Коми-Пермяцком АО. Искать какие-либо закономерности здесь не следует: названия выбирались с известной долей случайности, по примеру соседей или, наоборот, чтобы отличаться от соседей. Своеобразный синтез двух наименований провели в Хабаровском крае, создав законодательную думу. В отдельных случаях регионы используют наименование Государственная Дума (что может создавать некоторую путаницу, поскольку нижняя палата российского парламента имеет такое же название). В их число входят Ставропольский край, Томская, Ярославская области, Ямало-Ненецкий АО. Также в некоторых регионах был использован менее распространенный вариант наименования — "собрание". В Архангельской, Псковской областях и Ненецком АО орган законодательной власти называется собранием депутатов. В Астраханской области применялось наименование "областное представительное собрание", но затем от него отказались. 14 При этом законодательное собрание на практике используется и качестве общего понятия, как губернатор — дли высших должностных лиц субъектов федерации. 15 В Самарской области распространена неформальная самоидентификация региона как губернии. 16 При этом одна из палат законодательного собрания в Свердловской области носит название областной думы. 624 ¶   7.4Законодательная (представительная) власть « субъектах федерации Ряд регионов, используя свое право на свободный выбор наименования, сохранил прежнее — "совет", "совет народных депутатов". В результате, как и прежде, советы избирались в Алтайском крае, Амурской, Камчатской, Липецкой, Орловской и Новосибирской областях. Некоторое время орган законодательной власти именовался советом в Кемеровской области. Как правило, такие решения принимались в более консервативных регионах, где решили не менять традицию. В Камчатской области, где орган законодательной власти возглавлял коммунист, было восстановлено прежнее наименование — совет народных депутатов. Особая ситуация характерна для республик, которые использовали для своих легислатур определение "государственный" (хотя, как показано выше, это делали и некоторые "русские" регионы). Наиболее распространенными наименованиями оказались Государственный Совет (Адыгея, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, позднее — Чечня) и Государственное Собрание (Республика Алтай, Башкирия, Марий Эл, Мордовия, Якутия). Активно использовались и национальные названия. В одних случаях они применялись в качестве официальных "дублеров" для основных, например Ил Тумэн в Якутии, Эл Курултай в Республике Алтай. В других они стали неотъемлемой частью основного наименования. Так, в республиках, где титульное население относится к монгольской группе или где исторически велико монгольское влияние, названия легислатур являются производными от традиционного национального понятия "хурал": Верховный хурал в Калмыкии и Туве, Народный хурал в Бурятии. Из автономных округов национальное название было использовано только в Эвенкии — законодательный суглан. Кроме того, применяются такие наименования, как Народное собрание (Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия) и просто Парламент (Кабардино-Балкария, Северная Осетия). В Хакасии, напротив, сохранили прежнее наименование — Верховный совет. В Карелии легислатуру по образцу обычных областей назвали законодательным собранием. 2. Особенности состава и структуры законодательных собраний. Состав и структура региональных законодательных собраний определяются самими регионами. Этим объясняется большое количество различий. Во-первых, региональные законодательные собрания могут быть однопалатными или двухпалатными. Бикамерализм использовался в основном в республиках, и роль верхней палаты в той или иной степени соответствовала аналогичной роли Совета Федерации (разница состоит в том, что депутаты обеих палат избирались народом). Например, в Башкирии верхняя палата формировалась по "классическому" принципу — по два представителя от каждого района. Двухпалатный парламент также имелся в Кабардино-Балкарии, Карелии и Якутии. Из прочих регионов бикамерализм характеризует Свердловскую область. Однако просматривается тенденция к упрощению структуры региональных легислатур, что совпадает с аналогичной тенденцией в отношении исполнительной 625 ¶Глета 7 Региональная и местная власть в современной России власти и объясняется примерно теми же обстоятельствами. От двухпалатности отказались в Башкирии, Кабардино-Балкарии и Карелии, еще раньше — в Чукотском АО. Напротив, она предусмотрена в Чечне, где первые парламентские выборы прошли в 2005 г. Во-вторых, число депутатов сильно различается от региона к региону. Наиболее распространенным во второй половине 1990-х гг. можно было признать вариант, когда число депутатов находится в пределах от 20 до 50. Минимальные показатели обычно характеризовали малонаселенные автономные округа (11 депутатов на Таймыре, 12 в Корякском АО, 13 — на Чукотке). Максимальные показатели характерны для республик, где число депутатов может превышать сотню. В "русских" регионах наибольшая численность законодательного собрания находится на уровне примерно 50 депутатов. Но в связи с повсеместным введением смешанной системы число депутатов в ряде регионов увеличивается П. Следует отметить, что число депутатов слабо зависит от величины региона и численности населения и определяется местными представлениями о целесообразности. Например, численность на уровне 50 была установлена в небольших Брянской и Тамбовской областях, тогда как в Москве она составляет 35, а в Самарской области — всего 25. Наряду с законодательными собраниями в регионах может быть институт специально созываемых представительных собраний. Например, в Туве наряду с легислатурой — Верховным хуралом использовался особый институт парламентаризма — Великий хурал, который воспринимается как продолжение традиций тувинского народа. Однако полномочия Великого хурала были ограничены, хотя и весьма важными решениями: Великий хурал оформлял изменения конституции по итогам референдумов, предложений Верховного хурала и главы республики. В Дагестане было предусмотрено Конституционное собрание (см. выше). 3. Порядок избрания законодательных собраний. Депутаты законодательных собраний избираются прямым и тайным голосованием во всех регионах (и во всех палатах, если речь идет о двухпалатных легислатурах). С лета 2003 г. в соответствии с федеральным законом в обязательном порядке используется смешанная система, когда не менее половины депутатов должны избираться по партийным спискам, т.е. пропорциональной системе. В регионах с двухпалатными парламентами по партийным спискам должно формироваться не менее половины состава одной из палат. Элементы смешанной системы вводились в регионах еще в 1994 г. Она, в частности, использовалась в Марий Эл, Туве, Саратовской области на первых выборах, но затем была отменена. Да и число депутатов, избираемых по спискам, было в " Во многих регионах решили не сокращать число одномандатных округов, а увеличить число депутатов. 626 ¶    7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерацииэтих регионах минимальным (5 из 32 в Туве, 8 из 30 в Марий Эл, 10 из 35 в Саратовской области). На выборах депутатов второго созыва смешанная система была введена в Калининградской области (5 депутатов из 32) и Усть-Ордынском Бурятском АО (4 депутата из 19), и ее удалось сохранить на последующих выборах. Однако для всех этих случаев характерно очень небольшое число депутатов, избираемых по партийным спискам. Реально лидерами в процессе внедрения полноценной смешанной системы в России являются Красноярский край и Свердловская область. В Красноярском крае по спискам, начиная с 1997 г., избирались 20 депутатов, по округам — еще 20 на территории собственно края и два на территориях автономных округов. В Свердловской области целиком по партийным спискам избирается одна из палат двухпалатной легислатуры — областная дума. Слабое развитие смешанной системы в регионах объяснялось явным предпочтением, которое отдавалось выборам в округах по мажоритарной системе. Такие выборы обычно позволяли исполнительной власти сохранить контроль за законодательным собранием, поскольку успеха в округах, как правило, добивались лояльные губернаторам кандидаты. Выборы по партийным спискам вели к росту представительства различных политических партий, что не устраивало исполнительную власть. Поэтому инициатива по обязательному внедрению смешанной системы в регионах встретила сопротивление региональных властных элит (только в Свердловской области формат легислатуры полностью соответствовал новому федеральному закону). Тем не менее федеральный центр настоял на своем, и со второй половины 2003 г. в России начался эксперимент с повсеместным внедрением выборов по партийным спискам в региональные законодательные собрания. Право участвовать в этих выборах поначалу имели как региональные отделения общефедеральных партий, так и создаваемые в самих регионах предвыборные блоки и объединения (на основе отделений общефедеральных партий). Последнее расширяло пространство для маневра региональным элитам. Однако в 2005 г. создание региональных блоков было запрещено федеральным законом, и участвовать в региональных выборах могут только общероссийские партии, каждая сама по себе, со своим списком. Что касается мажоритарной системы, то на региональном уровне определяется порядок выборов, связанный с количеством и структурой избирательных округов. В некоторых регионах используются двух- и многомандатные округа. Обычно это объясняется нежеланием делить территории крупных районов и городов между несколькими одномандатными округами. В маленькой Ингушетии на первых выборах все 27 депутатов избирались по единому общереспубликанскому округу. Округа с разным числом мандатов широко использовались в Мурманской области. Например, Мурманск был поделен на три трехмандатных округа, некоторые города представляли собой двухмандатные округа и т.п. 627 ¶  Глава 7 Региональная и местная власть в современной России4. Срок полномочий. Как и в случае с выборами высших должностных лиц, федеральный закон с 1999 г. устанавливает максимальный срок полномочий для депутатов региональных законодательных собраний — пять лет. Ограничения по количеству сроков, которые работает депутат, не установлены. Законодательное собрание может приступить к работе только в случае, если Избрано более двух третей депутатов18. До этого регионы обычно копировали ситуацию думских выборов, и депутаты избирались на четыре года (также на четыре года избирались в свое время советы народных депутатов). Хотя в некоторых регионах депутатов избирали всего на два года (Кемеровская область). После принятия в 1999 г. федерального закона об организации государственной власти в регионах прослеживается тенденция к увеличению срока депутатских полномочий до пяти лет. Как правило, увеличение срока до пяти лет проводится одновременно и для губернатора, и для законодательного собрания. Особенностью некоторых законодательных собраний было использование принципа ротации. В соответствии с этим принципом с определенным временным интервалом переизбирается часть депутатского корпуса. Половина депутатского корпуса переизбиралась раз в два года в Волгоградской, Вологодской и Свердловской областях. Однако ротация признается неудобной формой и подвергается критике. Поэтому регионы собираются от нее отказаться. 5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий. Особенностью региональных законодательных собраний является отсутствие обязательного порядка исполнения депутатом своих полномочий на постоянной (профессиональной) основе. Это означает, что депутаты могут работать "по совместительству", сохраняя за собой прежнее место работы. В Федеральном Собрании (Госдуме, а теперь и Совете Федерации) такое совмещение не допускается. Решение о числе депутатов, работающих на постоянной основе, принимает сам регион. Обычно это число было небольшим, что объяснялось несколькими взаимосвязанными причинами:
18 Выборы в округах могли срываться из-за недостаточной янки или в случае, если число голосов "против всех" оказалось больше, чем число голосов, поданных за каждого из кандидатов. 628 ¶7.4 Законодательная (представительная) нласть в субъектах федерации На постоянной основе в законодательном собрании всегда работает его председатель19. Иногда все остальные депутаты работают на непостоянной основе (такой порядок был принят в Еврейской АО). Хотя обычно на постоянной основе работают заместители председателя, некоторые руководители комитетов, реже — часть "простых" депутатов. Решение о том, кто конкретно работает на постоянной основе, принимается самим законодательным собранием, обычно — одновременно с выборами его руководящего состава. Есть редкие ситуации, когда все депутаты работают на постоянной основе. Главным примером является Москва (другой пример — Корякский АО). В двухпалатном парламенте Свердловской области областная дума, избираемая по партийным спискам, целиком работает на постоянной основе. В республиках с двухпалатными парламентами применялся формат работы, характерный для российского парламента второй половины 1990-х гг.: нижняя палата, функционирующая на постоянной основе (в ней велась разработка законопроектов), и верхняя палата, работающая "по совместительству" и играющая роль "фильтра". Такая модель использовалась в Башкирии, Кабардино-Балкарии, Якутии. 6. Ограничительные цензы. Главные ограничительные цензы, обязательные для всех регионов, связаны с принципом разделения властей. Чиновники, представляющие государственную исполнительную власть, не имеют права совмещать свою работу с депутатскими обязанностями. Ранее этот принцип использовался не во всех регионах. Распространенной была ситуация, когда главы районных администраций в период, когда их назначали губернаторы, одновременно являлись депутатами. Достаточно долго такое совмещение практиковалось в Татарстане. По федеральному закону 1999 г. оно невозможно, и если государственный чиновник избирается депутатом, он должен покинуть свой прежний пост. Также невозможно "двойное депутатство", когда депутат законодательного собрания является одновременно депутатом Госдумы или членом Совета Федерации, а также депутатом представительного органа местного самоуправления. Сложная и конфликтная ситуация связана с правом муниципальных служащих на совмещение своих полномочий с депутатскими обязанностями. После выборов законодательных собраний первого созыва в их составе оказалось немало глав городских и районных администраций. Формирование в России выборных органов местного самоуправления и окончательное отделение местного самоуправления от государственной власти создали правовой прецедент. Одни регионы позволили главам местного самоуправления (которые возглавляют исполнительный орган ls Хотя и здесь было одно исключение. Так, спикером Палаты представителей — одной из палат Законодательного собрания Свердловской области работал В. Якимов, остававшийся при этом мэром города Каменск-Уральский. 629 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России местного самоуправления) избираться депутатами, другие такую возможность не предусмотрели. В Тверской области это привело к конфликтам уже после выборов, когда избранные депутатами главы районов продолжали совмещать две работы, а их избрание оспаривалось в судебном порядке. Окончательно этот вопрос был решен после внесения поправок в федеральный закон. Эти поправки уже не позволяют главам местного самоуправления работать депутатами законодательных собраний (закон запрещает исполнение депутатских обязанностей выборным лицам местного самоуправления и другим работникам муниципальной службы). 7. Порядок досрочного прекращения полномочий. Во-первых, законодательное собрание может быть распущено в соответствии с нормами федерального вмешательства (см. выше). Одним из поводов может стать двух- или трехкратное отклонение предложенного президентом кандидата на пост губернатора. Во-вторых, правом на роспуск законодательного собрания обладает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для роспуска становится принятие законодательным собранием нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству или региональной конституции (уставу), что должно быть подтверждено судом. В случае, если в течение шести месяцев законодательное собрание не устраняет противоречия, высшее должностное лицо может принять решение о его роспуске. 8. Полномочия законодательного собрания. Главные полномочия законодательного собрания связаны с осуществлением законодательного регулирования в рамках того объема полномочий, которым располагает регион (по предметам ведения регионов и по предметам совместного ведения в пределах полномочий региона). В компетенции законодательного собрания, в частности, находится принятие региональной конституции (устава) и поправок к ней. Федеральное законодательство специально устанавливает основные вопросы, по которым принимаются региональные законы и постановления.
630 ¶    7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерацииры высшего должностного лица (когда они проводились), депутатов законодательного собрания, референдумы.
С 2005 г. к полномочиям законодательного собрания относится утверждение кандидата в губернаторы, предложенного президентом. Чуть позже законодательное собрание получило право участвовать в предварительном подборе кандидатуры: ее определяет партия, победившая на региональных выборах, кандидата которой должно поддержать большинство депутатов. 7.4.2 Разделение властей и система сдержек и противовесов в российских регионах Отдельного рассмотрения требует ситуация с разделением властей в российских регионах и наличием там системы сдержек и противовесов. К середине 1990-х гг. оформилась тенденция моноцентризма региональной власти с явным доминированием исполнительной власти и персонификацией региональной власти фигурой губернатора. Институты парламентского контроля, которые действовали практически во всех регионах во времена советов, были отменены. На этапе принятия региональных уставов возникло большое разнообразие региональных ситуаций, которые можно было классифицировать в категориях "сильной" или "слабой" законодательной власти. На уровне общефедеральных стандартов система сдержек и противовесов выглядит следующим образом. |