Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Глава представительного органа местного самоуправления не может одновременно быть главой администрации27. Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава (в последнем случае он может быть только председателем представительного органа местного самоуправления и не может быть главой администрации). Главой администрации может быть глава муниципального образования (не являющийся при этом главой представительного органа местного самоуправления) или лицо, назначаемое по контракту. Этим обусловлены наиболее типичные модели формирования местной власти.
В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представительного органа местного самоуправления: в него входят представители органов местного самоуправления поселений. В этом случае глава представительного органа обязательно избирается депутатами. В целом по ситуации на середину 2005 г. прямые выборы муниципальных глав были предусмотрены в 80% муниципальных образований, т.е. изменили схему немногие регионы и в немногих случаях, касающихся обычно крупных городов. Прямые выборы депутатов предусмотрены в 99,11% муниципальных образований, делегирование депутатов муниципальных районных собраний от поселений — только в 0,3% случаев, еще в 0,5% случаев выборы проводятся на сходах граждан. 27 Ранее на практике было широко распространено совмещение этих постов. Поэтому полного разделения ветвей власти на муниципальном уровне часто не наблюдалось. 211 В населенных пунктах, насчитывающих менее 100 жителей, представительный орган местного самоуправления может функционировать по правилам прямой демократии, представляя собой сход граждан. 640 ¶   7.5 Системы местной власти7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления Значительную сложность в федеративном государстве представляет разграничение полномочий между региональной и местной властью. В российской Конституции используется либеральный принцип разграничения полномочий между центром и регионами, который предполагает, что все полномочия, не отнесенные к ведению центра или сфере совместного ведения, являются полномочиями региональной власти. Что касается местного самоуправления, то используется формулировка "вопросы местного значения", которая может иметь разное толкование. Федеральный закон 2003 г. предполагает четкое перечисление вопросов местного значения и использует, таким образом, установочный принцип определения полномочий органов местного самоуправления. В связи с двухуровневой моделью местного самоуправления требуется разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами, которое также предусмотрено законом29. Городские округа объединяют полномочия поселений и муниципальных районов. Полномочия поселений в российских условиях можно классифицировать следующим образом. • Местная финансово-экономическая политика. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом поселения. • Инфраструктурная политика. Органы власти на уровне поселения занимаются организацией снабжения населения электричеством, теплом, газом и топливом, организацией транспортного обслуживания населения, содержанием автомобильных дорог и мостов (за исключением дорог и мостов федерального и регионального значения). В поселениях создаются условия для обеспечения населения услугами связи. • Социальная, жилищная и культурная политика. В компетенцию поселения входит обеспечение малоимущих граждан жильем, организация муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. Местные власти создают условия для организации досуга, массового отдыха, библиотечного обслуживания, развития физической культуры и 29 Основная часть новых муниципальных образований, созданных в процессе реформы, — это поселения. Передача им полномочий происходит постепенно, в течение переходного периода, который должен завершиться к 2009 г. Решения о передаче полномочий (сроки и объем полномочий) в переходный период принимают сами регионы. ¶21 Зак. 624 ¶641 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России спорта, обеспечения жителей услугами торговли, бытового обслуживания, общественного питания. Охрана объектов культурного наследия местного значения также относится к компетенции поселения. • Планирование и благоустройство территории. К вопросам местного значения поселения отнесено планирование застройки, зонирование земель, установление правил землепользования и застройки территории, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Власти поселения занимаются организацией благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза мусора, освещения улиц и установки указателей. • Местные вопросы безопасности. Вопросы пожарной безопасности, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Аналогично поселениям, только в отношении бюджета, собственности, налогов и сборов муниципального района. Важнейшей функцией и политическим ресурсом районных властей является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений (т.е. финансовая помощь), входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. • Инфраструктурная политика. Власти муниципального района занимаются организацией снабжения поселений электроэнергией и газом. В их компетенцию входит содержание и строительство автомобильных дорог между населенными пунктами (за исключением дорог федерального и регионального значения), организация транспортного обслуживания между поселениями. Муниципальный район обеспечивает поселения услугами связи. • Социальная, жилищная и культурная политика. В компетенцию муниципального района входит организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, организация отдыха детей в каникулярное время. Власти района организуют оказание скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. В компетенции района находится обеспечение поселений услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание библиотечного коллектора для поселений. 642 ¶7.5 Системы местной власти • Планирование и благоустройство территории. Сюда относится территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации. В компетенцию районов входят организация экологического контроля, организация мероприятий по охране окружающей среды. Район занимается вопросами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. • Местные вопросы безопасности. В компетенцию муниципального района входит организация охраны общественного порядка муниципальной милицией. Власти района также участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своей территории.
Кроме того, районные власти обладают полномочиями органов местного самоуправления на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. Разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами не является жестким и допускает случаи пересечения полномочий и совместной деятельности. Есть очевидные вопросы, которыми занимается только район (муниципальная милиция, межбюджетные отношения, некоторые вопросы образования и здравоохранения и др.) или только поселение (некоторые вопросы организации досуга, физкультуры и спорта, пожарной безопасности и др.). Есть ситуации, когда власти района занимаются их решением для поселений, а поселения — непосредственно для населения (например, электро- и газоснабжение, связь). Отладка отношений между поселениями и муниципальными районами представляется сложным политическим процессом. 7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством Российское законодательство вводит норму ответственности местного самоуправления перед государством, которая предполагает различные санкции в отношении органов местного самоуправления:
¶21* ¶643 ¶Глава 7 Региональная и местная класть в современной России • изъятие полномочий, в частности введение внешнего финансового управ ления. Наличие этих санкций позволяет говорить о существовании внутри региона элементов властной вертикали30. По аналогии с федеральным вмешательством создается институт регионального вмешательства на местном уровне. По своим особенностям этот институт практически идентичен федеральному вмешательству. В роли главного интервентора выступает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для интервенции является установленное судом несоответствие муниципального нормативного акта федеральному или региональному законодательству, а также уставу муниципального образования. Срок на исправление такого решения в случае с главой муниципального образования или главой администрации составляет два месяца, в случае с представительным органом местного самоуправления — три месяца. Либо этот срок может быть специально определен судом. В случае с главой муниципального образования или главой местной администрации поводом также может стать принятие решений (причем не обязательно — нормативных актов), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В случае неисполнения судебного решения губернатор получает право отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации. В ситуации с представительным органом местного самоуправления губернатор вносит в региональное законодательное собрание проект закона о его роспуске. Также законодательство предусматривает возможность временного изъятия полномочий у органов муниципальной власти и их исполнения органами региональной государственной власти. Возможными поводами являются:
30 В этой спнзи возникла дискуссионная точка зрения, что местное самоуправление в России подменяется местным государственным управлением. 644 ¶7.5 Системы местной власти 7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований В 1990-х гг. горизонтальные отношения между муниципальными образованиями развивались стихийно, в процессе добровольной интеграции. В результате возникло множество муниципальных ассоциаций, имеющих как межрегиональный, так и внутрирегиональный характер. В 1998 г. на российском уровне был создан Конгресс муниципальных образований. Федеральный закон 2003 г. предполагает такой институт, как межмуниципальное сотрудничество. При этом межмуниципальное сотрудничество также подлежит строгой регламентации:
7.5.8 Территориальное общественное самоуправление На низовом уровне самых мелких территориальных образований в России может создаваться такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). По сути, ТОС представляет собой нижний, но нерегулярный и необязательный уровень власти, формируемой самими гражданами. В соответствии с федеральным законом, "под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ст. 27, п. 1). Территориальное общественное самоуправление носит полностью добровольный характер и не является обязательной формой самоуправления. Территориальный формат ТОС может представлять собой:
" Наибольшее развитие ТОС получило на внутригородских территориях. Оно может быть востребовано населением прежде всего в больших, территориально дифференцированных городах с более активной политической культурой. 645 ¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливает представительный орган самоуправления поселений. ТОС должно иметь свой устав, который регистрируется в представительном органе местного самоуправления поселения (ТОС имеет правовой статус некоммерческой организации). Самоуправление осуществляется с помощью собраний и конференций граждан, на которых могут создаваться органы ТОС. 7.6 Политические конфликты в российских регионах 7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором общеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой дестабилизации всей политической системы. Этим определятся значение конфликтологического подхода к изучению региональных политических процессов [Глухо-ва, 1997; Глухова, 2000; Туровский, 2003]. В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персонифицированной региональной власти, воплощенной в образе "хозяина региона". Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на автократические традиции. Традиционно такая персона "хозяина региона" играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает "под себя" весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стремится создать мощный правящий клан на основе патронажно-клиентельных отношений и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома КПСС и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский период в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный [Институт губернатора..., 1997]. В результате стабильность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руководителя, его управленческими качествами и т.п. |