Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
глава РАССТАНОВКА ПОЛИТИЧЕСКИХ СИЛ В РЕГИОНАХ РОССИИ (РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ, ГРУППЫ ВЛИЯНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ) 8.1 Региональные элиты 8.1.1 Основные понятия Понятие "региональная элита" многозначно и потому нуждается в определении. Целесообразно использовать принятый в политической науке альтиметрический, или функциональный, подход. В этом случае под региональными элитами следует понимать совокупность лиц, занимающих статусные позиции в структурах власти или непосредственно влияющих на эти структуры и процесс принятия политических решений1. Альтиметрический подход избавляет нас от необходимости следовать меритократическим и аристократическим установкам, в соответствии с которыми элитой считаются находящиеся у власти или при власти обладатели особых позитивных личных качеств. В России в самом узком смысле принято говорить о региональной властной элите, главными представителями которой являются высшие должностные лица субъектов федерации. Довольно часто в работах политологов именно губернаторский 1 По этой теме см. также: [Гаман, 1995; Гаман-Голутвина, 1998; Гаман-Голутвина, 2000; Лапина, 1997; Лапина, 2000; Магомедов, 1998]. 663 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России корпус и его политическое позиционирование ассоциируются с региональными элитами в целом. Это по-своему оправданно, поскольку губернаторы, несомненно, являются не просто первыми лицами в своих регионах, но и референтными фигурами для значительной, если не основной части региональной элиты. Именно высшие должностные лица субъектов федерации обычно рассматриваются в качестве региональных лидеров. Понятие "региональная элита" рассматривается с несколькими степенями его расширения.
На протяжении последних лет, начиная с позднеперестроечного периода, властная элита в российских регионах находится в процессе перманентной трансформации, вызванной изменениями институционального дизайна и идеологии, отношений между центром и регионами, системы регионального лидерства и др. При структурном анализе региональной элиты можно использовать несколько подходов. • Социогенетический подход позволяет анализировать региональные элиты с точки зрения их социально-профессионального происхождения. На этом основании, например, принято рассматривать структуру губернаторского корпуса, отталкиваясь от карьерно-профессиональных и образовательных критериев (см., например: [Слепцов и др., 1998]). 664 ¶    8.1 Региональные элиты
Большого внимания заслуживает изучение места и роли региональной элиты в российской политической системе. На протяжении всей истории региональные элиты ведут борьбу за статус и влияние на федеральном уровне, и потому особой темой является их субъектность в общегосударственной политике. Выделяются различные аспекты политического влияния региональной элиты на федеральном уровне, например:
• влияние на электоральный процесс через поддержку тех или иных партий. Уровень влияния региональных элит на общегосударственный политический процесс в России неустойчив и зависит от текущей модели отношений "центр — регионы". 8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты В качестве отправной точки в анализе происхождения российской региональной элиты часто используются "пиковые" показатели в советской карьере. Сравнительный анализ региональных лидеров по их номенклатурному статусу в советское время дает возможность оценить уровень и характер достигнутых ими позиций, с которых они сразу или через некоторое время (например, в результате выборов) перешли на позиции высших должностных лиц субъектов федерации. Данный анализ позволяет определить три основные номенклатурные группы, которые сыграли роль кадровых инкубаторов для российского губернаторского корпуса:
665 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России Эти три группы выделяются достаточно условно, поскольку номенклатура в СССР отличалась определенным единством, и конкретные персоны часто переходили из одной ее группы в другую. Для большей ясности мы используем в качестве критерия наиболее высокую должность, полученную губернатором в советское время и определяющую его условную принадлежность к одной из трех указанных выше групп. Характеризуя ситуацию начала XXI в., следует отметить, что в это время началось общее снижение роли советской партийно-хозяйственной номенклатуры в региональном управлении. Позиции "старой" номенклатуры значительно прочнее в национальных республиках, но и там начинаются трансформационный процесс и смена поколений [Галлямов, 1998; Магомедов, 1995]. По-видимому, уже можно говорить об исчерпании ресурса ведущих фигур советской региональной элиты, связанном в том числе с фактором времени и причинами возрастного характера. Выходцы из советской партийной элиты в начале 2006 г. занимали, по нашим подсчетам, первые позиции примерно в 20 российских регионах. Около половины из них — это бывшие первые лица региональных комитетов КПСС, т.е. первые, вторые и просто секретари. Другую половину составляют партийные работники районного и городского звена или менее значимые представители партийных структур регионального уровня. Из симптоматичных тенденций следует выделить существенное снижение роли бывших первых секретарей обкомов КПСС — региональных лидеров советского периода. В конце 1991 г. они возглавляли восемь российских регионов, почти исключительно — республики, где новая российская власть не решилась на кадровую революцию и вмешательство в местные дела. К 1997 г. их число выросло до 12 — в связи с региональными выборами, в результате которых к власти в ряде регионов вернулись бывшие партийные лидеры. К 2006 г. число регионов, в которых у власти находятся бывшие первые секретари, сократилось до трех — минимальное число за весь период после 1991 г. (затем к ним прибавился новый президент Дагестана М. Алиев). В целом можно говорить о том, что первый эшелон советской партийной элиты замещается вторым и третьим при сохранении достаточно большого числа бывших партийных деятелей среди первых лиц российских регионов. Столь же характерна и тенденция к приходу к власти "комсомольского" поколения, бывших статусных комсомольских работников регионального уровня. Вторую группу, которую можно условно назвать "исполкомовской элитой", в начале 2006 г. представляли менее 20 региональных руководителей. Изначально это был главный тип постсоветского губернатора первой волны. Среди губернаторов, назначенных Б. Ельциным в конце 1991 г., почти 40% являлись председателями облисполкомов. Для полноты картины добавим, что в ряде республик первыми лицами стали бывшие председатели советов министров (или облисполкомов — в бывших автономных областях, повысивших свой статус до республик). 666 ¶  8.1 Региональные элитыВообще смена власти в российских регионах в переломном 1991 г. произошла в форме ее перехода от партийной номенклатуры к "советским управленцам" из региональных исполкомов и совминов, вышедших таким образом на первые позиции. Именно на такую трансформацию сделала ставку новая российская власть. Это позволило сохранить определенную кадровую преемственность и политическую стабильность на региональном уровне и одновременно способствовало появлению "крепкого хозяйственника" как самого типичного постперестроечного регионального руководителя, при этом лояльного своему новому патрону — центру, олицетворяемому Б. Ельциным. В начале 2000-х гг. значение этой группы в корпусе высших должностных лиц субъектов федерации кардинальным образом понизилось. Прежде всего, бросается в глаза резкое уменьшение числа бывших первых лиц, т.е. председателей облисполкомов, ранее — наиболее крупной и характерной группы в губернаторском корпусе. В конце 1991 г. у руля в российских регионах находились около 30 бывших руководителей региональной исполнительной власти советского периода. К началу 2006 г. их осталось всего 8. Таким образом, самая мощная волна кадровой ротации 1991 г., создавшая главный тип постсоветского губернатора того периода, в начале XXI в. сошла на нет, оставив лишь немногочисленных своих представителей. Эти весьма серьезные и знаковые перемены можно просто связать с естественными причинами возрастного характера, но если рассматривать проблему глубже — с исчерпанием ресурса личного влияния у ведущих позднесоветских хозяйственников, что привело к их поражениям на выборах. Соответственно внутри "исполкомовской элиты" происходит своя трансформация: тон опять-таки задают выходцы из второго-третьего эшелона. Третьей ведущей группой в губернаторском корпусе являются представители деловой элиты — руководители промышленных и аграрных предприятий и коммерческих структур, либо в редких случаях просто их статусные работники. На первом этапе, когда губернаторы назначались, ее роль была невелика, поскольку ставка делалась на лояльную новым властям часть партийно-советской номенклатуры. Б. Ельцин в начале своего правления назначил губернаторами лишь нескольких аграриев и двух директоров промышленных предприятий. Автономное развитие политических процессов в республиках добавило тогда к этому списку М. Рахимова в Башкирии. Деловая элита стала пробиваться на первые позиции в регионах с началом выборных процессов, и с этого времени ее роль неуклонно растет. В 1991 г. к этой группе можно было отнести 10 региональных руководителей, в 1997 г., по окончании первого цикла региональных выборов — уже 14, а в начале 2006 г. — примерно 30. Причем совершенно новым процессом стало появление внутри этой группы представителей постсоветской деловой элиты, представляющих региональный бизнес и крупные российские компании. 667 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России 8.1.3 Этапы обновления региональной элиты Анализируя динамику развития ситуации в региональных элитах, можно выделить три больших попытки обновления губернаторского корпуса2. Первая попытка — это "демократическая революция" 1991 г., когда на ведущие властные позиции в регионах претендовала демократически настроенная интеллигенция вместе с поддержавшими ее хозяйственниками. Эта группа составила некоторую, но очень небольшую часть первых губернаторов-назначенцев (как правило, это были народные депутаты России из соответствующих регионов). К представителям "демократов" можно было отнести порядка 13—15 региональных лидеров, т.е. около 12% от их общего числа (Краснодарский край, Брянская, Владимирская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Нижегородская, Орловская, Смоленская, Тамбовская области и др.). Бросается в глаза большое число консервативных регионов Центральной России в этом списке (здесь новая российская власть за неимением лояльной номенклатуры сделала ставку на "демократов"). Заметим, что с гораздо большим успехом представители "демократической элиты" получали должности представителей президента в регионах, а также прорывались на посты мэров городов с их инновационной политической культурой. Однако "демократическая революция" в регионах сошла на нет. Б. Ельцин и не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили высокопоставленные номенклатурные работники. Далее многие "демократы" были уволены, поскольку не справились со своими обязанностями (то же самое произошло с многими представителями президента из этой элитной группы), или потерпели поражение на выборах 1993 г. (первый отсев, связанный с серией губернаторских выборов, на которых обычно брала реванш "старая" номенклатура) и 1996 г. К 2006 г. от первой попытки обновления региональной элиты практически ничего не осталось. С некоторой натяжкой к числу представителей этой волны может быть отнесен самарский губернатор К. Титов (выходец из местной интеллигенции, бывший председатель Самарского горсовета). Дальнейшее увеличение их числа в нынешней политической ситуации маловероятно. Вторая попытка обновления региональной элиты связана с первым циклом губернаторских выборов и может быть названа "левым поворотом". Как известно, первые губернаторские выборы 1995—1997 гг. прошли в России по "классическому" для того периода сценарию: "«партия власти» против левой оппозиции". В целом ряде регионов КПРФ и ее союзники по Народно-патриотическому союзу России 2 См. также: [Макаркин, 1998; Попова, 2001; Трансформация российских региональных элит..., 19971. 668 ¶ ¶8.1 Региональные элиты (НПСР) одержали победу. Например, из 20 новых губернаторов, которые выиграли выборы в сентябре 1996 — январе 1997 гг. (когда прошла основная часть выборов), 14 изначально пользовались поддержкой НПСР. Однако успехи левых сил на губернаторских выборах 1996 г. не привели к качественному изменению расстановки сил в региональной элите. Любопытно, что коммунисты особенно часто приходили к власти в тех регионах, где в свое время Б. Ельцин поставил губернаторами "демократов", т.е. замещение одной группы на другую было прямым (Алтайский и Краснодарский края, Брянская и Владимирская области). Важно отметить, что под лозунгами КПРФ к власти в регионах нередко приходили те же представители номенклатуры, только оттесненные своими коллегами в 1991 г. Поэтому с точки зрения генезиса элиты успехи КПРФ практически ничего не изменили. В частности, при поддержке КПРФ к власти возвращались бывшие первые секретари Воронежского и Калужского обкомов КПСС, бывшие председатели край- и облисполкомов Краснодарского края, Амурской, Тамбовской и Челябинской областей (к 2006 г. из их числа у власти в регионе остался только П. Сумин в Челябинской области). В отличие от губернаторов — "демократов первой волны" губернаторы-коммунисты лучше удерживались у власти, в том числе и потому, что обладали некоторым номенклатурным опытом, который роднит их с теми коллегами, кто изначально вступил в ельцинскую "партию власти". Однако отсев "красных губернаторов" по результатам выборов все-таки начался (например, поражения в Амурской, Воронежской, Тамбовской областях). В 2004 г. не смог избраться на третий срок В. Любимов в Рязанской области. Но одновременно произошла трансформация политических позиций этой группы, которая практически не проявляет свою оппозиционность в отношениях с федеральным центром, и деятельность которой с содержательной точки зрения мало чем отличается от деятельности "обычных" региональных руководителей. Соответственно какие-либо альтернативные программы регионального развития коммунистами разработаны не были, да они и не могли быть реализованы в отсутствие достаточных ресурсов и в условиях давления со стороны центра. Также следует отметить, что группа "красных" губернаторов не увеличивается и вряд ли вырастет в ближайшие годы. Основные успехи на региональных выборах были достигнуты левой оппозицией в 1996—1997 гг., когда биполярное противостояние было определяющим фактором, и протестные настроения эффективно использовались КПРФ на региональных выборах. Многие из тех, кто тогда одержал победу, сумели закрепиться у власти и составили небольшую группу "красных губернаторов", слегка дополняющих общий "дизайн" губернаторского корпуса. Но далее имели место лишь единичные "отложенные" победы лидеров, которые при определенных условиях могли выиграть и раньше (М. Машковцев на Камчатке, а 669 ¶  Глава 8 Расстановка политических сил в регионах Россиитакже позднее вышедшие из КПРФ В. Тихонов в Ивановской области, А. Михайлов в Курской области, Г. Ходырев в Нижегородской области и А. Ткачев в Краснодарском крае). Анализ ситуации в региональной элите показывает, что новые перспективные лидеры КПРФ в регионах не выросли, и политиков, способных реально претендовать на руководство территориями, в этой части политического спектра становится все меньше. В условиях назначения губернаторов расширение числа губернаторов-коммунистов невозможно по понятным политическим причинам. Хотя отмечены случаи назначения на губернаторские посты губернаторов, остающихся членами КПРФ, но пользующихся большим влиянием в своих регионах, с чем считается федеральный центр (Н. Виноградов во Владимирской области). В то же время губернатор-коммунист из Тульской области В. Стародубцев не был включен в список кандидатов на пост губернатора, предложенный президенту. А для того чтобы облегчить процесс назначения, некоторые губернаторы-коммунисты вышли из партии (А. Михайлов в Курской области). В целом к 2006 г. число губернаторов-коммунистов уменьшилось до единичных показателей. Особый интерес привлекает третья волна ротации губернаторского корпуса, связанная с укреплением властных позиций деловой элиты. Данный процесс легко объясним, поскольку губернатор в наибольшей степени занимается социально-экономическими вопросами в рамках региональной компетенции. В этой сфере советская номенклатура не имела очевидной замены помимо представителей нового пореформенного бизнеса. Интерес последнего к региональной власти неуклонно рос в 1990-х и 2000-х гг. и становился все более предметным, поскольку целью деловой элиты является использование административного ресурса для создания экономических преференций приближенным к власти бизнес-группам. Именно постсоветская деловая элита претендует на роль нового кадрового инкубатора в регионах. Тем более, что прямое участие представителей бизнес-групп в региональном политическом процессе в качестве непосредственных акторов приходит в регионах на смену опосредованному участию, выражающемуся в лоббировании своих интересов в коридорах власти. Дополнительно следует обратить внимание на появление еще одной группы региональных лидеров, которые представляют "силовиков" (выходцы из Вооруженных сил, органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ). Их численность тоже невелика—по состоянию на начало 2006 г. около 10 губернаторов, но тенденция характерна. Она связана и с некоторыми имиджевыми преимуществами, которые имеют "люди в погонах" в условиях дисбаланса в социально-политической сфере, и с общим усилением политического влияния силовиков при В. Путине. Впрочем, не следует считать появление силовиков в губернаторском корпусе такой уж новой тенденцией. Генералы приходили к власти в регионах и раньше, начиная с Р. Аушева — первого президента Ингушетии. Первой победой генерала-"варяга" стали выборы в 670 ¶  8.2 Основы регионального политического анализаКрасноярском крае в 1998 г. (успех А. Лебедя), ставшие одним из переломных событий регионального политического процесса в России. Действительно новой тенденцией является выход на первые позиции в ряде регионов представителей ФСБ — очевидное следствие прихода к власти в стране В. Путина. Но количество таких регионов на начало 2006 г. было невелико — Ингушетия, Воронежская и Смоленская области. Одновременно в борьбе за власть на региональном уровне усиливается составляющая "центр — периферия". Это связано с интересом крупного столичного бизнеса и федеральной бюрократии к регионам, который выражается в попытках привести к власти своего представителя. Результатом нередко становится борьба между представителями местной элиты и "варягами". 8.2 Основы регионального политического анализа Главной целью регионального политического анализа (как разновидности политического анализа) является выявление и максимально точное исследование расстановки политических сил в регионе. В качестве синонима расстановки политических сил можно использовать понятие "политическая ситуация". Поскольку региональная политическая ситуация отличается изменчивостью, также необходимо говорить об исследовании регионального политического процесса, анализируя динамику региональной политической ситуации, особенности политических изменений. Региональный политический анализ может иметь компаративный характер: в таком случае он ориентирован на сравнение политических ситуаций по определенной выборке регионов или во всех регионах данного государства по специально выбранным параметрам. Либо объектом регионального политического анализа является политическая ситуация в отдельно взятом регионе. В региональном политическом анализе могут использоваться принципы системного и структурно-функционального подхода. Регион в таком случае представляется как политическая система. 8.2.1 Изучение региональной политической ситуации К изучению региональной политической ситуации можно подходить с разных сторон в зависимости от того, на каких аспектах этой ситуации делает акцент исследователь, исходя из своих задач. Каждый из подходов предполагает выявление наиболее значимых аспектов и отношений между ними. 671 ¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России 1. Институциональный и формально-правовой подходы. Здесь в центре внимания исследователя находятся политические институты, функционирующие в регионе, в том числе органы власти, составляющие формально-правовой каркас политической ситуации. Рассматриваются органы исполнительной, законодательной, судебной власти и местного самоуправления, политические партии, которые действуют на территории региона, и др. 2. Элитистский подход. При использовании элитистского подхода главное внимание уделяется личностям лидеров и элитным группам, формирующим "реальное" поле взаимодействия на территории региона. Исследователь интересуется процессами элитообразо-вания и элитной трансформации, механизмами и каналами рекрутирования элит. Распространены исследования такого феномена, как региональное политическое лидерство [Гржейщак, 2000; Идиатуллина, 1997 и др.]. 3. Политико-идеологический подход. В этом случае предметом анализа являются идеологические аспекты региональной политической ситуации. Исследуется, какие идеологемы и какие программные цели определяют ее развитие. 4. Политика-психологический подход. Исследователь уделяет внимание действующим в регионе политическим лидерам. Причем деятельность региональных лидеров изучается с позиций политической психологии. Аналогично с позиций политической психологии исследуется групповое политическое поведение. 5. Конфликтологический подход. При использовании конфликтологического подхода главный акцент делается на конфликтах, которые определяют политическую ситуацию и политический процесс. 6. Ресурсно-акторный подход. Главной целью исследователя в этом случае является определение политических акторов (часто также используется конвенциональное понятие "игроки", или "политические игроки"). В качестве акторов могут выступать как отдельные фигуры, так и группы влияния (мир политики устроен так, что чаще всего группы влияния складываются вокруг фигур, имеют своих выраженных лидеров ). Важно определить не столько формальные, определенные законодательством, сколько реальные механизмы реализации властных отношений, которые могут иметь неформальный и просто теневой характер. Такой анализ позволяет лучше и точнее выявлять акторов и группы влияния. Совершенно необходимой является оценка ресурсов (или, как еще говорят, ресурсной базы) акторов и групп влияния. Конечной целью регионального поли- 3 В этом контексте исследователи нередко рассуждают о региональных политических кланах. См., например: |Барзилов, Черныше», 1995]. 672 ¶  8.2 Основы регионального политического анализе!тического анализа, использующего ресурсно-акторный подход, является выявление реально действующих акторов и групп влияния и описание ресурсной базы для каждого из них. Региональный политический анализ имеет комплексный характер, т.е. должен использовать элементы всех указанных выше подходов. Наиболее продуктивными являются элитистский и ресурсно-акторный подходы, которые позволяют установить реальную расстановку политических сил в регионе, политическое позиционирование акторов и дать прогноз развития политической ситуации. В то же время в региональном политическом анализе есть своя внутренняя логика использования различных подходов.
Наряду с анализом собственно политической ситуации необходимо изучение среды, в которой формируется эта ситуация. 1. Политико-культурный и поведенческий подходы. Целью является анализ политических характеристик населения, широких масс (в отличие от властных элит, оперирующих во властных структурах). С помощью этих подходов исследуются политическое и, в частности, электоральное поведение и его мотивации. Следует понимать, что народ и элиты находятся в постоянном взаимодействии, и потому исследование политической ситуации невозможно без изучения политико-культурной среды, в которой она формируется. Широкие массы являются основой для рекрутирования элит, определяя и их политическую культуру. При этом элиты заинтересованы в политической и электоральной поддержке и потому стремятся соответствовать ожиданиям населения. Наконец, само население использует различные формы политического участия, как конвенциональные, так и неконвенциональные, чтобы повлиять на политическую ситуацию, изменить состав элиты или процесс принятия решений. По всем этим причинам исследователю необходимо понимать политико-культурные особенности местной среды. 2. Политико-экономический подход. Этот подход исследует экономические факторы в их влиянии на политическую ситуацию. Известно, что контроль за экономическими ресурсами является важнейшей целью политической борьбы (контроль подразумевает использование ¶22 Зак. 624 ¶673 ¶  Глава 8 Расстановка политических сил в регионах Россииполномочий властных органов в сфере экономики в тех или иных интересах отраслевого или корпоративного характера). В этой связи необходимо иметь возможно полное представление об экономике региона и о том, как данные экономические особенности влияют или могут влиять на политическое развитие. Проводя региональный политический анализ, всегда нужно иметь ясное представление о том, что необходимо понять исследователю, какие вопросы он перед собой должен поставить. Такими вопросами обычно являются:
8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации Исследование органов власти необходимо в начале анализа региональной политической ситуации, оно является его отправной точкой. Определенная конфигурация властных структур существует в регионе всегда. Переход от формально-правового подхода к элитистскому и ресурсно-акторному при проведении анализа конкретной региональной ситуации возможен с помощью позиционного анализа политической элиты. Позиционный анализ в рамках элитистского подхода предполагает изучение влияния политических деятелей через их положение во властной иерархии. Для регионального политического анализа важно не столько исследование формально-правовых норм, тем более, что межрегиональные различия здесь невелики и во многих случаях просто несущественны. Принципиально важно "наполнение" властных структур, т.е. властная элита. Очевидно, что формальная конфигурация органов власти не отражает реальную расстановку сил, поскольку различные властные структуры могут контролироваться из одного центра, быть под фактическим управлением одной группы влияния. И, наоборот, даже в региональной администрации, которую принято представлять в виде "команды", могут быть серьезные внутренние расколы. Исследование российских регионов с помощью формально-правового подхода и позиционного анализа элит позволяет определить наиболее типичные ядра кристаллизации региональных групп влияния. Подчеркнем, что речь идет о потенциальных, гипотетических группах, которые выявляются через позиционирование во властных структурах и лучше всего идентифицируются через должность (статус) их лидеров: 674 ¶ 8.2 Основы регионального политического анализа
|