Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
Глава 7 МИРОВОЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ 7  .1Проблемы региональной экономики в странах мира: общее и особенное Региональные проблемы играют важную роль в развитии большинства стран мира, особенно на этапах значительных экономических, социальных, политических перемен. Но есть ли существенное сходство между региональными проблемами в странах, которые по масштабам территории, социально-экономическому развитию, культурным традициям, этническому составу населения, государственному устройству и другим признакам сильно отличаются друг от друга? На этот вопрос смело можно ответить утвердительно. 7.1. Проблемы региональной экономики в странах мира: общее и особенное Один из парадоксов современного мира заключается в том, что большие различия между странами в целом (по суммарным или средним характеристикам) сочетаются со значительным сходством между определенными типами регионов в разных странах. Отсюда и наличие многих общих черт в подходах разных государств к своим внутренним региональным проблемам. Поэтому исследования и регулирование регионального развития в России можно и нужно проводить с учетом богатейшего мирового опыта. Большие развитые страны (США, Канада, Австралия) дают много примеров решения региональных проблем, являющихся актуальными для России и рассмотренных в гл. 5 и 6. Это проблемы изменения территориального разделения труда и усиления межрегиональной кооперации, реструктуризации старопромышленных и аграрных регионов, сближения регионов по уровню социально-экономического развития, освоения периферийных регионов с богатыми природными ресурсами, ограничения чрезмерного роста крупных городов и промышленных агломераций, регулирования миграции между городами и сельской местностью, модернизации инфраструктурных систем, оздоровления экологической ситуации в регионах, стабилизации социально-экономического положения малочисленных народностей и многие другие. Примеры решения региональных проблем в этих странах не всегда достойны подражания, но во вс х случаях они дают полезные для новой практики знания. Многие cpedi'^e и даже малые по территории страны также обладают ценным опытом решения региональных проблем. Уместно заметить, что главное здесь не масштаб страны, а ее региональное многообразие и степень активности региональной политики государства. Например, в Германии особенно интересен опыт реструктуризации новых восточных земель и их экономической интеграции с западными землями, в Италии поучительна политика преодоления социально-экономических контрастов между Севером и Югом, в Японии особого внимания заслуживают деконцентрация промышленного производства, сохранение рекреационных территорий и создание системы технополисов, в Испании — разрешение конфликтов между центром и национальными автономиями, в Нидерландах — осушение и освоение больших участков моря. И перечисленные, и многие другие страны обладают ценным опытом территориального обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, "рассеивания" безработицы, рационального использования земли, охраны окружающей среды. В развитых странах стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем "центр — регионы" во многом определяются четким разде- 347 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития лом предметов ведения между центральной, регион&пьной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма, применением разнообразных форм и инструментов государственного регулирования. Все это отнюдь не означает полного устранения коллизий в отношениях между центром и регионами, периодических вспышек радикального регионализма этнорегионального сепаратизма и ответных реакций центра, о чем свидетельствуют факты из современной истории Канады, Бельгии, Великобритании Италии и других развитых стран. Тем большее значение имеет изучение практики последовательной корректировки правовых основ, институциональных структур и экономических механизмов в соответствии с меняющимися ситуациями. Не должно быть иллюзий, что внешне процветающие страны уже полностью решили свои региональные проблемы. Как правило, традиционные проблемы сглаживаются, переходят в новое качество, но не исчезают. Вместе с тем в мире возникают принципиально новые региональные проблемы, связанные с переходом к постиндустриальному, информационному обществу и глобализацией экономики. И для России очень важно не упустить из виду назревающие качественные перемены, иначе страна останется в положении вечно догоняющей. Современная Россия имеет много общих региональных проблем не толькс с развитыми, но и с развивающимися странами, которые уже достигли довольш высоких масштабов развития экономики и сохраняют динамизм социально экономических преобразований, в том числе в региональном разрезе. Это прежд всего такие большие страны, как Китай, Бразилия, Мексика. Особое значени для заинтересованного изучения имеют достигнутые этими странами результат! по активному включению регионов в международное экономическо сотрудничество (свободные экономические зоны Китая, приграничный поя Мексики), экономическому освоению новых регионов (Бразилия), транспор! ному и энергетическому строительству (Бразилия, Китай), стимулировани: межрегиональной интеграции, продвижению промышленности (особенно маль предприятий) в сельские местности и др. Главная задача изучения мирового опыта регионального развития со< тоит не просто в том, чтобы лучше понимать суть тех или иных региональна проблем в той или иной стране, а в овладевании способами их решения целью использования в российских условиях. Нельзя надеяться на возможное копирования и переноса опыта какой-либо одной страны. Успех может принес только тщательная селекция мирового опыта. 348 7.2. Сущность государственного регулирования регионального развития 7.2 Сущность государственного регулирования регионального развития. Место региональной экономической политики функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит, как свидетельствует мировой опыт, к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения. Характерные признаки государственного регулирования регионального развития можно найти в истории большинства стран. В СССР и странах социалистической ориентации регулирование регионального развития являлось одной из важных подсистем государственного планирования и управления. Современные системы регулирования в странах рыночной экономики стали складываться в период мирового кризиса 1930-х гг. (особенно в США); они приобрели более развитые формы после второй мировой войны (особенно в Западной Европе) и периодически реформируются в последние десятилетия. Активизация деятельности государства в этой сфере отражает понимание того, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашаемых правительствами большинства развитых стран национальных целей: полной занятости, улучшения качества жизни, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста и др. В осуществлении регионального регулирования участвуют в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность так или иначе привязывается к определенной территории. Однако решение региональных проблем далеко не всегда является для них основной функцией. Поэтому в системе государственного регулирования регионального развития целесообразно выделять специализированную регионально ориентированную деятельность, Называемую региональной политикой. 349 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития Имеется много определений понятия "региональная политика" и частности, понятия "региональная экономическая политика". Но принципиально они мало различаются. Э.Б. Алаев в своем известном понятийно-терминологическом словаре, на который мы ссылались в гл. 1, дает следующее определение "Региональная политика государства — сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой"1. Необходимыми составляющими региональной политики (при любых модификациях ее определения) являются четко сформулированные цели, объекты и субъекты, а также средства осущестшшния. Государственное регулирование регионального развития присутствует в каждой стране, но в разных формах. Частые же споры о том, существует или нет региональная политика, объясняются тем, что осознанную и действенную региональную политику нередко трудно идентифицировать в разноаспектной и слабо скоординированной деятельности различных государственных институтов, оказывающих влияние на регионштъное развитие. Региональная политика может быть активной, институционально обособленной, оснащенной специализированными инструментами и т.п., а может быть и малозаметной, слабо выделяющейся среди других направлений деятельности государства. Цели региональной экономической (или социально-экономической) политики (РЭП) при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Экономические цели включают оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, повышение конкурентоспособности регионального производства, усиление межрегиональной экономической интеграции и т.д. Среди главных социальных целей РЭП — приоритетное увеличение занятости, доходов населения и улучшение социальной инфраструктуры в наиболее отсталых регионах, расширение доступности общественных благ и т.д. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Реализация этого принципа (или идеи "территориальной солидарности") требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных к менее благополучным (и тем более кризисным) регионам. 1 Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь-С. 189-190. 350 7.2. Сущность государственного регулирования регионального развития Стремления к экономической эффективности и социальной справедливости в территориальном развитии страны могут быть как совместимыми, так и конфликтными. Принципы нахождения оптимального компромисса указанных целей рассматривались в гл. 2 и 4 (теория и модели оптимума по Парето). Соотношения между основными целями, способы и возможности их согласования зависят от многих обстоятельств. На стадии экономического подъема государство имеет больше финансовых возможностей для справедливого межрегионального перераспределения средств. При сокращении же государственных доходов, например при уменьшении налоговых поступлений вследствие экономического спада, государство вынуждено, с одной стороны, стимулировать регионы, в которых имеются наибольшие предпосылки для возобновления экономического роста, а с другой стороны, ограничиваться социальной поддержкой только тех регионов, население которых находится в самом тяжелом положении. Естественно, что изменения политики межрегионального перераспределения могут вызывать неудовлетворение и сопротивление или "богатых" или "бедных" регионов. Например, власти и граждане западных земель Германии критикуют политику масштабной помощи новым восточным землям. Определенные коллизии между регионами-донорами и регионами-реципиентами наблюдаются во многих странах, осуществляющих активную региональную политику. В идеологии региональной экономической политики важное место занимает представление, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства — различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д.! Из этого следует, что суть региональной политики — свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, препятствуют социально-экономическому развитию страны в целом. Поэтому, для того чтобы определить задачи РЭП и средства их решения, необходимо выявить основные неравенства и их причины. В работах зарубежных регионалистов к числу наиболее распространенных причин региональных неравенств относятся: • резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны; 1 Такое представление о главном объекте отражается в некоторых определениях региональной Политики. Например: "Региональная политика — политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах" (Пасс К., ЛоУз Б., Дэвис Л. Словарь по экономике: Пер. с англ. под ред. П.А. Ватника. СПб.. 1998. С. 479). Эта же т°чка зрения настойчиво проводится, в частности, в трудах Организации по экономическому СотРУДничеству и развитию (Organisation for Economic Cooperation and Development — OECD), Периодически обобщающей опыт региональной политики разных стран. 351 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития масштабы, качество и направления использования природных ресурсов которые определяют "продуктивность" регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добычу полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия экономической деятельности и жизни людей; периферийное или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут производственные издержки и сужается рынок сбыта; устаревшая структура производства, запаздывание с введением инно ваций; • агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселение); стадия технологического развития, выражающаяся в преобладании тех или иных видов производств и производственно-технологических укладов; демографические различия (структура населения, динамика воспроиз водства, в том числе обусловленная этнорелигиозными особенностями); различия предпринимательского климата (налоговая система, степень административного контроля над фирмами и т.д.); • политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии); • социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и др.). Государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы региональной экономической политики существенно различаются по странам. Международный опыт регулирования регионального развития и региональной политики рассматривается далее по важнейшим компонентам с выделением особенностей стран главным образом с точки зрения современных российских условий. Основными объектами для сравнения выбраны США (ведущая страна мира по экономическому потенциалу, имеющая большую территорию), Австралия (страна, продолжающая экономическое освоение новых территорий, как и Россия), четыре европейские страны {Германия, Франция, Италия, Испания), региональная политика которых в сопоставлении с Россией изучалась в рамках проекта Тасис, и Европейский союз, опыт которого имеет особое значение для интеграции экономического пространства России и стран СНГ. 352 7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития 7.3 Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития |