Мировой опыт государственного регулирования регионального

• Название: Мировой опыт государственного регулирования регионального
• Дата: 29.05.2022
• Размер: 6.16 Mb.
• Имя файла: 344-450.doc
• Тип: Глава; #554743
• страница: 2 из 14

7.3.1

Государственное устройство и роль регионов

Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством. Более того, по-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных республиках (США, Канада, Германия, Австрия и др.), и в унитарных республиках (Франция, Италия и др.), и в королевствах, точнее — в монархиях парламентского типа (Великобритания, Нидерланды, Испания, Швеция и др.).

Во всех странах, за исключением самых маленьких (Андорра, Лихтен­штейн и т.п.), существует один или более уровней государственного регио­нального управления. Регионами первого ранга являются: в США — штаты (50), в Австралии — штаты (6) и автономные территории (2), в Германии — земли (16), во Франции —регионы (22), в Италии —регионы (20), в Испании — автономные сообщества (17), в Нидерландах — провинции (12) и т.д. В вертикали государственной власти регионы обладают одним из трех возможных статусов: 1) имеют собственную сферу полномочий, закрепленных в конституции страны (административная автономия); 2) подчиняются центральным властям как проводники их политики; 3) находятся в переходном процессе.

Как правило, федеративные государства отличаются от унитарных тем, что в них регионы — субъекты федерации обладают большими правами, чем регионы первого ранга в унитарных государствах. Однако и между федеративными государствами различия весьма существенны. В США, где эволюционирует модель децентрализованного федерализма, Конституция (принятая еще в 1787 г.) закрепляет свое верховенство, а также верховенство федеральных законов над конституциями и законами штатов, определяет полномочия только федерации, ^а также "совпадающие" полномочия. Предметы ведения штатов, кроме запрещений, не закрепляются федеральным законодательством. В Германии же

■ Основы pomoHiLibHofs экономики ООО

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

действует модель кооперативного федерализма. Основной закон Германии признает земли государствами в рамках федерализма. Земли обладают общ_е« компетенцией, за исключением узкого круга вопросов, которые находятся исключительно в компетенции федерального управления. Главная сфера федерального уровня — координация и согласование.

Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Например, в Великобритании (Соединенном Королевстве), долгое время имевшей нарастающую тенденцию централизованного контроля над регионами, произошел поворот к большей автономизации Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса, в частности, в форме создания региональных парламентов. В Италии недавно был провозглашен "административный" федерализм. Испания за короткий исторический период осуществила переход от диктатуры к так называемому федерализму de facto, основанному на партнерстве центральной власти с автономными сообществами. В определения устройства ряда унитарных государств включается дополнение, что они являются унитарными республиками с децентрализацией управления. Идейная база этого процесса — демократизация, "уменьшение расстояния между властью и гражданами"¹.

Франция в результате многолетнего реформирования выстроила систему административно-территориального управления, в которой регионы (их 22), объединяющие департаменты (их 96), последовательно расширяют свои полномочия.

В Италии современное государственное устройство также формировалось долго и трудно. Сейчас страна разделена на 15 регионов с обычным статусом (им переданы государственные административные компетенции) и 5 регионов со специальным статусом, т.е. с большей автономией (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия, Балле д'Аоста). В свою очередь, регионы делятся на провинции. Особенностью Италии является централизация в управлении промышленностью, торговлей, образованием, социальной защитой; зато регионам переданы широкие полномочия в обуст­ройстве территории, развитии сельского хозяйства, ремесел, туризма. Компетен­ция регионов ограничена и снизу: провинциям и коммунам даются все функции "исключительного местного интереса".

¹ Приведем высказывание министра-председателя Фландрии (регион Бельгии) Л. Ван ден Бранде, характерное для идеологии европейской децентрализации и регионализма: "Именно регионы ныне как никто другой приспособлены для того, чтобы выступать гарантами демократии, культурной автономии, экономического и социального развития и нужд граждан Европы, и этого факта не меняют ни глобализация, ни интернационализация современной жизни" (Цит. по: Иванов И.Д- Европа регионов. М.: Международные отношения, 1998. С. 61—62).

354

7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития

И спания в соответствии с Конституцией 1978 г. является не только парла­ментской монархией, но и многонациональным, многоязыковым государством. Территория страны состоит из 17 автономных сообществ, равных по статусу и обладающих широким кругом полномочий¹. Процесс передачи полномочий от центра автономиям еще не завершен, но предрешен специальным Пактом.

Отмечая различия государственного устройства европейских стран, необхо­димо выделить тенденцию сближения между федерациями, унитарными госу­дарствами, государствами автономий по уровню децентрализации управления. В значительной мере это происходит благодаря политике Европейского союза по усилению роли регионов.

Вертикаль исполнительной государственной власти ("центр — регионы") организуется по-разному. В одних странах главы регионального управления выби­раются населением (губернаторы в США), в других — региональными парла­ментами (премьер-министры федеральных земель Германии как лидеры парла­ментского большинства), в третьих — назначаются центром (префекты французс­ких регионов, комиссары нидерландских провинций). Во всех странах в регионах действуют разного рода представительства центральной власти (федеральные службы), не подчиняющиеся региональным администрациям.

Большой объем функций по регулированию регионального развития приходится на муниципальное (местное) самоуправление. Органы местного самоуправления отвечают за функционирование инфраструктуры местного значения, обустройство территории, в той или иной степени — за школьное образование, здравоохранение и т.п. Здесь разнообразие организационных форм особенно значительно. Например, в США существуют в разных штатах такие территориальные единицы самоуправления, как графства, муниципалитеты городов, борроу, виллиджи, тауны и тауншипы, специальные округа (по обслужи­ванию), школьные округа. В других странах территории местного самоуправления Унифицированы: общины в Германии, Нидерландах, Австрии, коммуны во Франции и Италии, муниципии в Испании. В некоторых странах местное само­управление разделяется между территориями разного ранга: во Франции — это Департаменты и коммуны, в Испании — провинции и муниципии.

Местное самоуправление напрямую связывается не только с государст­венной властью в регионах, но и с центральной властью. Примером могут служить общегосударственные программы подъема небольших кризисных и

¹ Существенным результатом реформирования государственного устройства Испании (превращение ^в государство автономий) является преодоление прежней политико-правовой асимметрии: все регионы Первого ранга были подняты до уровня ранее выделявшихся по своему статусу национальных автономий (Каталония, страна Басков).

355

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

депрессивных территорий, предоставление финансовой помощи для прове­дения общенациональных мероприятий и т.п. Руководители органов местного самоуправления чаще всего избираются местным населением, однако есть исключения. Например, в Нидерландах руководители муниципалитетов — бургомистры — назначаются центральным правительством.

Особое место в территориальном устройстве стран занимают крупные регионы (наподобие экономических районов в России), которые объединяют адми­нистративно-территориальные единицы первого ранга, но, в отличие от них не имеют полного состава органов регионально-государственного управления.

Так, Бюро цензов США делит территорию страны на 9 регионов (Новая Англия, Северо-Восточный центральный, Средне-Атлантические штаты, Юго-Восточный центральный и т.д.). В Великобритании, помимо трех "национальных" регионов (Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия) выделяется 11 "стандартных" регионов (Север, Северо-Запад, Западная часть центра, Восточная часть центра и т.д.). Во Франции существует 8 макрорегионов, объединяющих группы департаментов (Север, Центр, Запад и т.д.). В Австралии, несмотря на то что ее штаты представляют собой очень большие территории, действуют специальные федеральные учреждения, занимающиеся вопросами крупных регионов: Администрация по развитию Юго-Запада, Большого юга, Среднего Запада.

Макрорегионы создаются прежде всего для стратегического планирования, совершенствования макроструктуры экономического пространства¹.

В ряде стран существуют административно-территориальные единицы, занимающие промежуточное положение между регионами первого ранга и территориями местного самоуправления. Например, в Германии — это прави­тельственные округа (их 38), выполняющие некоторые функции федеральной власти.

В указанных странах, так же как и в России, существуют противоречия между стратегическим значением макрорегионов (или правительственных регио­нов) и их ограниченным институционально-правовым статусом по сравнению со штатами, федеральными землями и т.п. Однако опыт Франции, где нынешние 22 региона трансформировались из прежних "планировочных регионов", свиде­тельствует о практической возможности перехода к более укрупненному адми­нистративно-территориальному делению на основе экономического райони­рования.

¹ Классификация регионов ЕС (см. параграф 1.2) включает макрорегионы в группу НАТС-1 (всего 77 регионов). Сюда входят и 16 федеральных земель Германии, хотя они являются официальными административно-территориальными единицами первого ранга.

356

7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития

7.3.2

Институты регулирования

регионального развития

Ни в одной стране нет монополии какого-либо одного центрального государст­венного органа, ответственного за регулирование регионального развития. Так или иначе, эта функция государства разделяется между несколькими или многими центральными ведомствами. Как правило, выделяется один-два ведущих или координирующих органа. В Германии — это Министерство транспорта, строительства и жилищного хозяйства, в Италии — Министерство по делам регионов, в Испании — Генеральный административный совет по планиро­ванию, в Нидерландах — Министерство жилищного хозяйства, физического планирования и охраны среды, в Австралии — Комитет по городам, на который возложены задачи физического планирования.

В США на федеральном уровне ответственность за разработку и реализацию региональной политики более рассредоточена. Выделяется роль Администрации экономического развития, входящей в состав Министерства торговли. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих и депрессивных районов ("реконструируемых ареалов", "округов экономи­ческого развития", "зон предпринимательства" и т.д.). Региональными пробле­мами занимаются также Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию. Комиссия по междуштатной торговле. Значительными полномочиями в выработке и осуществлении федеральной региональной политики обладает непосредственно Президент США: согласно Закону о сотрудничестве федеральных и местных властей, Президент устанав­ливает правила разработки и рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих значительное влияние на экономическое развитие тех или иных регионов.

Высшие законодательные органы большинства стран имеют специальные Комитеты (комиссии) по региональной политике, а в двухпалатных высших законодательных органах верхние палаты нередко являются по существу палатами Регионов. Так, в Сенат США избираются по два представителя от каждого шта­та, в Бундесрат ФРГ избираются от трех до шести представителей от каждой Федеральной земли пропорционально их населению. Во Франции мэры городов составляют половину парламента.

357

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

Кроме административных и законодательных органов государственной власти важную роль в регулировании регионального развития играют разного рода консультативные, проектные, экспертные исследовательские организации

В Германии действует Комитет по пространственной организации, пред­седателем которого является канцлер ФРГ, а членами — федеральные министры отвечающие за основные аспекты регионального развития. Конференция министров по пространственной организации, объединяющая министров федерального и земельного уровня, вырабатывает согласованные рекомендации. Консультативный комитет по пространственной организации работает в непосредственном контакте с ведущим министерством. Агентство по строи­тельству и пространственному планированию, обладающее статусом обществен­ного института, готовит для правительственных учреждений аналитические отчеты, экспертизы региональных проектов, предложения по региональному развитию.

Во Франции авторитетным представительным органом управления, выраба­тывающим рекомендации и осуществляющим координационные функции, i том числе непосредственно в регионах, является Делегация по обустройств} территории и региональному развитию (ДАТАР). Межведомственный комига по обустройству и развитию территории (СИАДТ) подчиняется Премьер-министру, а его членами являются министры. Свои решения СИАДТ принимае: по предложениям ДАТАР. Национальный комитет по обустройству территорш (КНАДТ) готовит предложения по осуществлению согласованной регионально! политики национальным правительством, органами местного самоуправлени; и Европейским союзом, а также участвует в подготовке планов регионально™ развития. Фонд обустройства и развития территории (ФНАДТ) участвует ; финансировании проектов, отобранных указанными выше институтами.

В Италии, кроме Министерства по делам регионов, важную роль играе Конференция "Государство — регионы". В работе Конференции, собираемо] два раза в месяц, принимают участие представители всех регионов страны. Прав созыва — у Председателя Совета министров. Он имеет один голос, а регион] вместе взятые — также один голос (т.е. по 50%). Главными задачами Конференци являются подготовка согласованных предложений к проекту бюджета, выделени государственной помощи слаборазвитым регионам. В случае необходимости н Конференцию приглашаются представители тех или иных министерств ведомств.

В Испании значительную роль в реализации региональной экономическо политики играют Генеральный административный совет по планирований Совет по финансовой политике автономных сообществ, Национальная комисст по местной администрации. Наряду с ними функционируют совместные коми<

358

7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития

сйИ (ассоциации, конференции) центрального правительства и автономных сообществ, регулирующие определенные аспекты регионального развития, а также Союз итальянских провинций и Национальная ассоциация итальянских коммун.

В США существует большая сеть организаций, оказывающих содействие региональному развитию. Их число стало быстро расти в 1960-е гг. в связи с активизацией государственного вмешательства в экономику регионов (к этому времени относится принятие ряда федеральных законов о региональном развитии). Возникающие организации назывались по-разному: региональные агентства по планированию, советы (комитеты) при местных властях, органи­зации развития и т.д. К 1967 г. было создано более 350 подобных организаций, которым*дано было общее название — "Совет". Для координации их работы была образована Национальная ассоциация региональных советов, которая стала ежегодно проводить свои конференции. В обосновании региональной политики федерального правительства и штатов участвуют крупные исследовательско-информационные центры.

В ряде стран важную роль в упрашгении государственной собственностью и реализации целей государственного регулирования играют государственные корпорации (компании) регионального развития.

Главными их задачами являются:

• усиление влияния общественного (государственного и муниципального)
сектора на развитие региона посредством целенаправленной деятельности госу­
дарственных и муниципальных предприятий и фирм со смешанным капиталом;

7. 
   осуществление проектов совершенствования региональной инфра­
   структуры, оздоровления социальной и экологической среды;
   
8. 
   привлечение инвесторов, особенно в проблемные ареалы, оказание
   частным предпринимателям финансовой, правовой и другой помощи в создании
   новых и реструктуризации действующих фирм, стимулирование инновационной
   Деятельности;
   
9. 
   выполнение функций банков развития и др.
   

В США региональные корпорации осуществляют комплексные меро­приятия по стимулированию регионального развития, прежде всего путем соору­жения и модернизации объектов инфраструктуры. Мировую известность получила государственная корпорация по развитию долины реки Теннесси на юго-востоке страны (см. параграф 7.5). В Нидерландах с 1970-х гг. функционируют пять государственных инвестиционных компаний со своими ареалами деятельности. Так, компания регионального развития LIOF участвовала в реконструкции Южного Лимбурга. Компания продолжает действовать и сейчас; в ее уставном Капитале доля центрального правительства составляет 91%, доля провинции

359

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

Лимбург — 8%, доля муниципалитетов — 1%. Аналогичные по своим функциям региональные инвестиционные компании действуют в Бельгии, Швеции и ряд_е других европейских стран.

Растущая солидарность регионов в решении различных вопросов экономи­ческой, социальной, культурной жизни находит свое выражение в создании координирующих организаций-ассоциаций. В Германии — это Национальная ассоциация муниципалитетов (общин), в Италии — Постоянный совет регионов и Ассоциация коммун, в Нидерландах — Ассоциация местных органов власти в Швеции — Ассоциация советов городов и Ассоциация муниципалитетов. Эти ассоциации обмениваются опытом управления и хозяйствования, отстаивают общие интересы регионов (муниципалитетов) в отношениях с центральными властями. Последние в большинстве стран официально признают ассоциации как своих деловых партнеров.

7.3.3

Правовые основы

Государственное вмешательство в региональное развитие во всех рассматриваемых странах регламентируется конституциями (основными законами) и многими специальными законами, которые определяют разграничение полномочий между центральными и региональными государственными властями и местным самоуправлением, бюджетно-налоговое регулирование, механизмы регио­нального стимулирования, правовой режим особых экономических зон и др.

В США правовой основой современной государственной региональной политики служит ряд федеральных законов, принятых в 1960—1970-х гг. Закон "Об общественных работах и экономическом развитии" (1965 г.) определил основные направления государственной поддержки депрессивных регионов. Закон "О межправительственном сотрудничестве" (1968 г.) регламентирует распре­деление полномочий по региональному развитию между федеральными, штат­ными и местными органами власти. В 1975 г. принят Закон "О региональном развитии". Указанные законы расширили участие федеральной власти в решении региональных проблем, не умаляя прав и ответственности штатов и местного самоуправления. Это сопровождалось увеличением объема средств, выделяемых из федерального бюджета в помощь штатам и местным органам власти.

Характерной особенностью законодательства Австралии являются широкие возможности штатов в регулировании экономики и, наоборот, сильные ограни­чения возможностей центрального правительства вмешиваться в дела штатов, а также недопущение политики предпочтений, оказываемых отдельным штатам (например, налоговых льгот).

360

7.3. Институциональные и правовые основы регулирования регионального развития

В законодательстве европейских стран особо важную роль играют законы I пространственной организации (или территориальном планировании) нацио­нальной экономики.

В Германии Закон о пространственной организации был принят в 1954 г. и неоднократно обновлялся (последний раз в 1993 г. с учетом распространения ;го на новые земли). Закон формулирует цели и задачи (в том числе обеспечение зеем гражданам рассматриваемой территории одинаковых условий для жизни), двенадцать фундаментальных принципов пространственной организации. Он эбязывает земли разрабатывать территориальные планы и программы, согласо­вывая их с федеральными. Признается недействительным любой проект, соот­ветствие которого территориальному плану вызывает сомнения. Определяются вопросы для отраслей, полностью находящихся в ведении федерального центра (федеральные железные дороги и автомагистрали, водные пути, строительство, использование водных ресурсоЕ; и т. д.)

Во Франции в 1990-х гг. принят ряд основополагающих законов, создающих новую правовую базу для регулирования регионального развития. Закон о территориальной ориентации (1992 г.) дает импульс сотрудничеству коммун "на основе солидарности". Закон об устройстве территории (1995 г.) формулирует задачи государственной региональной политики: содействие национальному единству и солидарности, обеспечение гражданам равных возможностей по всей стране, достижение сбалансированного национального развития. Политика регионального развития должна уменьшать различия между уровнями жизни, связанные с географической и демографической ситуацией, занятостью и т.д. Она призвана компенсировать региональные недостатки. Другие направления государственной политики (экономическое, социальное, культурное развитие, спорт, образование, окружающая среда и т.д.) призваны способствовать выпол­нению задач регионального развития.

Закон 1995 г. предусматривал разработку национальной схемы обустройства и развития территории, а также региональные схемы, обновляемые каждые пять лет, в соответствии с которыми во Франции должна функционировать система плановых контрактов "государство — регион". В Законе выделены три категории проблемных регионов, которым должна предоставляться помощь: Регионы обустройства (реструктуризации) территории, сельские регионы приоритетного развития, проблемные городские ареалы.

Принятый в 1999 г. Закон о долгосрочном обустройстве и развитии территории снова внес существенные изменения в организацию региональной политики. Наряду с отказом от обязательства разрабатывать единую националь­ную схему вводится требование разрабатывать региональные схемы с участием ^ГОсУдарства. На национальном уровне сохраняется практика разработки отрас­левых (секторальных) схем на 20 лет: по транспорту, энергетике, социально-

361

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

медицинской сфере, новым информационным технологиям, образованию и науке и др. Расширяется институциональный статус системы плановых конт­рактов "государство — регион". Теперь наряду с сохранением практики плановых контрактов ставится задача разработки региональных хартий, что должно расширить круг участников региональной политики. Этот же Закон вводит в правовое поле два новых понятия на внутрирегиональном уровне: "земля" и "агломерация".

Земля рассматривается как некое компактное "жизненно сложившееся сообщество", в развитии которого принимают участие граждане и организа­ции на основе хартии — особой совместной программы долгосрочного развития. Возможно, что в будущем земли станут новым звеном административного управления, хотя такая задача пока официально не ставится. (Но, как мы уже знаем, современные французские регионы выросли из неадминистративных "планировочных регионов".) Другое понятие Закона — агломерация — в прин­ципе не несет ничего нового: это территория с большой плотностью населения. Минимальная численность агломерации — 50 тыс. чел. В перспективе агломерации также будут принимать участие в плановых контрактах "государство — регион".

Интенсивное законотворчество в сфере региональной экономической политики продолжается в Испании. Оно регламентирует прежде всего финан­совые взаимоотношения государства, автономных сообществ, провинций и муниципий (законы о финансировании автономий, о фонде межтеррито­риальной компенсации, о региональных стимулах и др.).

Таким образом, в европейских странах правовое поле региональной политики модернизируется с явной тенденцией расширения прав регионов различного уровня.

7.4

Инструменты экономического

регулирования

Страны, уделяющие значительное внимание региональным проблемам и специальной региональной политике, используют разнообразные методы регулирования. Удобно объединить их в три группы:

10. 
    планирование и прогнозирование;
    
11. 
    бюджетно-налоговая система;
    
12. 
    использование различных регулирующих инструментов.
    

362

7.4. Инструменты экономического регулирования

7.4.1

Планирование и прогнозирование

Выше отмечалось, что в ряде стран деятельность по разработке планов и программ пространственного (территориального) и регионального развития определяется соответствующими законами. При всем разнообразии форм планирования в разных странах можно выделить общие черты.

Сравнительно редкими являются примеры разработки и особенно законо­дательного утверждения национальных планов пространственного (территориаль­ного) развития. Но практически во всех странах независимо от их масштаба разрабатываются имеющие правовую базу планы регионов (в том числе в форме программ), агломераций, городов. При этом делается акцент на "физическое планирование", т.е. планирование инфраструктуры, развития городских терри­торий, охраны окружающей среды и т.д. Это отнюдь не случайно, ибо именно в этих областях роль государственного и общественного контроля особенно важна.

Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Нередко разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а в Европе — средств из структурных фондов Евро­пейского союза.

Разумеется, планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность — это существенная часть институ­циональной структуры регулирования регионального развития.

Сильные традиции пространственного и регионального планирования имеет Франция. Индикативные пятилетние планы национальной экономики, в Разработке которых ведущую роль играет Генеральный комиссариат планиро-

363

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

вания, преследовали такие цели, как "децентрализация Франции" (ослабление чрезмерной концентрации промышленности и населения в Парижском регионе) индустриализация аграрных регионов, реструктуризация старопромышленных регионов, стимулирование развития малых и средних городов и т.д. Франция имеет Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г. В настоящее время основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов "государство — регион".

Разработка планового контракта — условие получения государственной финансовой поддержки при параллельном финансировании со стороны других участников контракта. За три плановых периода (1984—1999 гг.) в рамках системы плановых контрактов было вьщелено 350 млрд. фр. Получателями средств являлись все регионы. По плановым контрактам третьего поколения (на 1994—1999 гг.) мобилизуется около 170 млрд. фр., выделяемых государством (45%), регионами (42%), департаментами и городами (13%). Следующий период плановых контрактов рассчитан на семь лет (2000—2006 гг.). Основные государственные средства выделяются на развитие коммуникаций, образования, городского хозяйства, увеличение эффективной занятости. Определение объектов финансирования осуществляется согласованно всеми участниками контрактов.

В Германии разрабатываются федеральный и земельные рамочные планы, осуществляется планирование территориального устройства на уровне земель, правительственных округов, агломераций. Наряду с этим федеральный центр, земли, общины разрабатывают среднесрочные финансовые планы с учетом требования их согласованности. В последние годы значительное внимание уделяется разработке концепций регионального развития с целью обоснования мероприятий по региональному стимулированию. На конец 1997 г. насчитывалось уже 110 завершенных концепций, в которых представлены цели развития, прио­ритетные инвестиционные проекты, мероприятия по региональной координации.

Уникальный опыт пространственного планирования имеют Нидерланды. В значительной мере это объясняется многовековой деятельностью по осушению и освоению участков дна Северного моря, требующей коллективных усилий под руководством государства. Важнейшими функциями планирования счита­ются: улаживание конфликтов, кооперация для достижения общих целей, управление будущим развитием. Эти функции закрепляются и конкретизируются в Законе о физическом планировании, а сами планы оформляются в виде "Отчетов о физическом планировании", "Дополнений" и "Дальнейших разработок" как особых плановых документов.

В Испании действующая система планирования территориального обуст­ройства была законодательно оформлена в 1992 г. Планирование ведется на трех уровнях. На национальном уровне имеется рамочный инфраструктурный план

364

7.4. Инструменты экономического регулирования

на период 1993—2007 гг. Он является инструментом обустройства территории, поскольку содержит программу по основным инфраструктурным системам, двтономные сообщества составляют более комплексные региональные планы, которые защищаются не только в национальном правительстве, но и в органах ЕС с целью получения финансовой поддержки. Планы, разрабатываемые на местном уровне, ставят на первое место вопросы развития технической и социаль­ной инфраструктуры и землепользование. Они обязательны к исполнению; свобода действий существует только в процессе обсуждения проекта плана.

Особенностью плановой деятельности в США является разработка планов (программ) регионального развития в масштабах проблемных междуштатных территорий.

В соответствии с технологией разработки планов им всегда предшествуют вариантные прогнозы будущих ситуаций и процессов, учитывающие многие факторы. При этом используется большое разнообразие методов прогнозирова­ния. Некоторые из этих методов рассматривались в гл. 3 и 4.

7.4.2

Бюджетный федерализм

Наиболее объемлющим средством государственного экономического регулирова­ния является бюджетная система. Как правило, она имеет три уровня (центральный, региональный, местный), т.е. каждый уровень власти имеет свой бюджет.

Понятие "бюджетный федерализм" характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Бюджетный федератизм в таком понимании присущ странам с разнообразным государственно-политическим устройством, а не только федеративным государствам.

Бюджетный федерализм требует выполнения трех необходимых условий:

13. 
    четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по
    расходам;
    
14. 
    наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами, достаточ­
    ными для реализации переданных им полномочий;
    
15. 
    сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджет­
    ных трансфертов, осуществляемых по четким правилам.
    

Выделяются два основных типа (модели) бюджетного федерализма: децентрализованный и кооперативный. Различия между ними заключаются в Распределении функций по доходам и расходам между центром и регионами и

365

Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития

принципах межбюджетных трансфертов. Кооперативный бюджетный федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и горизонтальным). Понятно, что признаки этого типа бюджетного федерализма более выражены именно в федеративных государствах (например, в Германии).

Доходы бюджетов. Основная часть общих доходов центрального (феде­рального) бюджета и собственных доходов региональных (местных) бюджетов образуется из различных налогов. Разделение налоговых доходов между бюд­жетами осуществляется двумя способами: 1)различные виды налогов."разводятся" между бюджетными уровнями (собственные налоги), 2) один и тот же налог распределяется между бюджетными уровнями в определенных пропорциях (регулирующие налоги). Национальные бюджетные системы сильно различаются по соотношению и особенностям способов разделения налогов.

Правила разделения налогов на центральные (федеральные), региональные и местные довольно условны. Наиболее очевидный принцип — это соответствие места деятельности и финансирования этой деятельности. Например, осуществ­ление государством защиты таможенного пространства и национального рынка требует, чтобы все таможенные пошлины поступали в центральный бюджет. Наоборот, налоги на недвижимость и личный автотранспорт целесообразно передавать местному бюджету, поскольку он финансирует местную инфра­структуру, благоустройство и т.п. Этим же оправдываются местные налоги на использование и охрану природных ресурсов и ландшафтов местного значения.

В Германии общины собирают "реальные" налоги (на профессиональную деятельность, на землю) и налоги на потребление (с увеселительных меро­приятий, продажи алкогольных напитков, налоги на собак, непостоянное место жительства, пожарные команды). Во Франции административно-территориальные единицы получают четыре основных налога, существующих со времен рево­люции: налог на застроенную землю, налог на жилище, "профессиональный" налог (с жилых домов, принадлежащих предприятиям, и частично с заработной платы), другие налоги на недвижимость.

Разделение общих налогов между бюджетными уровнями по определенным квотам происходит по-разному и имеет различные объяснения, В Германии таким способом распределяются наиболее важные налоги (см. табл. 7.1).

Разделение подоходного налога между тремя бюджетными уровнями аргументируется тем, что, с одной стороны, каждый гражданин несет ответствен­ность одновременно перед общиной, землей и всем государством, с другой стороны, эти же уровни штасти должны защищать интересы каждого гражданина.

366

7.4. Инструменты экономического регулирования