Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
Другие программы регионального развития. После принятия Закона о развитии Аппалачей ряд штатов выступили с требованиями разработки подобных федеральных программ и для других проблемных территорий. Эта инициатива получила правовую поддержку. В соответствии с Законом об общественньн работах и экономическом развитии (1965 г.) Министерство торговли получилс право образовывать многоштатные регионы экономического развития для разработки и осуществления стимулирующих программ. В этом же законе определена признаки таких регионов: уровень безработицы существенно превосходит средненациональный; уровень доходов на семью существенно ниже средненационального; неудовлетворительное состояние жилищного фонда, здравоохранения образования; 384 7.5. Особые региональные формы сильная зависимость экономики региона от одной-двух депрессивных отраслей; значительный отток из региона рабочей силы и (или) капитала; отрицательное воздействие на экономику региона структурных сдвигов обусловленных научно-техническим прогрессом; сильная зависимость от военных заказов; застой и падение промышленного производства. Как было показано в гл. 6, приведенные признаки наиболее характерны для двух типов проблемных регионов: отсталых (слаборазвитых) и депрессивных. Попытки распространения организационного и финансового опыта программ "Теннесси" и "Аппалачи" в полном объеме не получили поддержку федеральных властей. Тем не менее в США действуют еще восемь междуштатных региональных комиссий, подобных Аппалачской, хотя с меньшими полномочиями и меньшими объемами находящихся в их распоряжении финансовых средств. Региональные комиссии разрабатывают планы регионального развития, как правило, на пять лет. Эти планы включают анализ исходного социально-экономического положения, оценку выполнения предыдущих планов и программ, формулировки целей развития, прогноз основных показателей, стратегию взаимодействия властей, заинтересованных и участвующих в осуществлении плана, оценку необходимых финансовых ресурсов и их целевое распределение. Как видим, это типичная структура планов-программ и планов-прогнозов. Не имея достаточных административных и экономических рычагов, такие планы являются индикативными. Они способствуют правильной оценке перспектив развития проблемных территорий, координации деятельности властей и частного бизнеса, облегчают решение конкретных задач в рамках общей стратегии регионального развития. В своей работе региональные комиссии тесно взаимодействуют с администрациями штатов и органами местного самоуправления. Опыт европейских стран Различия уровней развития и пространственных структур европейских стран обусловливают разные подходы к выделению проблемных регионов. Для региональной политики европейских стран характерно, что в ее фокусе находятся не только наиболее отсталые, депрессивные и другие "регрессивные" территории, но и полюса, ядра, коридоры экономического роста, государственная поддержка Которых может оказывать наиболее сильное воздействие на структуру и динамику Национальной экономики. О ОС региональной экономики ^ Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития В развитых европейских странах наиболее типичными проблемными регионами являются старопромышленные. Возникновение депрессивных регионов — неизбежное следствие циклического характера экономического и технологического развития, когда на смену одним ведущим отраслям и технологическим укладам приходят другие. Соответственно экономика тех регионов, которые были специализированы на "уходящих" отраслях и не могли заблаговременно развить новые прогрессирующие отрасли, попадает в стадию депрессии. В "ранних" депрессивных регионах Великобритании, Германии, Франции, Бельгии ведущими были угольная и металлургическая промышленность. Затем к ним присоединялись регионы со значительным удельным весом текстильной промышленности, "грязной" химии и других отраслей, спрос на продукцию которых снижался из-за постепенного перемещения аналогичных производств в развивающиеся страны с более дешевой рабочей силой, меньшими экологическими требованиями и другими конкурентными преимуществами. В наиболее трудном положении оказались аграрные и периферийные регионы, имеющие изначально низкую привлекательность для создания наукоемких производств, сферы деловых услуг, научно-образовательных центров. В течение десятилетий такие регионы теряли квалифицированные кадры и учащуюся молодежь и, следовательно, ухудшали возможности для возобновления развития при улучшении внешней конъюнктуры. К настоящему времени в Западной Европе сложилась определенная система государственного регулирования депрессивных старопромышленных регионов. Целесообразно выделить некоторые принципиальные положения этой системы, общие для ряда стран. Государственная поддержка является необходимым условием подъема кризисных и депрессивных регионов. Но государственное вмешательство должно начинаться до того, как региональный кризис уже разразился. Еще на стадии стабильного развития необходимо создавать условия для возникновения новых отраслей. В практике региональной политики следует оперировать не крупными регионами, а внутрирегиональными ареалами, агломерациями и населенными пунктами. Приоритетными социальными проблемами являются создание рабочих мест высокой квалификации для местных кадров, недопущение снижения уровня доходов населения, развитие социальной инфраструктуры. Основа стабилизации периферийных старопромышленных регионов — развитие в них новых наукоемких отраслей промышленности, деловых услуг, рекреации. 386 7.5. Особые региональные формы • Лучше ориентироваться на внутренние ресурсы региона, так как развитие на базе внешних ресурсов нестабильно. Однако использование внутренних возможностей невозможно без ломки социальных традиций, образа жизни, перестройки профессиональной структуры занятости. В некоторых случаях этот путь исключен в связи с отсутствием достаточных внутренних ресурсов. Прогрессивные изменения в экономике многих старопромышленных регионов связаны не только с государственной поддержкой, но и с деятельностью транснациональных компаний (ТНК) в странах Западной Европы. ТНК, располагающие большими капиталами, выбирают объекты для своих инвестиций, сравнивая преимущества и недостатки регионов разных стран. Они не проходят мимо регионов, временно находящихся в ситуации депрессии. Так, ТНК, имеющие значительную долю американского, японского, немецкого капитала, способствовали созданию новой "силиконовой долины" в Центральной Шотландии, подъему южного Уэльса, стабилизации экономического положения Эльзаса. Развитие добычи нефти и газа вблизи берегов Великобритании и Норвегии способствовало ускорению развития прибрежных освоенных регионов этих стран. В результате происходящих прогрессивных изменений ряд старопромышленных регионов покидает категорию проблемных. Рассмотрим некоторые конкретные подходы к регулированию проблемных регионов на примерах Нидерландов и Германии. Нидерланды. Со второй половины 1940-х гг. государственная региональная политика концентрировала внимание на двух типах проблемных регионов: 1) периферийных (в основном северных) с высокой безработицей и 2) перенаселенных урбанизованных агломераций в западном экономическом ядре страны (Ранстаде). Было выделено 9 "развивающихся" регионов, а внутри них — 40 ядер развития. Правительство финансировало создание в таких регионах инфраструктуры, вводило инвестиционные льготы для привлечения частных инвесторов, осуществляло мероприятия по переселению и "рассеиванию" безработных. В 1960-х гг. указанные проблемные регионы были переименованы в "регионы стимулирования" и, кроме того, выделены старопромышленные "регионы реструктуризации" — южная часть провинции Лимбург и окрестности Тилбурга. Программа реструктуризации Южного Лимбурга признана одной из наиболее Успешных в ЕС. Правительство посредством создания новой инфраструктуры, инвестиционных субсидий, переобучения шахтеров и других мер содействовало строительству новых предприятий (производство автобусов, химические производства при бывших шахтах, малые предприятия с высокими технологиями), перемещению сюда госучреждений, открытию университета и т.д. Все угольные Шахты были постепенно закрыты. Прежняя депрессивная угледобывающая 387  7.5. Особые региональные формы раемый потребителем сверх цены киловатт-часа электроэнергии, поступал в специальный фонд обеспечения потребления угля, все средства которого направлялись на покупку немецкого угля вместо более дешевого иностранного. "Угольный пфенниг" был отменен в 1995 г. Попытка регулирования угольной промышленности, сочетающая использование разных экономических институтов и инструментов, позволила избежать обвального падения угледобычи и благодаря этому выиграть время для постепенной и управляемой реструктуризации всей экономики Рура. Основными направлениями реструктуризации экономики региона являлись: модернизация других "старых" отраслей промышленности; развитие высшего образования; • создание технологических центров и на их основе — наукоемких производств; • улучшение окружающей среды. Промышленная модернизация охватила большинство металлургических и химических заводов, предприятий тяжелого машиностроения. Ликвидированы "грязные" производства, радикально обновлен ассортимент продукции, уменьшены промышленные территории (возникла новая отрасль по расчистке и рекультивации площадей, ранее занимаемых шахтами, заводами, подъездными путями). В Рурском регионе в 1960—1980-е гг. было основано 5 новых университетов с целью расширения возможностей повышения квалификации, сокращения молодежной безработицы, ограничения эмиграции из региона, привлечения новых кадров. Значительная доля местных студентов обучается бесплатно, а малообеспеченные студенты получают стипендии. Общая численность студентов достигает 150 тыс. (в 2 раза больше современной численности шахтеров); одновременно многократно выросло число научных сотрудников и преподавателей. Технологические центры (в 1993 г. их было 12) усиливают научно-инновационный потенциал региона, предоставляя предпринимателям помещения, оборудование, логистику, организационную и финансовую помощь. Деятельность по устранению и переработке промышленных отходов, Рекультивации, защите и расширению зеленого ландшафта координировалась Коммунальным союзом с использованием различных финансовых источников. Результатом осуществления данной программы явилось экологическое оздоровление всего региона, а самая загрязненная территория вдоль р. Эмшер была превращена в огромный ландшафтный парк протяженностью 320 км, вмещающий зоны отдыха и экозоны, технологические музеи (на основе бывших предприятий), инновационные выставки. 389 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития К середине 1990-х гг. Рурский регион в основном завершил процесс коренной реструктуризации хозяйства. Хотя Рур по-прежнему является крупнейшим угольным бассейном Германии и Западной Европы (в 1995 г. добыто 43,2 млн. т), доля занятых в угольной промышленности составляет сейчас всего 4,5% (73,5 тыс. чел. из 1,6 млн.). При этом благодаря непрерывному росту производительности труда продолжается высвобождение шахтеров. Значительный интерес представляют активные изменения внутри угольной промышленности Рурского бассейна, их влияние на экономику региона. Концерн "Рурколе" последовательно превращался в многоотраслевую региональную, национальную, а затем — и в транснациональную корпорацию. В 1995 г. он объединял все 78 шахт бассейна, 3 коксохимических завода, 2 брикетные фабрики; кроме того, он является владельцем основных пакетов акций в компаниях, производящих электроэнергию и тепло, строительные материалы на основе отходов шахт и электростанций, разнообразные химикаты, оборудование для горной промышленности и даже для микроэлектроники. Концерн осуществляет также сбыт угля внутри Германии, добывает уголь в США и Венесуэле, импортирует уголь в страну, ведет рекультивационные работы, строительство дорог, продает недвижимость и т.д. Доля угля в общем обороте концерна уже меньше 50%, а в инвестициях — менее трети. Вместе с тем добыча и потребление угля по-прежнему дотируются из федерального бюджета (в 1995 г. — 7 млрд. марок). Опыт "Рурколе" показывает, как спасение географически сконцентрированной кризисной отрасли может использоваться для модернизации всей экономики региона. Аналогичную функциональную эволюцию проходит рурский концерн "Крупп-Хоэш" — крупнейший производитель стали. В нем непосредственно в черной металлургии теперь занята только четверть всех работающих, а большая часть сосредоточена в новых отраслях: машиностроении, производстве электронных систем управления, металлообработке, торговле. Новые проблемные регионы. Происшедшее в 1990 г. объединение двух германских государств создало комплекс новых региональных проблем, обусловленных большими социально-экономическими различиями между западными и восточными землями. Практически мгновенное государственное объединение при сохранении всех институтов прежней ФРГ исключило возможности постепенного сближения экономических и социальных условий Запада и Востока и эволюционной межрегиональной интеграции. Неизбежными стали шоковые потрясения в экономически более слабых восточных землях. Многие регионы бывшей ГДР внезапно оказались проблемными. Основными признаками новых проблемных 390 7.5. Особые региональные формы регионов являются: 1) резкий спад производства ввиду потери спроса на национальном рынке и рынках стран Восточной Европы и, как следствие, безработица и отток кадров; 2) значительное отставание от западных земель по эффективности производства, технической и социальной инфраструктуре, уровню доходов населения, качеству окружающей среды; 3) необходимость быстрой переспециализации основных отраслей производства; 4) необходимость коренного изменения всей институциональной структуры, ее адаптации к условиям ФРГ. Новая ситуация потребовала разработки и реализации специальной региональной политики. Приняты специальные законы, определяющие особый статус восточных земель. Им стала оказываться масштабная финансовая помощь из федерального бюджета, на их территории осуществляются программы реструктуризации и модернизации хозяйства, развития инфраструктуры, образования и переквалификации кадров. Но даже огромная федеральная помощь восточным землям (см. подразделы 7.4.2 — 7.4.3) оказалась недостаточной для формирования в Германии относительно однородного социально-экономического пространства. Очевидно, этот процесс растянется не на одно десятилетие. Опыт Австралии Австралия отличается сильной неравномерностью размещения населения, природных ресурсов и производства. Это создает объективные предпосылки для разработки крупных программ хозяйственного освоения территорий, отдаленных от развитого Юго-Востока и богатых разнообразными природными ресурсами. Специфика австралийского федерализма (большая экономическая самостоятельность штатов и ограниченные права центра по вмешательству в их дела) объясняет тот факт, что региональные программы разрабатывают в основном сами штаты. Центр же участвует в региональных программах посредством главным образом финансирования объектов инфраструктуры. В качестве примера рассмотрим опыт программного подхода к развитию региона Пилбара. Пилбара — это слабозаселенная часть штата Западная Австралия (примерно 50 тыс. чел.) с жарким и засушливым климатом, богатая минеральными ресурсами. Ранее главной отраслью хозяйства было овцеводство, но начиная с 1960-х гг. стали быстро развиваться добыча железной руды, нефти, газа, олова, поваренной соли (выпариваемой из морской воды). Основная часть добываемого сырья экспортируется в Азию, Европу, Америку (примерно 100 млн. т железной руды, 6 млн. т сжиженного газа в год). В процессе освоения минеральных ресурсов широко использовался вахтовый метод труда. |